新形势下城市党委、政府与人大关系探析

何占涛

新形势下城市党委、政府与人大关系探析

何占涛

本文论述了以政府为主体、党委为核心、人大为依托，实现城市党委领导、政府主导、人大监督的良好政治局面，全面促进城市经济社会发展新高度。

城市党委；城市政府；城市人大；关系

一、问题的提出

党政关系①一直是影响我国政治实践道路的重要因素，能否正确处理好城市党委、政府与人大关系，是当前城市政治改革和城市治理现代化建设的重要问题，直接关系到执政能力的提高、人民权利的实现、城市经济社会的新发展。[1]

二、城市治理中处理好城市党委、政府与人大关系的价值

城市治理现代化是国家治理现代化在城市领域具体实践的缩影，在城市治理中处理好城市党委、政府与人大的关系，是使其形成联动效应，共同致力于服务市民、推动城市改革新发展的关键举措。

1.是新形势下城市经济社会新发展的客观需要

城市经济是我国社会主义市场经济发展中的重要增长极，当前经济发展进入新常态，城市治理中各种新问题不断涌现情况下，必须正确处理好城市党委、政府与人大的关系，使其形成合力，从战略全局的高度，处理好与市场、社会组织和市民之间的关系，汇聚各方力量，共同推进城市经济社会发展的新高度。

2.是推进服务型城市政府建设的有力支撑

城市党委、政府与人大行使职权、履行职责所追求的目标一致，都是为市民提供满意、周到的服务，最终实现公共利益最大化。正确处理好城市党委、政府与人大的关系，共同致力于提高城市政府的整体服务能力，必然带给市民高效、便捷、优质的公共产品与服务，提高政府在市民心中的良好形象，为推进服务型政府提供有力支撑。

3.是推进城市治理现代化进程的重要保障

以政府为主体、党委为核心、人大为依托，正确处理好城市党委、政府与人大关系，使其形成联动效应，犹如握紧的拳头才能发挥整体效能，推动政策措施有效制定和执行，带动社会各方力量积极参与城市治理，快速推进城市治理现代化进程。

三、新形势下城市党委、政府与人大关系出现的问题

1.城市党政职能需进一步理清

传统的城市党政职能不清的问题依然存在，职能“越位”“错位”和“缺位”等现象严重，政府领导往往只分管具体事务，在推动经济发展、促进城市改革等城市治理工作中却处于尴尬地位，因为人事权基本上都在城市党委，甚至大部分资金审批权也在城市党委成员手中，使城市政府的工作开展经常受阻，一些部门甚至对城市政府领导安排的工作应付了事。同时，城市党政双轨运行，机构设置重复，行政效率低下，行政成本居高不下。[2]

2.以党代政的现象依然存在

在当前城市治理中，尽管城市党委一把手的权力得到一定缓解，但各级党委部门的权力越来越集中，大事小事都需要召开城市党委会决定，处理政务的质量往往得不到保证，办事拖拉、相互推诿，贪污腐败、权力寻租等不良现象随之频频发生。如城市党委往往越过人大直接就一些事关城市发展大局和市民切身利益的重大问题、重大事项做出决定或批示，抑或直接以城市政府工作联合发布通知、公告、决定等[3]，并组织相关部门直接实施，以此不断强化城市党委的绝对权威。

3.城市人大监督权力相对弱化

城市人大对城市党委、政府的责任监督缺乏强制性、有效性，在重大事项的监督上不能发挥实效。大多数情况下表现为任前知情不够，会中审议不深，日常监督不力，专项工作审议走调等，城市人大对城市党委、政府组成人员的选举、任命只是履行程序起不到实质性的监督作用。

四、新形势下理顺城市党委、政府与人大关系的考量

为了适应新形势下城市治理现代化建设的要求，进一步合理、科学地配置权力资源，应当以政府为主体、党委为核心、人大为依托，正确处理好城市党委、政府与人大的关系。

1.正确处理城市党委和政府关系

城市党委和政府，都担负着推进城市发展进步和提高人民生活水平的责任，目标一致，但城市党委与政府职责不清、关系不顺，直接影响了城市治理现代化进程，为此，应当及时理顺城市党委和政府的关系。

首先，明确职能定位。在城市治理中，城市党委是领导核心，担负城市政治、经济、文化、社会等各项事业的全面领导责任，主要发挥“总揽全局、协调各方”的作用；城市政府是党在城市执政的重要载体，需要绝对服从党委领导，主要履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务等职能，具体负责满足市民的公共需求与服务。

其次，改革领导模式。城市党委要适应当前城市经济社会发展的新形势，由计划经济条件下的直接管人、管钱、管物向政治、思想、组织的领导方向作彻底性转变，通过自己的先进性、凝聚力、战斗力以及党员领导干部的先锋模范作用对城市政府、人大等机关的党组织进行领导。

第三，规范工作机制。通过法定程序把城市党委的主张、决策、议案等转化为城市政府的政策、政令并付诸实施，进一步规范城市党委向政府及其党组织推荐、委派领导干部与城市政府在重大事项上应当向同级党委汇报等工作机制；同时，不断优化和规范城市党委与政府分工负责制，落实责任追究机制，注重权责一致，充分发挥城市党委与政府的积极作用。[4]

2.正确处理城市人大与党委的关系

城市人大要在城市党委的领导下，同党组织保持政治上的高度一致，积极发挥自己在城市治理中的重要作用，应该处理好城市党委与人大的关系。

首先，牢固树立党的领导观念。在城市治理中，作为国家权力机关和立法机关的城市人大及其常委会应当自觉服从城市党委的领导。但服从领导不是唯唯诺诺，抑或唯命是从，也不是在一切问题上不假思索或者盲目地举手表决；在重大问题上事先向党委汇报，但对城市党委的错误决策及不正当行为要敢于提出批评反对意见，为促进城市经济发展积极建言献策。

其次，充分发挥城市人大在城市治理中的作用。城市人大在城市治理中实际行使的权力与宪法赋予的权力及其实际地位与理论地位之间存在很大差距，其作为城市最高权力机关的作用并不能有效发挥，城市党委的重点也应当放在城市发展大局方面，[5]应致力于带领市民不断完善和创新人民代表大会制度的作用形式和内容，正确认识和高度重视城市人大决定权的地位与作用，树立城市人大权威，充分发挥城市人大在把握重大问题中的作用。

第三，理顺关系，摆正位置。城市人大在城市治理中要做到不越位、不越权、不失职，在接受城市党委领导同时，不能把自己的责任推给党委，让其代自己直接行使国家权力。同时，在宪法、法律赋予的职权范围内，城市人大要勇于挑起重担，依法有序开展工作，自觉把城市党委的主张、方针政策与决议等通过合法的程序、途径转变为市民的共同意愿，依靠市民力量，共同提高城市治理效能。[6]

3.正确处理城市人大与政府的关系

在城市党委的领导下，城市政府与人大的工作目标和出发点相一致，都是为市民谋福利、推动城市改革新发展，为此，应把握好城市政府与人大的关系。

首先，正确处理监督与被监督的关系。城市人大与政府作为国家权力机关和执行机关在城市层面的载体，在法律上是监督与被监督的关系，但在城市治理中互相支持、共同促进。宪法和法律赋予城市人大依法对城市政府实行工作监督和法律监督的权力，促使城市政府及其职能部门坚持依法行政，不断提高城市治理能力与水平，切实为市民提供更高质量的公共产品与服务。

其次，正确处理监督与支持的关系。一方面城市人大及其常委会在城市治理中监督、规范城市政府的施政行为，另一方面充分尊重和支持城市政府治理工作的有效开展，两方面相融相成，追求目标一致。城市人大开展监督工作应当选准着力点，督促城市政府提高工作效率，纠正其错误行为，并按规定程序撤销其不当决定。同时，协助城市政府向市民宣传和释疑公共政策、法规等，促进其工作的顺利开展，也便于市民知情知政。这样既保护了市民利益，又维护了城市政府的良好形象。[7]

第三，应当以搞好城市新发展②为中心工作。城市人大依法履行职能，独立展开工作，但绝不允许脱离中心工作搞特权，应当以“围绕中心工作、服务城市新发展”为基本准则，确保城市党委、政府与人大都能在政治上同向，思想上同心，目标上同步，发展上同力；切实环绕“城市新发展”这个中心，一心一意谋发展，聚精会神搞建设，做到舆论无“杂音”，工作无“分歧”，行动无“障碍”，从而开创城市治理发展新局面。

五、结语

当前我国正处于“两化叠加”的社会转型期，日益突显的各种城市问题对城市治理提出了更大的挑战。面对新形势，正确地处理好城市党委、政府与人大的关系，是适应我国城市治理现代化建设的客观要求，是当前推进城市政治民主化与行政体制改革的关键举措，也是中国政治改革的难点和重点。这是一项系统性工程，应当循序渐进，不可能一蹴而就，一劳永逸。

引文注释

①本文所指的党政关系是指较宽泛的党政关系，包括城市党委、城市政府及城市权力机关——城市人大的关系。

②本文城市新发展为中心工作，不是指以经济建设为中心的城市发展，而是强调城市政治、经济、文化、社会及生态环境保护为一体的全方位、综合协调发展新格局。

[1]刘炳香.改革开放以来党政关系的科学化进程与趋势[J].中国党政干部论坛,2013(11):49-52.

[2]臧乃康.城市党政关系规范化悖论与消解[J].政治与法律,2006(04):47-52.

[3]成正.重大事项决定权行使过程中城市人大与党委、政府之间决策权力配置机制探讨[J].人大研究,2013(01):29-32.

[4]张晓燕,吴学丽.完善城市党委领导体制和工作机制的思考与建议[J].理论学刊,2013(01): 29-38.

[5]蒋劲松.论党委与人大关系之理顺[J].法学, 2013(08):21-36.

[6]苗光新.正确处理党的决策权与人大决定权的关系[J].科学社会主义,2011(04):69-71.

[7]许耀桐.党政关系的论点与新说[J].领导科学, 2012(17):7-9.

（作者单位：天津商业大学公共管理学院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.21.004