“村改居”社区物业管理的主要类型与存在问题

◎ 吴　莹



“村改居”社区物业管理的主要类型与存在问题

◎ 吴莹

摘要：在我国快速城市化进程中，“撤村并居”“农民上楼”使得“村改居”社区广泛出现，其基层治理问题也受到越来越多的关注。本文着眼于“村改居”社区的物业管理，通过对四省市多个该类型社区的比较研究，总结出“社区自管”“商业物管”和“政府协管”三种模式，并进一步分析了“村改居”社区物业管理流程中各组织之间的关系，以及这些管理模式存在的主要问题。

关键词：“村改居”社区 物业管理 基层治理 城市化

一、“村改居”社区的基层治理

近年来，在土地、财政、金融三位一体的“经营城市”模式下，政府大力推动城市化，我国的城市化率已经由1980年的19.4%上升到2014年的54.8%。在城市建设用地急速扩张和18亿亩耕地红线必须保住的双重压力下，“撤村并居”“农民上楼”成为各地普遍采用的土地整理办法，其后果就是造成大量“村改居”社区的出现。这类社区的称呼多样，包括农民集中居住区、回迁社区、还建社区等，其建设方式、房屋产权、农民户籍转变等具体属性方面也各有不同。

虽然从城市化的角度来说，这类“村改居”社区的确能够改善村民的居住环境，提升居住区的基础设施和公共服务水平，最终实现村庄的社区化管理，以达到缩小城乡差距、实现城乡统筹发展的目的。但在实施过程中，由于违背农民意愿强拆强建导致农民权益受损（郑风田、傅晋华，2007；石琛，2011）、破坏传统文化（刘奇，2011）、农民身份认同和适应困难（叶继红，2012；谷玉良、江立华，2015）等问题也广受诟病。因此，如何建设好管理好目前大量出现的“村改居”社区具有重要的现实意义。

由于“撤村并居”“农民上楼”使农村的传统生活方式发生巨变，村民原来以血缘和地缘为纽带的社会关系网络受到破坏，密切的邻里交往减少了，因此基层组织和治理方式也需随之进行变革和创新。

关于“村改居”社区的基层治理难题，目前的一个基本共识是：关系不顺、服务不完善。林聚任、鄢浩洁（2011）认为，这类“村改居”社区大多规模巨大、异质性强，却仍然沿用原来的村落组织形式和管理方式，因而难以适应。在“村民自治”与“政府辅助”相结合的财政投入下，资金不足，公共服务不完善。陈晓莉、白晨（2012）发现，由于很多地方在农民回迁社区中实行的是村庄管理和社区管理并行的办法，原村两委和新社区两委在社会管理职能方面存在一定的交叉，部门之间相互扯皮、推诿、争利的现象时有发生，重复管理和无人管理常常并存。而村民自治与居民自治制度的不衔接，也严重制约了社区居民参与管理和监督的积极性。吴莹（2014）通过比较研究发现，各地“村改居”社区的村委会为应对基层治理中的实际问题，会演变出“各自为政”“一套人马、两块牌子”“三驾马车”“一家独大”等几种形式。鉴于这些情况，协调多元治理主体间的职能关系，形成良性的互动，重构城市化转制社区多元和谐共治的机制被认为是关键（王权典等，2011；顾永红等，2014）。

但是在这些一般性治理问题之外，还有一个“村改居”社区的重要治理维度却未得到充分关注和讨论，即物业管理。在村落中，村民“各家自扫门前雪”，由村委会代表村民对道路、灌溉设施等公共空间和设施进行管理。但进入“村改居”社区后，绿地、健身场所、电梯等大量公共空间和设施出现，而在多数多村并居的社区中，这也超出了村委会的管辖范围，就需要居民共同进行管理。但是一些研究已经发现，“村改居”社区物业管理的规范性和可持续性较差，物业管理工作人员大都是开发区、原镇村的转岗人员和安置的农民，缺乏管理专业知识，影响物业管理的规范化和质量（赵美英等，2010）。那么在实际运作中，“村改居”社区的物业管理主要采取什么方式，有什么特点和问题？

二、“村改居”社区物业管理的主要类型

本研究所使用的数据资料来源笔者2012年至2014年在北京市、山东省临沂市、湖北省武汉市和云南省昆明市的田野调查。调查涉及15个街道/镇，30个“村改居”社区/拆迁村，收集的资料主要包括：当地的城市规划、“村改居”社区的建设和管理以及农转居安置办法的有关文件、地方档案、社区会议纪要以及个案访谈和半开放式问卷调查数据等。

通过分析和比较发现，随着拆迁农民的不断入住，“村改居”社区的环境整治、治安管理、保洁绿化、设备维护等需求都会逐步显现出来，因此大多数社区都需要面临物业管理问题。但是根据各个“村改居”社区自身的特点，其物业管理一般都不会直接复制城市物业管理模式，目前主要形成了“社区自管”“商业物管”和“政府协管”三种形式。

（一）社区自管

社区自管是指回迁社区自己（通常是村委会）成立物业管理公司或者不成立正式的公司，通过招聘保安、保洁、设备维护等相关工作人员来进行社区的基本物业管理和维护。这种方式类似于普通商品房小区中物业管理的业主自治形式，也相当于村庄管理模式下，由村委会组织护村队、雇佣清洁工负责村公共区域的环境卫生和治安管理的延伸，但在服务标准和内容形式上又在向专业的物业公司靠拢。

例如，北京市FX村，自己成立房地产开发公司运作旧村拆迁和“村改居”社区的建设，并成立自己的物业管理公司进行新社区的管理。该物业公司在回迁社区建设后的管理中全面地负担起社区基础设施的建设和维护、公共服务和设施的供给，以及物业管理服务等工作。一般的“村改居”社区由于物业费定价水平较低，物业管理公司维持日常运作就已显勉强，而入住几年之后房屋和公共设施陆续显露的维修需求又要求更大的投入，商业性的物业管理公司往往不愿承担。但是在FX村回迁的“村改居”社区SX小区，由于是村所属物业公司负责，公共设施的维修维护都能得到有力保障。用该村W书记的话说，“有村委会支撑着，有房地产支撑着，就不显眼，反正该规整的还规整，该投还投”。因此，回迁以来SX小区的物业管理都运作良好。

从2013年1~6月FX村投入SX小区物业维护的费用就可以看出，如果仅是按照当地政府规定的“村改居”社区物业费指导价格（无电梯板楼0.5元/平方米，有电梯塔楼1.2元/平方米）来收物业费的话，基本上是入不敷出，难以维续的。

同时，由于以村委会为主体开展物业管理，也在无形之中解决了“村改居”社区中存在的一些典型的物业管理难题。例如侵占绿地问题，由于农民都习惯在门前屋后的自留地上种些东西，不仅可以补贴一些生活食物开支，还是赋闲在家的村民打发时间的一种方式。因此，搬入小区之后，不少村民都通过开垦小区中的绿地来继续他们在自留地上耕种的习惯。调查显示，这一现象在许多“村改居”社区中都存在且屡劝不止，是颇为头疼的问题。但是由于SX小区中的物业公司就是村里自己的物业，因此村委会劝阻村民侵占绿地时的充分理由就是，“我给了你生活补贴，你到村外面就业我还给你就业补贴了，你就别种了。”这种物业管理者和福利发放者的统一，很大程度上促进了侵占绿地问题的解决。

表1　2013年1~6月SX小区物业维护费用开支

（二）商业物管

商业物管的主要特点是，在市场上通过公开招聘的办法聘请专业化的物业管理公司向“村改居”社区提供物业管理和服务。考虑到“村改居”社区居民支付能力有限的特点，一般地方政府都会在招聘前公布一个指导价，限制物业费用的上限。而对于物业公司的招聘，有时与普通商品房小区一样，通过公开途径进行，如山东省临沂市DGY社区；有时则由于政府指导价缺乏对商业公司的吸引力而由政府安排某个物业公司入驻，如云南省昆明市ZH社区。

山东省临沂市DGY社区属于“村改居”社区中城市化程度较高的，该社区由5个拆迁村回迁而成。在居委会的指导下，入住半年后即成立了业主委员会，并且按照普通商品房小区“业主委托、物业受聘”的标准方式，以招投标程序聘请了NY物业管理公司承担小区的物业管理服务。NY物业管理有限公司成立于2000年4月，注册资本500万元，具有国家二级物业管理资质，是临沂市目前规模最大、实力最强的物业管理企业之一。DGY社区的物业费标准并不高，只有0.6元/月/平方米，相比于临沂市区普通商品房大约1.6元/月/平方米的物业费标准并没有特别的商业吸引力。但NY物业管理公司将其作为公司的品牌项目经营，不计利润，并因其在社区的良好管理获得了“全国精神文明建设先进单位”荣誉称号。

相比之下，云南省昆明市ZH社区的商业物管之路则没那么顺利。按照当地政府公布的“村改居”社区物业费指导价（无电梯多层楼房0.6元/平方米，有电梯小高层楼房0.9元/平方米），并没有物业管理公司愿意应聘。最终经过政府居中联系协调，才确定了由HG公司来承担ZH社区的物业管理。该公司是一家昆明市本地的物业企业，具有二级物业管理企业资质，并于2012年被评为昆明十佳优秀物业服务企业之一。在聘用的方式上，当地街道党工委副书记、ZH社区党委联系领导与物业公司负责人协商后决定，HG物业公司的合同期限为3年；该公司要在社区内招收部分保洁员和保安，并按照乡、镇、街道和村委会分配名额等方式进行招工，以解决部分居民的实际生活问题；招收的保洁员、保安的补贴由当地街道办负责；车位、商铺的管理及收入比例有待进一步协商。

（三）政府协管

政府协管的办法主要是指针对“村改居”社区的物业管理服务成立专门的公司，由街道办事处牵头组织，地方政府予以一定的政策和资金支持，由社区居委会、拆迁村村委会、社区居民等共同参与管理。政府协管有两个突出特点：第一，物业管理公司是为了服务特定“村改居”社区而专门成立的，接受政府资助，一般不面向市场提供服务；第二，居委会和村委会通过商铺出租、集体经济支出的办法，为回迁村民提供一定的物业费补贴。

湖北省武汉市的“村改居”社区FZ小区在社区建设的同时，就由当地街道牵头成立了FZ物业服务有限公司。通过市场渠道招聘了20余名专业的物业管理人员组成公司的管理层，并优先从当地拆迁上楼的农民中聘用了保安、保洁、工程维修、前台服务等人员，组成一个280人的物业管理公司负责整个FZ社区的管理。FZ物业公司提出要按照“上海居民楼质量+万科物业管理标准+2毛钱/平方米/月物业费=家”的标准为社区提供物业服务。目前，该社区已经入住的5个区中均设有FZ物业管理公司的单独物业管理室，分管各区的物业工作。

在物业管理费用方面，考虑到回迁农民的接受性问题，主要采取“社区商铺收入+村集体支付+政府补贴”的办法来筹集经费。以2012年的物业运作情况为例，FZ社区一年的物业成本支出为1200万元，其资金具体来源如下：首先，FZ社区的规划中含有4.98万平方米的商业面积，目前商铺中已经运营的3万平方米，每年可为社区提供约600万元的租金收入用以补贴物业支出。其次，每个村集体设有一笔“村级物业支持款”，标准大约为0.2元/平方米/月，按照面积为各村村民所分得的安置房提供物业运营经费支持，每年大约有300万元。再次，村民个人按照0.2元/平方米/月标准缴纳各家物业费。但由于大多数村民仍然无法接受缴纳物业费的制度，实际收缴困难。为了维持物业的正常运作，这部分经费也由各村从集体资产中拨款为村民代缴，每年约为300万元。

实际上，在商业物管运作出现困难时，政府协管的物业管理方式往往成为最佳或者说唯一的替代方式。例如北京市“村改居”社区JH小区的物业管理就经历了一番由商业物业管理转变为政府物业管理的更替波折。

在建设期间，JH小区的物业最初是由开发商指定的CZ物业公司负责管理。由于该小区是“村改居”社区，政府对其物业费进行了限价，该收费标准无法给CZ物业带来足够利润。为了获取更多的盈利空间，物业公司便从减少保安、保洁人员的数量，降低服务质量等方面节省成本，由此造成了居民的不满和拒交物业费。而居民的欠交物业费又进一步加大了公司的运营难度，以致CZ物业经营困难不愿再继续签约，JH小区物业管理一度陷入停顿的困境。

由于是回迁社区，出于保证居民利益和社会稳定的考虑，当地镇政府启动了JH小区物业管理应急机制，由北京XM物业服务中心负责为居民提供垃圾清运、电梯运行、秩序维护及二次供水启动应急管理服务。而XM物业服务中心实际上是当地的另一个拆迁村XM村成立的物业服务公司。由于XM村也面临着拆迁还建，因此成立此公司准备专门负责日后回迁社区的物业管理。值此JH小区物业管理危机之时，XM物业服务中心在镇政府的支持下临危受命，开始接管该小区的物业管理。

但是两个物业公司的交接并不顺利。首先，在与原物业公司交接过程中，XM物业公司发现前物管存在严重的管理缺陷，例如：公共设施损坏严重、消防器材配备不足、消防设备存在严重的安全隐患等，由此大大阻碍了物业的顺利交接。其次，由于XM物业服务中心只具备三级物业管理资质，按规定只能承接10万平方米以下住宅小区的物业服务，而JH小区的规模为37万平方米，只有一级资质的物业公司才能有权提供服务并收取物业管理费。但是在当地镇政府的协调下，这些困难逐一得到了克服，XM物业也开始着手JH小区的物业管理服务工作。

由于政府原来所规定的物业费标准的确较低，为解决社区物业运营费用的问题，由镇政府对社区物业服务进行补贴。从2011年10月至2012年3月，为了解决物业管理资金缺口问题，居住在JH小区中的3个拆迁村以村集体资产向XM物业中心支付了130万元服务费，镇政府支付了20万元启动资金，物业中心又借款30万元，XM物业才将JH小区的物业服务工作承接下来。在随后的工作中，由于物业运营资金缺口较大，镇政府和3个回迁村都不断提供补贴。以2012年为例，JH小区的物业费用合计700多万元，当地镇政府补贴300万元，其余由各村集体资产支付。另外，当地镇政府还另外出资100万元，用于小区内的基础设施的维护。

三、物业管理中的组织关系

从上文的总结中可以发现，“村改居”社区的物业管理有着地方政府的深度参与和拆迁村村委会的经济支持，即使引入了物业管理公司，在运作方式上也大多延续着村庄传统的行政化和家长负责式的办法。这种特征在与普通城市住宅小区物业管理的对比中更为清晰。

图1为根据《物业管理条例》（2007修订版）归纳出来的普通商品房小区中基层组织结构关系图。从图中可以看出，业主通过业主大会和业主委员会参与社区自治，“三驾马车”之间关系清晰，且各有指导和监督部门，在发生矛盾纠纷时，也有明确的第三方调解部门。

图1　普通商品房小区物业管理相关组织关系图

反观“村改居”社区中的物业管理，“社区自管”基本延续了村庄时期村委会大包干的做法，虽然有物业公司的名义，但具体事务和资金支持都需依靠村委会。而“商业物管”和“政府协管”中，也处处彰显着地方政府的影响。以“政府协管”为例，该物业管理模式下的基层组织结构关系如图2所示，从基层政府到基层居民自治组织都全面介入物业公司的成立和运作，组织间关系简单，但也缺乏必要的制约和调解力量。商品房小区中代表业主与业主大会选聘的物业服务企业并签订物业服务合同的业主委员会并不存在，“村改居”社区居民的自治意愿和能力无法得到培育。因此，这种组织结构关系不仅稳定性、可持续性差，从长远来看，也不利于“村改居”社区居民社区参与意识和能力的发育。

四、“村改居”社区物业管理的主要问题

从上文关于三种物业管理模式的梳理中可以看出，“村改居”社区的物业管理主要存在以下几个方面问题：

第一，完全市场化的商业物管形式在回迁社区难以实行。一方面，这是由于村民过去在农村的住房消费习惯尚未转变，一时不能接受付费式的专业化物业管理服务，普遍对缴纳物业费持不接受态度。同时，村民也会将对拆迁赔偿、房屋质量、就业安置等问题的不满作为不缴纳物业费的理由，希望以此为讨价还价的工具，督促这些问题的解决。但这些原因或症结都是专业化的物业管理公司无法从市场的角度解决的，从而容易引发居民与物业公司之间的矛盾。另一方面，地方政府考虑到回迁村民的支付能力和社区稳定，往往对回迁社区的物业管理费用设立标准，而这些标准一般都低于市场水平，在没有额外补贴的情况下，以盈利为目的的商业物业管理公司很难接受。再加上物业费收缴率低，物业企业只能降低物业服务水平，由此导致物业企业和社区居民均不满意，最终商业物管往往难逃撤离的命运。刘绪荒等（2013）通过对北京郊区整体搬迁安置型社区的物业管理观察也发现，各地均是采用在一定时期内对进驻此类社区物业企业进行政府补贴，以缓解物业企业的经营困难。而一旦停止补贴后，物业企业的经营前景均堪忧。

图2　“村改居”社区政府协管物业模式下相关组织关系图

第二，村集体经济的补贴和地方政府的支持对于社区自管和政府协管模式下的物业顺利运作发挥至关重要的作用，也因沉重的财政负担而难以持续。在这两种模式下，村民仅需支付很低甚至完全不用支付任何物业费用，而有集体经济和政府补贴承担，因此不会因为物业费收缴率低而影响物业服务的实施，比较容易运作。但是从上述分析中可以看出，不论是SX小区中FX村对所属物业公司的补贴，还是JH社区中镇政府提供的启动资金、借款和补贴，这种模式无疑给村集体和地方政府带来了沉重的经济负担。对于大部分失去了经济创收经营能力的拆迁村来说，集体资产正面临逐年缩水的情况，这种物业管理方式显然难以为继。

第三，政府部门和基层自治组织对物业管理介入过深，不利于物业管理的专门化，也带来了潜在的冲突隐患。虽然在普通商品房小区中，政府出于维护社会基层社区秩序稳定的考虑，也会对物业公司进行一些间接指导和管理，甚至在出现物业突然撤离这样的紧急事件时全面介入（吴莹，2010），但是这种管理和介入都是间接的、非常态的。而以地方政府为主导，村委会、居委会这类居民自治组织为主体来提供物业管理服务，不仅可能出现行政化色彩浓厚、专业化程度不足的问题，而且由于基层组织直接参与管理和服务，容易卷入矛盾和冲突而缺乏转圜余地。在普通商品房小区居委会、业委会和物业公司的“三驾马车”运作模式下，居委会一般扮演着矛盾调解和纠纷裁定的角色，这样既能从大量具体事务中抽离出来，也可以减少卷入冲突、有损基层权威的危险。而一旦居委会、村委会这类居民自治组织开始扮演物业公司的角色，将不得不直接投入各种具体工作，矛盾一旦出现，又缺乏其他第三方机构从中协调，难免会使社区工作处于被动局面。

物业管理是“村改居”社区中新出现的一个基层治理重要维度。由于此类社区的特点，一般商业物业管理公司大多难以承接物业管理服务。在目前各地实践大致形成的三种模式中，地方政府和社区基层自治组织（包括村委会和居委会）都过深地卷入了物业管理的具体事务，在一定程度上阻碍了“村改居”社区物业管理的专业化发展以及居民参与社区公共事务意识的培养。

参考文献：

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[11]叶继红.集中居住区移民社会网络的变迁与重构[J].社会科学,2012(11).

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[13]郑风田,傅晋华.农民集中居住：现状、问题和对策[J].农业经济问题,2007(9).

（责任编辑：陈丁力）

Main Types and Problems of Property Management in “Rural-to-Residence”Communities

Wu Ying

Abstract:Under China’s rapid urbanization, many villages have been dismantled and “rural-to-residence” communities have been built. The grass-roots governance of “rural-to residence” communities is also widely discussed. This paper summarizes three types of property management in “rural-to-residence” communities by comparing different “rural-to-residence”communities in four provinces and cities, and analyzes the relationship among related organizations in the process of property management and the existing problems.

Keywords:“rural-to-residence” communities; property management; grass-roots governance; urbanization

作者简介：吴莹，中国社会科学院社会发展战略研究院副研究员，研究方向为城市化、基层治理、社区发展。

【基金项目】国家社会科学基金青年项目“城市化进程中农村回迁社区的组织再造与秩序重建研究”（12CSH037）研究成果；人力资源与社会保障部留学人员科技活动择优资助项目研究成果。

【中图分类号】C916

doi:10.3969/j.issn.1674-7178.2016.01.009