全面深化改革进程中矫正腐败机会的宏观视角

2016-03-18周宝砚

改革与开放 2016年21期

关键词：特权资源配置腐败

周宝砚

周宝砚

本文对矫正腐败机制提出处理好政府与市场关系，健全体制结构；完善基本经济制度，平衡资源配置结构；打造有效有限政府，优化权力配置结构；矫治制度错配与制度特权，匡正制度规则结构等建议。

矫正；腐败机会；宏观视角

一、处理好政府与市场关系，健全体制结构

腐败机会最大源头在体制结构的过渡性上，这一过渡性又集中体现为政府与市场的关系不当。党的十八届三中全会指出：“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”“着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位问题”①。发挥市场在资源配置中的决定性作用与更好发挥政府作用是一体两面，单纯强调市场在资源配置中的决定性作用也是不可取的。让政府在不适当领域退出必须与更好发挥政府作用相结合，需要在顶层设计中明确划定政府与市场、政治与经济之间的边界。

首先，“决定性”与“基础性”不仅是程度的差异。过去的基础性调节分为“国家调节市场——市场配置资源”。现在强调市场的决定性作用，指的是市场自主调节，政府调控对象不再是市场机制和市场行为，而是影响宏观经济稳定的价格、就业、利率的总水平。这样的政府调控，既不是预先调控，也不是时时调控，而是结果调控，其调控结果只有在三个总水平超过上限或下限时才能进行。其次，市场配置以效率为原则，政府配置以公平为原则。因此，公共资源配置不能由市场决定，只能由政府决定。但政府在配置公共资源时也必须尊重市场规律，善于利用市场机制，特别是在公共产品供给、政府采购以及工程建设等重点领域。第三，要放开全要素市场价格形成与调节机制，政府可进入的范围应严格限制在以下五方面：一是市场决定不了的；二是市场失灵的；三是市场解决不了的；四是市场调节下企业不愿意进入的；五是为市场运行创造更有利的环境。对于“越位”的，要建立政府退出机制；对于“缺位”的，要把工作重心放在为市场提供环境保障；对于“错位”的，政府要果断进入，维护公平正义。第四，作为一体两面的后半部分，更好发挥政府作用应注意：一是政府行为本身要遵守市场秩序；二是做好政府作用机制与市场机制的衔接工作；三是做好政府配置公共资源与市场配置市场资源的有机结合。

二、完善基本经济制度，平衡资源配置结构

不论腐败主体设租，介体寻租，都有一个不可或缺的前提条件，即稀缺资源支配权与使用权的分离。资源配置结构归根到底是由体制结构决定的，只有“大幅度减少政府对资源的直接配置”②，建立稀缺资源获取的市场化渠道，才能削弱职权与利益的联系，阻断腐败主体与腐败介体之间的交换通道，最大限度地控制腐败机会的产生。此外，还应通过坚持和完善基本经济制度平衡资源配置结构，在以下三方面持续用力：

首先，完善产权保护制度。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“健全归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度”的改革目标，要求“国家保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护”，明确“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”③。没有清晰的产权就没有干净的权力，理应成为共识。

其次，深化国有企业改革。一是加强国有资产监管。通过“完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制”“完善国有资本经营预算制度”④等措施，防止国有资产流失。二是完善现代企业制度。通过“健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构”“建立长效激励约束机制，强化国有企业经营投资责任追究”⑤，积极探索重大信息公开与市场化选聘，防止国企腐败。三是优化各种所有制经济的资源配置。通过“进一步破除各种形式的行政垄断”，在自然垄断行业“实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革”⑥，使国企在不恰当的领域逐渐退出，向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，以便更好承担社会责任，提供公共服务，支持公益事业。第三，支持非公有制经济。通过“坚持权利平等、机会平等、规则平等，废除对非公有制经济各种形式的不合理规定，消除各种隐性壁垒，制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”等措施，有效减少行政审批、市场准入过程中的腐败机会，防止新兴经济力量演变为腐败介体。

三、打造有效有限政府，优化权力配置结构

学界一谈到腐败机会的产生，就归结于权力集中。我们认为，扭转当下局面的任何努力都必须符合“有效”与“有限”的双重目标。地方政府职能转变要抓好“接、放、管”，地方机构改革要搞好“控、调、改”⑦。即要把权力配置结构上各个结点的权力控制在合理范围内，下限是要有自主能力，防止消极怠政，上限是要有自控能力，防止权力滥用。

“有效”即强政府，首先要有治理能力，要求事权财权在纵向上做出更合理的分配；其次是要有监管能力，要求中央集中足够权力打破利益藩篱，把全面深化改革不断推向深入。党的十八届三中全会对“建立事权和支出责任相适应的制度”做出非常明确划分：“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权”⑧。“有限”即小政府首先是法权有限。党的十八届四中全会提出，“明确立法权力边界，从体制机制和工作程序上有效防止部门利益和地方保护主义法律化”“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”⑨。其次是治权有限，“行政机关要坚持法定职责必须为，法无授权不可为”“推行政府权力清单制度，坚决消除权力设租寻租空间”⑩，要让市场、社会在国家治理中扮演更为重要的角色，以“外部多元主义”限制“内部多元主义”；第三是行政权有限，继续推进业已展开的司法体制改革，切实保障司法权在制约行政权方面的独立性。

四、矫治制度错配与制度特权，匡正制度规则结构

由体制结构决定的资源配置结构和权力配置结构更多关涉腐败机会存量，对其作用机理的矫正主要是从总体上降低全社会腐败机会产生的可能性。而制度规则结构更多关涉腐败机会增量，对其作用机理的矫正更注重防止潜在的腐败机会转化为现实。如果把腐败机会视作一个黑箱，前者解决的是输入问题，后者解决的是输出问题。即二者并非并列关系，在体制结构、资源配置结构、权力配置结构的输出端，制度规则结构都发挥着作用。我们不可能面面俱到地探讨如何匡正各个层次的制度规则结构，在全面深化改革中，特别强调制度错配与制度特权问题。

制度错配并不仅是表面看起来的两种制度不协调，深层原因在于两种制度给予行为者的预期和动因存在不可调和的矛盾。从我国总体制度导向看，对于公职人员的要求都是为人民服务，并且有一系列的配套制度保证人民当家作主。然而，我们的干部考评制度、选人用人制度提供的预期容易导致理性利己主义。如果在制度设计上权力主体无法对权力来源负责，那么唯上不唯下、唯GDP的状况就很难得到根本转变。顶着“惠民工程”光环的形象工程、政绩工程就只能是伤民工程。当然，我们也不能用简单二元对立的思维方式解决这一问题，把选人用人权力简单下放，否则就会走向另一个极端，即唯选票、唯口碑下的不作为、乱作为。因此，矫正制度错配需要在全面深化改革进程中做出深思熟虑的顶层设计，头疼医头、脚疼医脚的零敲碎打只会加剧制度规则结构失调。

制度特权在有些学者的视野里不被视作腐败，尽管制度特权没有超出现有法律和制度的范围，但是它既是为了私利，又超出了道德范围，因而也属于腐败的范畴。即制度特权不仅完全符合各要素，而且是更为恶劣的现代型腐败，它通过广义立法把腐败以制度形式确立下来，从而严重危害社会公平正义。并且由于受到的关注度不高，其腐败行为更加肆无忌惮。马克思一贯坚决反对特权，他在总结巴黎公社廉政实践的经验时指出，对于那些拿高薪、享特权的寄生虫来说，“国家的目的变成了他的个人目的，变成了他升官发财、飞黄腾达的手段”⑪，巴黎公社的做法是，“彻底清除了国家等级制，以随时可以罢免的勤务员来代替骑在人民头上作威作福的老爷们，以真正的负责制来代替虚伪的责任制，因为这些勤务员经常是在公众监督之下进行工作的”⑫。

现阶段，由于拥有制度特权者往往是利益博弈中的强势力量，要以法治方式废除制度特权绝非易事，过于理想化地试图废除制度特权，很可能适得其反。我们应换个思路，实现从更注重“结果公平”到更注重“机会公平”的转变，这也是十八大以来党的政策方针比较明显的特点。守住了机会公平，就守住了底线公平，就可能在更长一段时期内逐渐限制制度特权的不良影响。为此，必须“紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革，改革收入分配制度，促进共同富裕，推进社会领域制度创新，推进基本公共服务均等化”⑬，逐渐使过去只有位高权重的人才能享受到的“特权”惠及广大人民群众。唯有如此，权力作为可以带来持续利益回报的工具价值将会逐渐丧失，“当官发财，发财升官”的恶性循环才有被打破的可能。

引文注释

①中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[R].北京：人民出版社，2013:5-6.

②同①6.

③同①8.

④同①9.

⑤同①10.

⑥同①10.

⑦关于政府改革更为详细的论述参见李克强.上下联动做好政府改革这篇大文章[N].人民日报，2013-11-08.

⑧同①21.

⑨中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定[R].北京：人民出版社，2014:10.

⑩同⑨15-16.

（11）马克思恩格斯选集[M]:第1卷.北京：人民出版社，1972:302.