基层公务员行政道德的现实困境及其解决

康铭

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601）

基层公务员行政道德的现实困境及其解决

康铭

（安徽大学 管理学院，安徽 合肥 230601）

作为政府履行社会管理职能的第一窗口，基层公务员的行政道德水平虽然有了明显提升，但在一定程度上却仍然存在懒政怠政、腐败与奢靡、弄虚作假、服务意识淡薄等行政道德困境。文章通过实例引证基层公务员的行政道德缺失，并对形成原因进行了简要的研究和分析，提出需要通过完善考录制度，把好入门关；建立突出思想引领，价值引导的行政道德教育；创新以激励制度和用人导向为核心的组织文化建设；建立多主体共同参与的监督体系，积极促成行政道德制度化、法制化，多管齐下形成合力推进基层公务员的行政道德建设，以此打造出一支高素质的行政公务员队伍，进一步提升基层政府的公信力。

基层公务员；行政道德；现实困境；制度建设

近年来，政府的行政道德建设成果主要体现在基层公务员政治素养不断提高，政治立场坚定，法制观念不断增强；服务意识和行政效率明显提升，以往行政相对人经常遇到“事难办、人难找、脸难看”的情况明显减少，这也使得基层公务员的履职尽责能力不断提升，同样也促成基层政府的行政水平和效率明显改善，赢得了基层民众的广泛认可。然而，经济社会新常态下，基层民众对于政府的社会治理能力提出了更高要求，基层公务员的行政道德水平还有待提升，行政道德建设上还存在诸多的现实困境，这些也成为推进社会治理进程中的一个亟须解决的问题。

一、基层公务员行政道德的现实困境

近年来，基层公务员越来越受到社会关注，他们的行政行为也会被贴上标签，最值得关注的是由于行政道德失范在很大程度上影响基层政府的公信力和执行力。学术界普遍认为公务员队伍存在公仆意识淡化、权钱交易蔓延、创业精神失落、本位主义严重以及短期行为突出［1］等问题，也有学者直接指出现实困境就是“庸懒散奢贪”五个字。这些行政道德的现实困境在不同时期呈现的特点不一致，政府往往在某一时间段就某些特殊表征进行综合治理，学者关注点也往往不尽相同，但是对照党和政府进行了一系列的自我批判、自我净化的教育实践活动折射出公务员队伍行政道德失范问题。归结来说，在于仍然存在公共服务动机缺失的问题、“懒政怠政不作为”的老问题、“形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风”的突出“四风”问题以及“不严不实”的新问题，这些问题相互交叉，相互影响，互相渗透，共同构成行政道德问题的复合体。

行政道德建设的内在机理失调是因为行政主体道德意识出现偏差，使得无法遵守道德规范，自然无法外化成道德行为。即在道德意识范畴，基层公务员长期存在公共服务动机缺失的问题，由这些不良的心理层面的根源派生出不同的不道德行政行为严重缺失公共精神。缺乏责任意识致使懒政怠政不作为现象的产生，这是违反道德规范的直接体现；缺乏纪律意识和法治观念的精致的利己主义者表现为“四风”问题，显然也与道德规范背道而驰。而“四风”问题在群众路线教育实践活动后仍然树倒根存，加之基层公务员存在“不严不实”的不良政治生态，严重腐化了干部队伍，也为基层政府形象蒙上了一层阴影。

（一）基层公务员仍然存在公共服务动机缺失的问题

基层公务员通常被视作为基层窗口单位的行政服务人员，是人民群众对基层政府认知的最为直观的一种途径，也是政府形象和公信力的直接体现。而通过对七所大学报考公务员的学生进行问卷调查发现，公务员报考动机强度由高到低依次为追求工作待遇、缓解就业压力、追求社会地位、追求社会期望、追求权利资源、实现政治抱负和实现素质与职位匹配［2］。可以看出，从考录阶段开始，一部分公务员心态和认识存在明显偏差，大多因利己主义产生的机会抉择，因此必然在行政管理过程中，异化了行政行为。加上传统文化中长期存留的“官本位”思想和“衙门作风”，使得部分基层公务员自带“特殊身份”的光环，他们严重缺失公共服务动机，表现为忠诚信仰、责任意识、纪律意识、法制观念、服务精神的缺失，使得他们在行政管理过程中，无法正常履职尽责，行政行为不合乎道德规范，这也是导致行政道德现实困境出现的根源性因素。

（二）基层公务员仍然存在“懒政怠政不作为”问题

“勤政”是基层公务员遵循的行政道德规范的首要准则，“在其位，谋其政”是对于行政管理人员的最基本的道德规范，李克强总理也曾指出“尸位素餐，无所不为是典型的吏治腐败”。然而基层公务员队伍中仍然存在不同程度上的“懒政怠政不作为”的工作状态，危害之大，可见一斑。这些基层公务员缺失责任意识和服务精神，长期安于现状，得过且过，不思进取，表现为事不关己高高挂起，更有甚者上班时间“一杯水、一根烟、一张报纸”就能应付半天，对百姓的问题丝毫不关心，工作进度则是能拖就拖，严重影响了基层政府行政效率，同时也挫伤了其他公务员的工作积极性，形成极为不良的“萎靡不振“的机关风气，成为政府长期存在的痼疾，备受诟病。

（三）基层公务员仍然存在“四风”问题

“形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风”统称为“四风”问题，是行政机关最大的作风问题，是突破了思想道德防线而造成的行为失范，而“四风”问题与“懒政怠政不作为”恰好形成了闭合链条，因为不作为使得机关出现胡作非为的现象，反之也是由于“四风”问题的蔓延导致行政效率下降、行政不作为现象更为突出。近些年，我们不乏看到仍有基层政府大兴“形象工程”，枉顾群众利益，搞花架子，做表面文章，上马一些毫无实际意义的项目。部分基层公务员借着“体察民情，调研考察”的名目到度假村、私人会所旅游休闲、公款吃请，肆意享乐；还有些基层公务员存留着“土皇帝”思想，唯我独尊，“拍脑袋决定、拍胸脯保证、拍屁股走人”便是真实写照，“四风”问题成为基层公务员行政道德建设上亟待遏制的“炎症”，表现形式多种多样，波及范围广，产生影响大。十八大以后，党深入扎实开展了以“照镜子、正衣冠、洗洗澡、治治病”为总要求的群众路线教育实践活动等一系列的举措虽然使得政治生态大为改观，但是，基层公务员中仍然存在一些小范围小群体的“四风”问题。

（四）基层公务员仍然存在“不严不实”问题

2015年开展的“三严三实”专题教育是党员干部修身做人的根本遵循。然而反观“三严三实”要求，基层公务员仍然广泛存在“不严不实”的问题，主要表现为理想信念动摇、担当精神缺失以及干事创业和为人处世上中的问题［3］，一些基层公务员党性不强，信念不牢，被不良思想侵蚀，存在“两面人”、“笑面虎”的错误行为选择，严重违反了政治纪律和组织规矩；其次，部分基层公务员存在“权力本位”的思想，收受贿赂，行一己之便，半公半商求得更多利益，随意牟取金钱、官位，严重触犯了党纪国法，损害了基层政府公信力；还有些公务员谋事创业不实，不求作为，政策落实不力，把工作都用在报告里“溜须拍马”，实际工作则毫无进展。可以说，“不严不实”是基层公务员行政道德的一颗“毒瘤”，严重破坏了干群关系，损害了政府形象。而出现这些问题的背后就是不严的观念，不实的作风偏离了为政的行为准则，突破了为政的行为边界。

校内外建设实训基地为高校和企业实现校企合作模式奠定了重要基础，学生在教学和实践结合的过程中，高校要对校内的实训基地进行完善，并且还要对校外实训基地系统构建，其中企业实训基地建设犹为重要。企业提供大量实践设备，并总结相关实践经验，为经济管理专业学生提供优良的实践环境，让学业生充分了解企业文化、未来发展趋势和企业现阶段管理情况。

二、基层公务员行政道德现实困境的原因

基层公务员行政道德存在各种困境，其产生的原因也错综复杂。有学者从历史文化、政治体制、经济基础、社会环境进行剖析；也有学者以市场经济消极影响、多元价值目标的冲击、行政道德教育不适应时代发展等因素来解释现实困境出现的原因。但笔者综合以上观点认为，基层公务员作为行政主体，其行政道德建设出现困境，实质上是没有解决好“人的建设”这个基础性问题，主要有四个层面的因素构成：基层公务员本身的问题（来源复杂、缺乏职业认同感、能力尚缺等），是形成行政道德建设困境的中心要素；忽视组织文化建设（主要指激励保障机制和用人导向存在问题）使得行政道德建设上缺失价值引领、导向、制约、激励、教育等功能性软约束；监督制约机制缺失（现有机制未能严格贯彻执行，新机制尚未有效建立），加之相关法律制度不健全，致使行政道德建设缺乏必要的刚性约束。

（一）基层公务员队伍自身固有缺陷

一方面，基层公务员相当部分是由高校应届毕业生、军人转业或是长时间从事基层工作的社会人员构成，他们的行政职业能力在整个行政管理体系中相对较低。加之基层行政人员履行职能的无节制扩大，限于基层政府人事编制，导致派生出大量编外人员，而这些人员良莠不齐，却从事与正式公务员几乎一致的行政工作，这也为基层公务员行政道德出现偏差埋下了隐患。另一方面，由于编制的匮乏，职级的低下，工作压力和生活负担沉重加之并不高的收入使得基层公务员长期承担着严重的身心压力，难以产生职业认同感，致使他们出现不恰当的思想意识和行为方式。

（二）长期忽视公务员队伍组织文化建设

合理有效的激励保障机制和用人导向是组织文化的重要组成部分，而良好的组织文化可以最大限度保证组织行为正确性。一直以来，我国基层公务员基数大，且处于行政管理“金字塔”层级的最底层，晋升通道本身就较为狭窄，加上公务员队伍管理大多停留在传统意义上的人事管理，存在绩效考核形式单一，考核制度不健全，考核标准不统一等诸多问题，组织文化建设落后，自然无法产生良好的“软性”引导、教育机制，必然使得基层公务员容易滋生“干好干坏一个样”的怠政情绪。虽然在对公务员考核录用中，强调德才兼备，以德为先，但由于道德本身无法具体量化衡量，故而在任用的过程中真正考虑到道德因素的微乎其微，更多地依靠短时的物质利益和职务职级晋升来诱导公务员提升工作效能，这样容易造成基层公务员价值选择偏差，致使公务人员的行政道德日益下滑。

（三）缺乏有效的基层公务员监督制约机制

（四）相关法律制度不健全

基层公务员的行政道德建设与完善仅仅依靠“软约束”是不够的，现阶段我们的行政道德制度和法律建设还存在一系列的漏洞和一定程度上的随意性、间断性。然而，制度是法律的根本载体，没有完备的法律制度，权利本位与权力制约都将化为空谈［5］。可见，制度机制的建设与法律的健全完善可以为行政道德建设提供刚性约束，对于行政道德的进一步规范提升有着重要的意义。

三、基层公务员行政道德建设的路径

（一）完善基层公务员考录制度，把好入门关

基层公务员队伍的选拔是一项重要工程，直接关乎政府工作效率的高低以及政府形象的优劣。虽然我国公务员考录制度日趋完善，但由于基层公务员的特殊性，对基层公务员的招录还存在一定不合理的地方，也使得基层公务员行政道德水平参差不齐。所以要通过完善公务员的考录制度，创新招录方式，把好入门关，破解“人的建设”基础性问题，建立科学化招录方式，招纳更多高素质的人才进入公职人员的行列，从队伍的根本属性上，提升行政道德水准。现有的公务员考录方式主要是笔试加面试考核，且测试内容大多是单纯知识层面的能力考查；因行政道德无法进行量化，实践层面缺少对公务员心理素质、道德素养方面的考核比重，一定程度上影响了考录的科学性。加上通常是一次考录，终生录用，“抱定铁饭碗”的心态也使得部分公务员无法端正心态。为此，应当建立一个科学化的招录方式，在面试技术上通过适当创新对行政道德素养方面的考核，并通过录用人员试用期的日常行政行为、心态来考量公务员的行政素养价值几何，建立动态考录机制，真正把好公务员队伍的入门关。

（二）建立突出思想引领，价值引导的行政道德教育体系，把好教育关

黑格尔认为，“为了使大公无私、奉公守法及温和敦厚成为一种习惯，就需要进行直接的伦理教育和思想教育”［6］。因此，要实现基层公务员公平、公正的行政道德人格养成，就必须建立突出思想引领，价值引导的行政道德教育体系，以思想自觉引领行动自觉，解决好基层公务员世界观、人生观、价值观这个“总开关”问题，这是加强行政道德的重要路径之一。其实，基层公务员的行政道德教育培训无论场次频率还是教育方式方法都不缺少，但大多数情况下只是“走马观花，蜻蜓点水”，自然也就收效甚微。近年来，对于基层公务员的行政道德教育虽然不再拘泥于空洞说教、照本宣科，重形式轻内容，也转变采用实地调研、座谈会、案例分析等多种方式，使每位管理者通过活生生的案例身临其境地感受伦理问题，而且可以激活道德想象力，引发伦理道德思考，学习建立价值秩序［7］。但总的来说，公务员行政道德教育在教学和实践效果上仍然显得十分乏力，其根本原因在于行政道德教育缺乏科学性、针对性、系统性以及条理性。为此，当务之急应当建立起一套行政教育体系，突出思想引领和价值引导，统筹安排、因材施教，增加教育培训的实用性和灵活性；循序渐进、深入浅出，将行政道德教育贯穿始终。

（三）创新以激励保障制度和用人导向为核心的组织文化建设，发挥文化育人作用

激励保障制度作为组织管理中一种重要手段，可以激发组织产生积极的文化和氛围，一个好的激励制度可以使得组织内部的人发挥最大的主动性和执行力，从而避免了慵懒怠政等问题的出现。而基层公务员存在激励保障制度缺失和用人导向偏差问题，使得他们难以聚焦自身的行政道德建设。所以，加强行政道德建设，必须要创新以激励制度和用人导向为核心的组织文化建设，发挥文化育人作用。完善激励制度建设，首先要提高基础待遇水平，改善工作环境，提供“定心丸”。由于大多数基层公务员都处于乡镇地区，环境条件恶劣，基础福利较为低下，客观环境造成部分基层公务员无心工作，也触发了强烈的心理落差。因此，相关部门要采取必要措施，进一步提高基层公务员的工资待遇、办公条件等保障措施，形成一种尊重人才、保护人才、优待人才的工作氛围。其次要优化考核晋升机制，树立“风向标”。长期以来，我国的基层公务员晋升空间相对狭小，“晋升无门”使得他们的工作积极性严重受挫，通过优化以德、能、勤、绩、廉为核心的考核晋升机制，激发基层公务员的进取心和责任意识，保证基层政府的行政效能。在用人导向上，真正强调“以德为先，德才兼备”，并通过一定的技术手段，使得行政道德在考核中显性化、直观化，使得基层公务员更加重视自己的行政道德学习和践行，更为重要的形成一个以激励制度和用人导向为核心的优秀组织文化建设，打造组织建设“稳定器”，激发组织个人的正能量，促进行政道德稳步提升，行政效能持续增强。

（四）建立多主体共同参与的监督体系，形成良好的社会生态

孟德斯鸠在《论法的精神》中说“人一旦有了权力，就滥用权力，使用权力直到尽头”［8］。因此，监督是防范错误的行为选择发生的最直截了当的工具，基层公务员的行政道德建设自然离不开对公权力的监督和制约，目前对公务员监督主要依靠党和政府自我管理、自我净化，但多元主体共同参与的监督体系正在形成，以党管干部为中心，部门监管、媒体监督、群众评议的监督体系，使得基层公务员不敢、不能、不想有违纪违规念头或行为，从而形成良好的社会生态。一方面，要充分发挥公共媒体对基层公务员的监督导向作用。一直以来媒体作为相对于政府、公众的第三方，拥有得天独厚的优势和条件去监督政府的施政行为，尤其随着信息化和自媒体高度融合，媒体的作用日益凸显，政府也与时俱进开设政务微信微博发布相关信息，不仅自我曝光自身存在的问题，也邀请媒体参与相关政务监督活动。另一方面，依法保障公众的知情权、话语权和监督权是基层政府依法行政的底线。政府部门可以设立部门信箱、乡镇信箱以及百姓论坛等相关栏目，以方便群众对政府工作及政府官员的监督评议，加强政民互动［9］。同时，党管干部和政府内部监督管理部门不能松懈，要始终保持监督机关的高效运行，才能真正建立一个多元主体共同参与的监督体系。

（五）积极促成基层公务员行政道德的法律化、制度化

从美国的公务员行政道德法律建设看，早在1978年10月，美国国会就颁布了《公务员改革法》，并通过了美国第一部道德法《政府道德法》，此后出台公布了《政府道德改革法》、《美国行政部门道德行为准则》、《行政官员道德行为准则》等法律法规。可见，国外对于行政官员道德立法的重视程度。公务员行政道德建设的法制化，使其拥有了道德和法律的双重力量。道德要求被赋予了法律的形式，就获得了正当性、严格性、合法性的依据和强制性的实现力量［10］。而我国虽然也在公务员行政道德法律制度建设上有所突破，但深度和广度还存在不足。要加强基层公务员的行政道德建设，规范基层公务员的行政行为，首先要坚持党规党纪严于国法，把党规党纪在基层立起来。《中国共产党廉洁自律准则》、《中国共产党纪律处分条例》是党管干部制度化体现。其次，虽然我国2006年颁布实施第一部《公务员法》，后续也出台一些条例、制度，但始终缺乏体系性，更缺失行政道德建设的专门性法律制度。应当继续建章立制，使得行政道德建设具体化、条理化、规范化。最后，还应继续完善政务公开制度，打造“阳光政务”，也是行政道德制度化建设的举措之一，目的在于将基层公务员的行政活动处于人民群众的监督之下，形成行政道德评价的压力，防止公共权力的异化，增加政府行为的透明性，从而建设人民满意的法治政府、创新政府、廉洁政府和服务型政府［11］。

［1］侯巍.乡镇公务员行政道德制度化的问题与对策［D］.湘潭：湘潭大学公共管理学院，2009：22-25.

［2］李志，程珺，王麒凯.报考公务员动机的探索性研究［J］.统计与信息论坛，2011（6）：108-112.

［3］刘宁远.“不严不实”的六个普遍问题［N］.南方日报，2015-06-28（14）.

［4］佚名.改革动态［J］.行政管理改革，2015（3）：86-87.

［5］王平.问责权法治化研究［M］.北京：光明日报出版社，2012：57.

［6］黑格尔.法哲学原理［M］.北京：商务印书馆，1961：314.

［7］特里·L·库珀.行政伦理学：实现行政责任的途径［M］.张秀琴，译.北京：中国人民大学出版社，2010：238-240.

［8］孟德斯鸠.论法的精神（上）［M］.许明龙，译.北京：商务印书馆，1961：164.

［9］方军，汪雷.当前中国乡镇公务员行政道德建设路径探析［J］.江西社会科学，2011（5）：166-170.

［10］张萃萍.当前我国行政道德建设存在的主要问题及思考［J］.四川行政学院学报，2008（2）：87-89.

［11］李克强.政府工作报告——2016年3月5日在第十二届全国人民代表大会第四次会议上［R］.北京：国务院，2016.

［责任编辑：姜玲玲］

The Realistic Predicament and Solution of Administrative Morality of Civil Servants at the Basic Level

KANG Ming
（School of Administration，Anhui University，Hefei 230601，China）

As the government to fulfill the social management function in the first window，the administrative and moral level of the grass-roots civil servants has improved significantly，however，to a certain extent，there still exist some administrative morality predicaments，such as，laziness，corruption and extravagance，fraud，weak service consciousness.Through the cited examples of grass-roots civil servants lack of administrative ethics，and the analysis of the reasons，this paper puts forward some countermeasures，such as，the improvement of recruitment examination system；the establishment of prominent ideas leading；the innovation of cultural construction for incentive system and talents leading；the establishment of supervision system that various main bodies participate in together so as to actively form administrative ethics institutionalization and legalization，and advance the ethics construction in various ways to create a high-quality civil servant team，and further enhance the credibility of the local government.

grassroots civil servants；administrative ethics；practical dilemma；system construction

D648.1

A

1674-8638（2016）04-0085-05

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.04.015

2016-05-13

康铭（1993-），女，安徽六安人。硕士研究生，研究方向：公共管理。