基于土地开发权分享的旧厂房改造策略研究——厦门的政策回顾及其改进

◎ 何子张　李晓刚



基于土地开发权分享的旧厂房改造策略研究——厦门的政策回顾及其改进

◎ 何子张李晓刚

摘要：“三旧”改造作为盘活存量土地、破解征地拆迁难的政策，突破了政府主导土地再开发的局限性，其政策核心是政府与原土地使用权人分享土地再开发权。基于厦门的旧厂房改造政策设计与规划实践，分析政府和企业在旧厂房再开发中的利益关系。提出按照土地再开发权分享的原则，进行政策设计，包括改造用途的限定，提供“菜单式”的改造模式和利益分享方案。对三年来旧厂房改造政策的实施成效进行评估，分析其存在的问题，进而提出下一步工作改进策略建议。

关键词：“三旧”改造 土地开发权 规划控制 厦门

一、土地开发权分享是旧厂房改造政策的核心

（一）“三旧”改造的实质是土地再开发

近年来以广东省为代表的沿海经济发达地区，为解决产业结构升级和城市化质量提升过程中的土地“瓶颈”，开始进行旧城镇、旧厂房、旧村庄（以下简称“三旧”）的改造工作，以盘活存量土地，拓展建设空间。“三旧”改造的特点是用地不属于新增用地，该用地已有明确的土地使用权人，大部分获得正式的开发许可并在建设用地上已有地上建筑物，但因城乡规划调整及提高土地利用效率等原因，需要改变土地使用用途，地上建筑物需拆除重建或进行改建、扩建，因此“三旧”改造的实质是土地的再开发。“三旧”改造不仅仅是土地用途和强度提升的技术问题，而且是利益重新分配的难题[1]。福建省在学习广东经验的基础上，于2010年底出台《福建省人民政府关于加快推进旧城镇、旧厂房、旧村庄改造的意见》（以下简称省意见）。厦门市在贯彻落实省意见的基础上，考虑到“三旧”改造工作涉及面广、权属关系复杂，本着循序渐进的原则，决定首先推行工业、仓储国有建设用地的改造工作（以下简称旧厂房改造），在积累经验后再逐步推广到旧城镇及旧村庄的改造。本文主要研究旧厂房的改造策略。

（二）政府主导土地再开发的局限性

长期以来，土地再开发一直都是由政府主导，普遍的步骤为：（1）政府制订开发改造规划；（2）对土地和地上物进行征地拆迁；（3）对收储土地进行平整，按规划进行交通、市政设施配套工作，使“生地”成为熟地；（4）对经营性土地通过“招拍挂”方式进行公开出让，公益性建设项目用地通过划拨方式出让。在以上步骤中，政府对原土地的所有权人或使用权人的补偿标准一般是按原土地性质，按残余年限进行评估，并不考虑土地再开发的利益增量。

现行我国土地产权体系是由土地的所有权、用益物权、担保物权等多项权利构成，只反映土地使用的静态权利，未能反映其动态权利。土地再开发权可以弥补以上缺陷，它反映土地动态使用中的权益增量，意味着“改变土地用途、提高土地利用集约度以及增加对土地的投入而产生的发展性利益的权利归属与利益分配”[2]。由于现行征地拆迁中对业主的土地再开发权不予考虑，必然导致业主的强烈抵制，并引发一系列的社会矛盾。随着私有产权保护条款入宪、《物权法》实施，特别是《国有土地上房屋征收补偿条例》指出只有出于明确的公共利益需要才能由政府征收地上房屋，这使得政府出于赢利性目的的再开发受到严格限制。

（三）土地开发权分享是旧厂房改造政策的核心

从目前厦门的实践看，旧厂房改造分为三种情形：（1）保留建筑，转变功能。如将旧厂房改造为办公楼、酒店、商业或用于文化创意产业；（2）拆除原有建筑，根据新规划的土地用途重新建设；（3）已取得土地使用权的工业仓储用地，由于城市发展调整规划导致停止审批及建设的，根据新规划的土地用途进行建设。以上改造方式都涉及到土地再开发增值权益的分配。权益分配有两种方式，第一种是给业主土地再开发的权利，这样就可以突破由政府主导土地再开发带来的土地征收难题。省意见提出“引导原土地使用单位按规划改造。对纳入‘三旧’改造的地块，实施方案经批准允许自行改造的，支持给予办理相关土地变更手续。使用原属划拨国有土地的，改变用途后符合规划但不符合《划拨用地目录》的，经有权人民政府审批，可补办出让手续，补签土地出让合同，经评估后依法补交土地出让金”。在实际操作中采取了协议出让方式，避免了因公开“招拍挂”而使原土地使用权人无法获得土地再开发权的风险。第二种权益分配方式是原土地使用权人无法获得再开发权（土地收储后被公开出让），但可以获得土地再开发后增值收益的分成。如《广州市“三旧”改造项目土地出让收入收缴及使用管理办法》提出，旧村改造项目土地收益中60%返还给村集体经济发展。综上所述，“三旧”改造政策的核心是基于土地开发权分享的理念，在按规划要求进行改造后，实现原土地使用权人、政府和公众利益的均衡。

二、旧厂房改造中土地开发权分享主体的利益分析

旧厂房改造中土地开发权分享主体包括政府和企业，他们对旧厂房再开发的利益诉求既有共同点又有分歧点。

（一）政府视角的旧厂房改造利益分析

1.避免违规改造的地租收益流失，获得一定的土地出让收益

厦门部分旧厂房因各种原因或受到国家产业政策限制，有的已经停产，有的在上一轮“退二进三”过程中，已经把生产功能外迁到岛外的工业集中区。同时，随着城市的发展，旧厂房的地段价值不断上升，原先属于郊区的工业仓储用地已经成为城市中心区的组成部分，这些土地的影子价格急剧上升，在经济利益的诱惑下，旧厂房的业主可通过出租、合作开发、自行翻建等方式改变旧厂房功能用途，如改造为酒店、商业、办公等[3]。我国实行严格的土地用途管制制度，理论上旧厂房改变功能或改扩建，必须报土地、规划等部门审批，并向政府交纳土地出让金。但由于以前政府严格限制旧厂房业主的再开发权，规划、土地部门也缺乏相应的再开发控制细则和利益调控机制[4]，造成旧厂房的业主如向相关部门申请改建，基本上难以获批，也就是难以通过补缴土地出让金的方式“转正”。如果旧厂房还维持工业生产，有的还因对周边有环境影响屡屡被投诉，同时也造成土地的低效使用。由于旧厂房改造可以使地方政府增加税收，因此厦门的各个区政府实际上默许甚至支持企业自行改造，有的甚至成为招商项目。在以上种种因素的影响下，厦门出现大量的旧厂房自行改造现象，迫切需要进行规范。旧厂房自行改造政策允许业主按规划改建，并补缴土地出让金，避免了违规改造的地租收益流失。对第一批16个旧厂房改造项目进行统计，共改造用地面积达到30公顷，政府将获得20亿元土地出让金收益。另一方面，也使得企业获得再开发权的机会，因此受到普遍的欢迎。

2.产业升级获得更多持续性税收

旧工业厂房主要改造作为酒店、办公、商业等现代服务业，同样的土地和建筑面积可以贡献数倍于原工业仓储功能的税收。以厦门联泰大厦改造为商务办公楼为例，2005年当年完成招商，引入企业17家，半数以上为物流和现代服务企业，并形成一定规模的楼宇经济，整栋楼创造的税收在改造后提高了10多倍。实际上，旧厂房改造在土地出让金方面的收益大部分通过道路、市政、绿化环境和公共服务设施配套的方式用于该片区的城市建设。对政府而言，获得更多持续性的财政税收收入，才是旧厂房改造最重要的收益，这也是政府同意按照基准地价征收土地出让金的重要因素。

3.提升城市形象，完善城市功能，规范改造细则

工业厂房经过多年的使用，外观均比较破旧，影响了整体的城市形象。通过旧厂房改造，可以提升城市形象，特别是某些间杂在生活、办公区中的零星旧厂房改造，以及处于重要交通节点和景观道路的旧厂房，其改造对于提升城市形象作用重大。其次，有的旧厂房周边已经被生活、办公区包围，成为城市功能的断裂点和塌陷区，其改造对于完善城市生活服务功能具有重要价值。其三，以往企业的自行改造，属于企业的自发行为，规划、土地、环保等部门采取默许但不审批的方式，也没有出台相应的审批细则，以此方式规避审批风险。但也造成企业自行改造不符合规划技术规范，结构抗震、消防安全、卫生环保存在隐患等问题。旧厂房自行改造政策出台后，就倒逼相关部门出台实施细则，进而提升改造效果和品质。

4.为成熟城区的设施完善和环境提升提供用地

成熟城区土地开发相对饱和，但是随着人们生活品质需求的提升，则需要不断增加新的公共设施（如养老设施、再生资源点、汽车充电站等等），随着人们对生活休闲交往需求的提升，需要增加建设公园绿地，这些都需要用地。结合旧厂房改造可以腾出部分用地，可用于环境提升，满足公共绿地、公共服务和市政交通配套设施的用地需求。

（二）企业视角的旧厂房改造利益分析

首先，对企业而言允许其按规划自行改造，使得企业获得土地再开发增值收益。企业以协议出让方式获得土地再开发权，相对于以招拍挂方式取得土地开发权的企业成本较低，有竞争优势。其次，避免违法经营的风险，获得合法产权。业主擅自改变建筑功能虽在一定时期内可获得收益，但毕竟属于违法经营，不但有被政府查处的风险，在征地、拆迁时其前期投入也不会获得赔偿。此外，获得合法产权后，资产评估价值及银行贷款额度都将提高。第三，避免土地被征收的风险。由于城市发展调整规划导致停止审批及建设的土地，如被政府征收获得的赔偿较低，如自行进行土地再开发，不但避免被政府征收，还可盘活沉淀的资金。

三、基于土地开发权分享的旧厂房改造政策设计

（一）改造用途限定的政策设计原则

1.减少对现有土地招拍挂市场的冲击

省意见明确提出，“三旧”改造地块拟用于经营性商品住宅的，应由政府收储土地后以招标、拍卖或挂牌出让的方式供地。因此业主自行改造旧厂房的，土地用途不得变更为商品住宅，这主要是为避免对现有商品房市场造成重大冲击，保证政府在商品房土地供给的垄断权力。同时厦门市旧厂房自行改造为商业、办公、酒店等经营性用途的，必须为持有型物业。所谓持有型物业，是指在一定限制条件下进行供地，建筑物建成后经市政府批准方可转让物业。按照市国土部门的政策意图，这种方式可使自行改造后进入市场流转的经营性物业的数量、节奏在政府可控范围内，减少对经营性土地市场的冲击。

2.发展文化创意产业的同时预防土地收益金的流失

省意见提出，“原土地使用者利用现有工业厂房用地举办信息服务、研发设计、创意文化、仓储物流以及其他新兴产业的，可以不办理土地用途变更手续”。厦门市在制定旧厂房自行改造政策时，为防止个别业主借机增容扩建后再出租作为办公获利，规定用于文化创意产业的自行改造项目不得改变土地使用权人，必须利用原有建筑物或按照原规划审批的建筑规模进行建设，仅允许增加电梯、门廊等必要的配套设施，以避免政府土地收益金的流失。

（二）旧厂房改造权利主体界定的规划策略

1.划定自行改造政策区，限定自行改造门槛

首先，自行改造政策区与允许工业企业增资扩容政策区进行衔接。《厦门市工业园区布局规划》中确定保留的工业园区以外的工业、仓储用地，方可纳入自行改造政策区。其次，为避免与政府的土地收储和统一开发改造规划相冲突，政府计划近期收储或由政府统一实施改造的工业、仓储用地不纳入政策区。为贯彻以上两个原则，自行改造政策区的划定程序为：（1）市规划局根据城市规划、用地收储情况确定自行改造政策区初步方案；（2）在征求市国土房产局、各区政府意见后由市规划局修改，统一形成方案上报市政府；（3）经市政府研究同意后，政策区向社会公布；（4）自行改造政策区分批划定、分批公布（图1）。

图1　厦门国有工业、仓储用地自行改造政策区

2.旧厂房自行改造权利主体界定的其他条件

首先，自行改造政策区内，因单独建设道路与交通设施、公用设施、公共服务设施、绿地与广场等公益性项目或具备其他法定收回条件收回国有土地使用权的，不允许自行改造。在实践中主要有两种情况，一种是现有工业、仓储用地已被规划为需大量占地的中小学（如龙山工业区），则不允许任何形式的自行改造。另一种是轨道交通建设需要，规划作为轨道站地需要综合开发的用地，目前已有多块用地（主要为市属国企用地）因轨道建设需要纳入政府收储计划。其次是土地使用剩余年限小于五年的工业、仓储用地不允许自行改造。这一条的目的是土地使用年限满后由政府收储。第三是要求这些土地房屋已办理权属登记。实践中有些用地权属不完整，或者存在争议的，则要求先行到市土地房屋局办理相应手续后方可申请自行改造。最后，原土地房屋权属登记的用地面积小于5000平方米的原则上不得申请自行改造，但可以与相邻地块的土地使用权人签订协议联合申请自行改造（联合改造用地面积大于5000平方米）。这一条的目的是避免改造项目过于零碎，从实践看大于5000平方米基本上可以形成相对独立完整的地块，也可保证较好的建筑形体形象和环境品质。

3.提供“菜单式”的改造模式和利益分享方案

针对不同类型土地和企业的需求，厦门提供了 “菜单式”改造模式和利益分享方案。第一种是拆除原工业厂房或利用因城市发展调整规划导致停止建设的原工业用地，改造为商业、办公、酒店等经营性用途的持有型物业，按照改造后土地用途的基准地价扣除原土地用途剩余年限价格后的差额计收土地出让金，土地使用年限按照批准自行改造后的用途重新计算。第二种是保留旧厂房，改造为商业、办公、酒店等经营性用途的持有型物业，按照改造后土地用途剩余年限的基准地价扣除原土地用途剩余年限价格后的差额计收土地出让金，土地使用年限保留原工业用地的年限。针对改造为商业、办公、酒店等经营性用途的持有型物业，厦门市同时规定，项目改造为办公用途的，在建筑物竣工验收后报经政府同意方可以整层转让方式进行转让，按照转让成交价以剩余法测算补交地价差额。项目改造为商业、酒店用途的，在建筑物竣工验收后报经政府同意方可以整体转让方式进行转让，按照转让成交价以剩余法测算补交地价差额，转让后仍保持整体经营、整体抵押、整体转让的限制条件。第三种是保留旧厂房或按照原规划审批的建筑规模进行改造，用于文化创意产业的，不办理土地用途变更手续，免收土地收益金。第四种是保留旧厂房，临时变更建筑功能，用于政府鼓励发展的第三产业的，每五年进行一次建筑功能临时变更许可审批，按照基准地价标准及地价管理征收规定征收土地年租金。

四、三年政策实施成效及其问题分析

（一）实施进展

厦门市于2012年10月出台了《关于推进工业仓储国有建设用地自行改造的实施意见》，作为工业（仓储）国有建设用地自行改造的第一阶段，将国有工业（仓储）用地主要改造为办公、商业、酒店用途。市政府已批复的38个自行改造项目图则中，其中拟改造土地面积594738.5平方米，改造后拟建设建筑面积达1594039.7平方米，改造后由政府收储作为市政道路、广场绿地及公建配套设施的用地面积合计163853.3平方米。目前1个项目已开工建设，8个项目已办理用地批文，9个项目正在办理用地批文，7个项目已办理规划设计条件批复（尚未办理用地批文）。

随着工业（仓储）国有建设用地改造工作的推进，厦门市政府牵头成立“退二进三”产业提升领导小组，要求改变原有“退二进三”单纯作为酒店、商业、办公的业态内容，增加小企业总部、金融产业、健康产业、时尚产业、养老、早教、外包服务等新型产业类型；同时明确加强监管，提高准入门槛设置，为此厦门市出台了《厦门市推进工业（仓储）国有建设用地改造试行方案》，提出了“促进产业转型升级、提升城市面貌”、“集中成片改造为主，促进低效土地高效集约利用”和“试点先行、逐步推广”三项改造原则。明确对建设总部经济、软件和信息服务业、文化创意产业、研发中心和产业孵化器等加大政策扶持力度，允许土地使用权人与投资方签订联合改造协议，共同申请改造，在地价征收方面给予一定优惠。改造项目可按市场价缴交地价后进行转让，其中酒店用途的，应办理整体产权，整体自持或整体转让；办公用途的地上建筑面积自持部分不得少于50%，剩余部分允许分割转让给单位法人，转让最小单元应在500平方米以上；商业可以分割转让。保留原有建筑物，改造为软件和信息服务业、文化创意、研发中心和产业孵化器项目的，土地用途仍保留为工业用途，不征收土地收益差额；经规划批准，原有建筑可划定不高于20%的面积作为商业配套。拆除重建项目按“岛内1.5倍、岛外1.3倍基准地价修正值扣除原用途的土地权益价”征收地价差额，总部项目在此基础上再打“八折”标准征收，主要目的是公开透明，便于改造主体成本测算，同时节约时间和委托评估成本，提高审批效率。

按照市政府关于“集中成片开展退二进三改造示点”的工作要求，2014年重点开展了第二阶段工业（仓储）国有建设用地的改造工作，加强规划引导，指导各个区确定了8个片区作为改造示范区，开展规划编制工作。集中成片改造均突出了各个片区产业发展的定位，增加了产业引导，体现了规划对城市功能布局的调控，加强了政府主导作用，促进土地的节约利用。

（二）自行改造业主诉求

在推进工业仓储国有建设用地自行改造工作中，多家已批准的自行改造项目业主多次向所在区政府反映工业仓储国有建设用地自行改造政策调整的诉求，提出办公项目自持比例50%以上过高，资金大量沉淀且压力巨大；现行政策确定的500平方米最小转让单元标准过高，不符合市场实际需求，难以顺利转让；办公项目销售对象为单位法人局限性过大，难以顺利销售以及企业自行负责拆迁安置造成经济成本较大。要求放开工业仓储国有建设用地自行改造政策中对办公用房销售对象为企业、转让最小单元面积500平方米以上、自持比例不少于50%的限制，将政策中按建筑面积计算征收地价差额改为按可转让面积缴交地价差额。

（三）改造项目实施中存在问题分析

厦门工业（仓储）国有建设用地自行改造工作历经三年多实践，问题逐步凸显，自行拆除重建的改造进展缓慢，大部分项目没有明确的产业置换方案，改造主体缺乏产业策划和招商能力，不排除变相搞“小产权房”的可能性。已批复自行改造项目散落于旧城区，尤其是占比大的岛内改造项目用地面积小，改造方案无法或没有真正纳入地块所在片区的空间布局规划去研究，改造后建筑功能和景观往往和周边环境形成较大反差。自行拆除重建的改造方式一方面没有形成培育发展新产业所需的低投入、低成本空间，并且对办公地产市场造成冲击；另一方面对征地拆迁和土地收储工作影响明显，面临土地收储的企业对原有工业（仓储）用地的收益预期提高，收储工作已基本停滞。

1.自行改造项目推进缓慢

由于现有政策并未明确企业不按时开工的具体惩罚措施，因此一些企业在取得市政府批复图则后，不急于推动改造工作。也有个别企业利用图则批复或规划批复文件进行倒卖项目或非法融资，甚至出现经济、法律纠纷。为防止企业借办公、商业、酒店改造业态进行违法改变功能，同时避免冲击现行“招拍挂”市场，厦门市针对自行改造项目的土地出让金额及销售对象、面积、比例等内容进行了具体规定；这也使业主的改造利益空间下降，直接导致企业反弹较大。大多数业主缺乏地产开发建设经验，试图通过招商引进合伙人或转让以营利，但由于当前地产行业不景气，企业招商进展并不顺利。部分业主经过成本核算后，转向投资低、回报快的利用现状建筑进行临时功能变更的形式，不再进行拆除重建改造。

2.成片改造工作难开展

目前划定的成片改造规划区内，并未有一家企业有足够实力作为主体推动改造实施；而成片改造涉及的企业众多，且改造意愿不尽相同，导致区政府在成片改造工作中，也难以协调各企业进行统一改造。现行收储政策与企业被收购的期望价格差距大，在不改变现行收储政策的前提下，现阶段区政府无法通过收储零散用地后的整体开发来推动成片改造工作。

3.改造项目监管难

目前厦门市政府已批复的38个改造项目图则，基本为办公、商业、酒店三类商业服务业设施用地。由于厦门市办公、商业、酒店等商业服务业设施用地已基本饱和（根据图智公司数据，厦门市办公类项目建筑面积已达840万平方米，预计可销售20年），且现行地产市场转冷，因此企业为获利，有可能出现违法改变功能的行为，增大监管难度。

（四）政策目标偏移的原因分析

工业仓储国有建设用地自行改造项目实施中政策目标出现偏移，究其原因在于多数企业简单将“三旧”改造误认为低门槛、高回报行业，并未对地产行业的运行规律进行分析，急于投入，认为可迅速回笼资金；在遇到问题后就寄希望于政府修改现行政策。另一方面，政府部门的带动、引导作用并未凸显，使一部分企业陷入困境。

五、旧厂房改造策略改进建议

针对自行改造项目实施中存在的问题，建议旧厂房改造策略应首先要尽量盘活资源，为培育新产业创造低成本的发展空间，同时要发挥政府对土地市场的调控作用，减少恶性冲击。为此现行政策条款不宜改变和调整，但应进一步明确自行改造与片区改造的关系；严格限制自行拆除重建改造行为，加大对违法行为的处罚力度；完善项目后续监管机制。

1.鼓励保留原建筑物改造。厦门市已经出台了支持企业临时变更工业仓储建筑使用功能、发展第三产业的政策，下一步应加大支持力度，将审批管理权下放给各区政府，以进一步鼓励企业保留原建筑物改造。

2.限期处理已批项目，暂缓受理新的自行拆除重建项目。对于已批未动工项目，允许不具备条件的项目或没有开发实力的企业选择放弃自行拆除改造，已缴款项予以返还；在规定期限内未向国土房产部门申请办理土地出让手续的，项目取消。各区、各相关部门暂缓受理新的自行拆除重建项目。

3.完善土地收储政策。提高收储标准，完善收储政策。合理划分地类，特别是注意地铁沿线的地类确定，完善定期调整基准地价的机制，通过基准地价调整基本平衡协议出让与招拍挂之间的土地价格、出让条件。通过衔接收储价格与退二进三协议出让、公开出让地价，引导项目业主通过“收储—规划—公开出让”的方式获得收益，并提高土地利用效率。

4.引导企业进行产业提升。当前仍应由各区政府作为“三旧”改造的推动主体，以产业规划为引导，研究确定改造模式，加大力度开展成片改造工作。同时应尽快明确收储让利机制，以便各区政府与业主协商，整体推进改造工作。为有序推进“三旧”改造工作，促进改造区域尽快形成集聚效应，鼓励企业加快转型升级，实现区域经济和产业转型发展，应在规划层面加强促进区域经济发展的产业规划，以实现对区域经济发展方向的把握和控制。要梳理明晰城市发展定位，结合区域特色和发展条件，尽快制定政策区产业发展规划，明确区域产业主攻方向，提升品牌和优势，确定各个区块“三旧”改造的产业方向，并选择部分有实力的企业作为示范扶持项目，引导企业在培育新兴产业、促进总部经济发展、发展工业设计展示中心等创新产业方面发挥引领示范效应，有序引导区内企业开展“三旧”改造，实现企业的改造提升诉求，确保达到改造效果和目的。

5.创新机制解决企业改造资金困难。从建设层面和改造机制上加强策划和创新研究，从招商引资、融资平台、资金扶持等方面创新机制，采取由区属国有企业参与改造、引入区级产业引导基金、协助企业向社会融资等措施，帮助企业解决资金紧张的问题，避免企业陷入民间借贷的资金困境，推进已批准的改造项目尽快实施，实现“三旧”改造工作的良性有序推进。

六、结语

旧厂房改造是当前制度环境下，地方政府将部分开发权让渡给企业，与企业合作分享土地再开发的收益，促进城市改造和产业升级。在政策设计和规划过程中，利益分享和平衡一直是各方博弈的焦点，规划部门更是被推到利益博弈的前沿。在厦门的实践过程中，也出现了一系列的矛盾冲突和难点问题，需要包括规划师在内的各方以开放性的思维，从政策、技术等多个维度提出创造性的解决思路。土地开发权分享作为基本原则不仅适用于旧厂房改造，也适用于将来的旧村庄和旧城镇改造。

参考文献：

[1]杨康,袁奇峰.珠三角“三旧”改造中的土地整合模式——以佛山市南海区联滘地区为例[J].城市规划学刊,2010(2):14-20.

[2]郭湘闽.论土地发展权视角下旧城保护与复兴规划——以北京为例[J].城市规划,2007(3):66-77.

[3]何子张.行政划拨用地转完全出让用地的政策困境与对策——厦门政策试验的回顾与反思[J].现代城市研究,2010(7):42-46.

[4]何子张.利益分析视角下再开发的规划调控机制研究——从厦门“别墅改建”案例谈起[J].城市规划, 2010(10):74-77.

[5]何子张,曹伟.土地发展权视角下的土地征用政策分析——兼论厦门“金包银”政策[J].规划师, 2007(3):69-74.

（责任编辑：卢小文）

Research on Old Factory Buildings Reconstruction from the Perspective of Sharing Land-development Rights—A case study of Xiamen

He Zizhang, Li Xiaogang

Abstract:“Three Old Transformation” as the policy of liquidizing reserved land and solving the problems in land acquisition and relocation, has broken through the limitations of government guidance in land re-development. Its core policy is that the government and original land user share the land re-development right. This article based on the policy design and planning practice of Xiamen's old factory buildings reconstruction, analyzes the interests relationship between government and enterprise in old factory buildings re-development. It proposes the policy design in accordance with the principle of sharing the land re-development rights, which includes limiting transformation uses, providing menu-type model in reconstruction and plan in interests sharing. It puts forward the improvement strategy for old factory buildings by summarizing the problems and evaluating the effect of the policy in past 3 years.

Keywords:Three Old Transformation; land-development right; planning control; Xiamen

作者简介：book=69,ebook=70何子张，厦门市城市规划设计研究院规划研究所所长，城市规划博士，高级规划师, 注册规划师。李晓刚，区域科学硕士，厦门市城市规划设计研究院规划研究所高级规划师。

【基金项目】国家自然科学基金项目“基于‘社会—空间统一体’的城市空间成长机理与治理研究——以厦门市为例”（项目批准号：51208444）部分研究成果。

【中图分类号】TU984

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.01.006