国内外郊野公园规划案例比较及展望

◎ 姚恩民　田国行



国内外郊野公园规划案例比较及展望

◎ 姚恩民田国行

摘要：郊野公园是优化城市空间格局、供人们游憩和健身的重要载体。通过对国内外有代表性的郊野公园规划案例进行归纳总结，利用比较研究的方法对其发展概况、主要活动项目、配套设施建设与相关规划条例等方面进行比较分析，并从选址特征、规划实施与运营管理情况3个方面总结我国郊野公园在规划与管理上的缺点与不足，在此基础上，对我国郊野公园今后的建设与管控模式进行展望。

关键词：郊野公园 规划案例 比较研究

近年来，随着我国城镇化的快速发展，城市急剧向外扩张，导致城市外围的农田、林地与湿地等自然资源不断地被侵占[1]，生态环境也愈发恶劣，也引发了城市雾霾、泥石流频发等社会问题。如何在有序地推进新型城镇化建设的同时，保护城市边缘区的自然资源和生态环境，并减缓城市无限蔓延，为人们提供休闲游憩、康体健身的场所，从而营造良好的区域大环境，是需要我们思考的问题。

郊野公园作为城市边缘区的开放空间的重要组成部分，起着保护自然风景资源、为城乡居民提供郊野短途游憩的作用[2]，同时肩负着改善城乡生态环境的使命。国外对郊野公园的研究较早，也有着丰富的规划经验，而我国对郊野公园的研究与实践则尚未成熟，虽已有部分发达城市展开了郊野公园的建设，但对国内外郊野公园规划仍缺乏完整的认识与总结。本文通过比较研究的方法，从多个角度对国内外具有典型代表的郊野公园规划案例进行比较分析，以期为我国郊野公园规划建设提供借鉴。

一、郊野公园的概念解析

郊野公园虽已被广泛提及，但对其概念的内涵，国内外尚未形成统一的标准，不同的学科背景与角度对其的理解也不尽相同。其与城市公园相比，更倾向于自然资源的保护；但与城郊森林公园、自然保护区、风景名胜区等相比、又具有尺度大小不一，强调公共性与开放性的特点。从区位、资源属性、理念及职能等多角度来综合分析，可发现郊野公园具有以下特征：在城市边缘区范围内[3]，具有良好的自然与人文资源[4]，可为动植物提供栖息地，可达性高，基础设施较为完善，可供人们开展游憩、科普、远足等活动的区域[2]。在我国现行的《城市绿地分类标准》（CJJ/ T85—2002）中，郊野公园与风景名胜区、水源保护区、森林公园、自然保护区、风景林地、城市绿化隔离带、野生动植物园、湿地及垃圾填埋场恢复绿地等一并归属为其他绿地，这也说明其在城市边缘区范围内，可与其他绿地资源共同组成城市外围的绿地网络，从而形成统一的绿色开放空间，以起到有效遏制城市对外扩张，营造良好的生态环境的目的。

二、国外郊野公园的发展概述

（一）英国郊野公园的发展

1966年，英国政府发布白皮书呼吁建立郊野公园与野餐场地，到1968年，出台《乡村法》，再次提出了建设郊野公园的意见，并于同年建立了第一个郊野公园，到目前为止，英国共有约267个郊野公园，总面积超过了31980km2[5]，并制定了11条建设郊野公园的基本标准。此外，为了奖励更高水平的公园与绿地，英国还在1996年推出了绿旗奖这一计划，该奖项必须同时满足8项标准才可申请，目前已有英国、澳大利亚、德国、荷兰等7个国家的超过1457个公园及绿地获得了该奖，已逐渐成为郊野公园规划建设的参考准则之一[6]。

（二）美国郊野公园的特点

美国郊野公园随着多年的发展，逐渐成为与国家公园建设相映衬的郊野公园体系，虽仍以保护生态环境为主，但游憩属性十分鲜明。郊野公园内的游憩活动主要分为陆地活动和水上户外活动两类。其中陆地活动包括徒步、山地自行车、骑马、攀岩、丛林野战等健身探险类项目，以及野餐、野营等家庭聚会类活动，并且还有动植物及环保理念教育等科普教育类活动；水上户外活动适于有水域特色的郊野公园，既有小范围的游泳、垂钓活动，又有皮划艇、冲浪和漂流等舟船类活动。此外，美国郊野公园的基础服务设施建设较为完善，除具有博物馆、音乐厅、剧院、艺术展览馆等艺术文化设施以及广播、电台等信息服务设施外，还具备餐饮、住宿、会议设施与游客接待中心等营利性设施[7]。

（三）东京郊野公园相关规划概述

早在1939年，东京制定了《东京绿色空间规划》，规划涵盖了大东京地区不同尺度下的公园和开放空间，该计划被认为是日本历史上最雄壮的公园和开放空间规划。规划在大都市区边缘建设绿带和公园，也包括农田和森林中的小灌木林，总计13km2[8]，其中都市区外围的郊野公园呈环状圈层分布（图1），具有保护自然林地和健身游憩的功能，然而该规划由于缺乏实际执行力和专项法律保护[9]，绿地面积到1955年已变成98.7km2，直至在1969年该规划被废除，只保留了部分郊野公园（表1）。

三、国内郊野公园发展概述

（一）香港郊野公园的发展

香港是国内郊野公园建设最早最完善的城市[10]，1971年，香港成立“香港及新界康乐发展及自然护理委员会”，并于次年立法通过了首个郊野公园发展五年计划（1972-1977）[11]。1976年，香港行政局颁布了《郊野公园条例》[12]，同时成立了郊野公园委员会[13]，从而对郊野公园进行法律保护和适时监管。截至目前，香港已建设24个郊野公园和22个特别地区（图2），总面积为454.52km2，约占香港总面积的41.11%。2014年，前往郊野公园的游人达1170万人次，为人们进行远足、烧烤、露营、骑行和家庭旅行等活动提供了极大的方便，已成为香港充满活力的旅游资源。

图1　1939年《东京绿色空间规划》中郊野公园分布图

图2　香港郊野公园及特别地区分布图

（二）北京郊野公园建设

《北京城市总体规划（2004-2020年）》提出绿化隔离带应建设成为具有游憩功能的景观绿化带和生态保护带[14]，并提出了建设公园环的思路，2006年，北京市编制的《北京市绿地系统规划（2007-2020年）》提出建设中心城外缘郊野公园环及隔离地区公园环的规划布局，并划定了首批6个郊野公园的绿线边界，共计3.56km2[15]。2007年9月，北京市园林绿化局编制出《北京绿化隔离地区公园环总体规划》[16-18]，对绿化隔离地区公园环的功能定位、结构布局等做出了系统的规划，同年，郊野公园环建设开始启动，截至2011年，共新建郊野公园52处（图3），共计30.03km2，加上2006年前已有的29处郊野公园[19]，第一道绿化隔离地区公园面积共计51.93km2[20]，然而第二道绿化隔离地区的郊野公园环作为连接中心城与周边县市的载体[15]，仍需进一步加大对绿地建设的政策扶持与相关规划的完善，从而真正实现外围郊野公园环绕的规划愿景。

表1　国外郊野公园规划案例分析

图3　北京已建成的郊野公园分布图（2007-2011年）

（三）深圳郊野公园规划实践

《深圳市绿地系统规划（2004-2020）》提出在全市划定21片森林、郊野公园建设控制区（图4），总规划面积为680.7km2[2]，《深圳市城市总体规划（2010-2020）》提出构建山地森林和郊野公园系统，以维护区域生态安全格局，2011年，深圳市人居环境委编制《深圳市人居环境保护与建设十二五规划》，指出继续开展羊台山、凤凰山等11个郊野公园的规划建设，并将其列入重点工程项目，同年，深圳市城市管理局发布《深圳市城市林业发展十二五规划》，提出了重点建设羊台山和三洲田郊野公园的目标。2013年，深圳市城市管理局制定《深圳市绿化发展规划纲要（2013 —2020）》，提出了市民出行10km范围内有郊野公园的目标，并发布《深圳市森林（郊野）公园规划编制规定》[21]，规定对郊野公园规划的编制内容、成果要求及技术标准等方面做出了规范性的指导，对后续的规划建设有很强的借鉴意义。然而在2015年8月的一则新闻报道显示，深圳市有关部门由于尚未妥善解决郊野公园所在地的土地征用和资金补偿等问题，导致早已立项并已做好相应规划的郊野公园仍处于闲置状态，部分建设工程成了烂尾[22]，可见郊野公园虽有相应的地方法规予以约束，但牵涉土地归属与拆迁赔偿这一棘手的问题，加之郊野公园边界的模糊、相应主管部门的执法权不明确等因素，其后续建设仍存在较大问题。

（四）上海郊野公园规划

2010年9月，上海市规划委员会审议通过《上海市基本生态网络规划》[23]，并于2012年5月经上海市政府批复[24]，规划生态用地3500km2[25]，为郊野公园建设明确了目标。在此基础上，上海市规划和国土资源管理局编制《上海市郊野公园布局选址和试点基地概念规划》，规划初步选址21个郊野公园（图5），总用地面积约400km2[26]，2014年6月，上海市人民政府制定《关于本市郊野公园建设管理的指导意见》[27]，提出了郊野公园的建设目标与要求，并指出了相关的政策与管理机制，同年，上海市绿化与市容管理局编制《上海市郊野公园建设设计导则（试行）》，该导则对上海市郊野公园的规划、建设与运营管理起着重要的指导与评价作用[28]。2015年10月，上海市首个郊野公园——廊下郊野公园对外开放，总规划面积为21.4 km2，一期开园面积为5.8 km2（图6），园内的枫叶岛美景还一度走红网络，深受人们的喜爱。除廊下郊野公园外，首批的7个郊野公园将于2016~2017年陆续开放，总面积约130km2。届时对稳定城市增长边界，优化城市总体空间结构布局等方面定会发挥更大的作用（表2）。

图4　深圳市森林、郊野公园建设规划图（2004-2020年）

图5　上海市郊野公园选址规划图

图6　上海市金山廊下郊野公园总平面图

四、国内外郊野公园规划案例比较分析

通过分析国内外郊野公园规划案例的公园分类、主要活动项目、配套设施建设及相关规划条例等方面，可明显看出，国外的郊野公园在游憩性活动项目和配套设施建设方面要强于国内。就国内而言，香港的郊野公园建设最为系统，紧紧围绕康乐、生态保育和科普教育3大主题[21]进行建设，深圳的郊野公园建设在配套设施方面还有待完善。在游憩项目上，北京和上海的郊野公园增加了观光农业和林地苗圃等内容，加大了体育场馆的建设比重，使郊野公园在满足康体健身这一功能的同时，又融入了乡村田园色彩，这也为一些平原城市的郊野公园建设提供了参考。此外，为更全面地分析郊野公园规划与建设所遇到问题，还要从以下三个方面进行比较，期望为今后的郊野公园规划实践提供借鉴。

表2　国内郊野公园规划案例分析

（一）选址特征比较

郊野公园选址是规划的前提，良好的选址可发挥其整体功能和综合效益[2]，不仅要考虑其绿色基底[29]，还要考虑其外围交通与可达性[30]。国外郊野公园建设多从国家或区域层面考虑，强调交通的便利性，而国内的城市多是依据城市周边的山体水系或郊区林地资源[31]，并在城市总体规划和城市绿地系统规划的等上位规划的基础上进行选址（表3），由于除香港、深圳等城市外，郊野公园建设多数是在城市规划区范围内进行，尚未达到市域层面，故郊野公园的选址依据还是围绕中心城市进行的。

表3　郊野公园选址特征及优劣势比较

（二）规划实施比较

对比国内外郊野公园规划案例实施情况，国外的相关政策及法律法规较为健全，且十分具体。在英国，有《郊野公园评审手册》来规范郊野公园的建设[6]，然而在国内，除香港的《郊野公园条例》对郊野公园的建设与实施有具体的指导性标准和强制性的法律约束力外，其他城市如深圳和上海只对郊野公园规划编制提出来规范化的要求，并形成了部门规章，但在法律保障方面仍未有相应的法规条例出台，加上郊野公园建设本身牵涉到土地征用及拆迁赔偿问题，从而使郊野公园虽已做出规划但仍无法及时实施的现象不断出现。

（三）运营管理比较

良好的运营管理和维护是保障郊野公园正常运转的关键要素，也是在政策和法律手段之下防止郊野公园被侵占的有力武器。国外的郊野公园多是由地方政府和私人组织进行合作，或签署协议，或授予经营资格，形成以开放性为主，辅以营利性项目的形式维护其日常运营。国内多以城市绿化主管部门进行管理和维护，但由于缺乏相应的法规体系，容易出现法律约束力不强，遇到突发情况管理执行部门无权处理等问题。其外，由于没有成立专门的郊野公园管理机构[32]，北京市郊野公园出现了由郊野公园当地政府部门委派其他部门代管或成立临时管理处的现象[17]，从而导致郊野公园间的管理体制和标准不尽相同的问题出现（表4）。

表4　郊野公园的运营管理机构及主要资金来源比较

五、我国郊野公园研究与实践展望

通过国内外郊野公园规划研究与实践的多方面比较，可知我国的郊野公园建设仍处于较低水平，且尚未找到适合我国城市或区域发展的郊野公园建设与管控模式，本文在对国内外案例进行多项比较分析的基础上，归纳了我国郊野公园建设在选址、规划编制、配套设施建设、相关法规条例建立及运营管理等方面的缺点和不足，以期为今后我国郊野公园的研究与实践提供参考。

（一）优化郊野公园空间布局，构建区域绿色综合体

当下，我国仅少数城市将郊野公园贯穿到整个市域当中，多数还只是将其作为城市绿地结构的一部分，加上目前行业内并没有相应的规划编制依据，其在选址与规划等方面则受限制因素较多，就目前而言，直接照搬发达城市的大范围建设模式显然是不可取的，唯有在当前的城市绿地系统规划体系当中，将郊野公园的专项规划从选址阶段就紧密地与城市通风廊道、良好林地资源、外围历史文化资源等多因素相结合，在绿地布局的同时考虑城市边缘区的其他类型绿地，并与之相连为一体，形成结构完整、绿地类型多样的城市外围区域绿色综合体，从而能更好的发挥郊野公园的综合效益，这样虽在绿地总量上并没有大幅度提高的要求，但在绿地的使用功能及生态、社会价值上却是单一绿地种类所不能比拟的。相信在我国城市不断对外扩张、生态环境愈加恶劣的今天，这种将郊野公园的选址及规划方案将会成为我国其他较大城市甚至中小型城市可以借鉴的区域绿地布局模式。

（二）健全政策法律保障体系

郊野公园由于涵盖多种土地类型，在建设时，避免不了会有土地征用和拆迁补偿的问题，又因其位置多紧邻城市建成区，容易被城市扩张所侵占，因此，如何使郊野公园在已有相应规划并确定其位置与边界的基础上，不再出现工程进展迟缓甚至无法动工或被侵占的情况，需要建立一套完备的专属于郊野公园的政策法律保障体系，政府部门作为主导力量，如能出台相应的激励政策与具体的补偿措施，并制定真正具有强制性约束力的法律法规，而不仅仅是部门规章，相信上述情况将会得到有效缓解。

（三）构建多元化投融资建设机制

现阶段，虽然政府在改善生态环境、提升人们生活品质方面越来越重视，投入资金的比重也不断上升，但郊野公园的建设与管理资金仅依靠政府财政划拨，对我国绝大多数城市而言，是不太现实的，可采取以政府为主导的多元化投资机制，鼓励企业和公共事业组织融入资金，并尝试在财政税收、土地租赁等方面给予优惠补贴，建立补偿机制，从而丰富资金投入的途径，提高市场和社会需求的应变能力。

（四）完善郊野公园标准化管理制度

在郊野公园的管理过程中，园林和城市管理部门往往充当着组织协调和绩效评估的角色，郊野公园所在地政府则是属地管理机构，应在制定了郊野公园在养护管理的法规条例后，经各部门协商后，明确郊野公园的主体监管单位。可成立郊野公园管理委员会，使其作为权利行使机构，负责郊野公园的行政管理、建设实施与监督等工作，并成立专业管理科室进行日常运营管理，或采用公开招标的形式，与专业的绿化养护公司签订协议，建立标准化管理制度，从而使郊野公园在后续的阶段运转良好、充满活力。

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（责任编辑：卢小文）

Comparison and Prospect of Country Park Planning Cases

Yao Enmin, Tian Guohang

Abstract:The country park is an important carrier for optimizing the urban spatial patterns, providing the recreation and fitness area for people. This paper summarizes representative country park planning cases at home and abroad, compares the development situation, main activities, supporting facilities construction and related planning regulations, and analyzes the shortcomings and deficiencies of country parks in the planning and management in China from three aspects: sitting characteristics, planning implement and operation management, then discusses the prospect of country park construction and control mode in China.

Keywords:country park; planning cases; Comparative study

作者简介：姚恩民，河南农业大学风景园林学硕士研究生，研究方向为城乡绿地资源建设与管控。田国行，河南农业大学教授，博士，河南农大风景园林规划设计院院长，研究方向为城乡绿地资源建设与管控。

【基金项目】河南省科技厅产学研一体化合作项目（142107000101）、河南省交通厅科研项目（2013J49，2014Z06）成果。

【中图分类号】TU985.1;X321

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.01.012