精准扶贫实施中的难点与对策——基于相关利益主体的博弈分析

许彩慧



精准扶贫实施中的难点与对策
——基于相关利益主体的博弈分析

许彩慧

为更好地实施精准扶贫方略，确保如期完成扶贫目标，本文通过对不同利益相关主体之间的博弈策略分析，找出精准扶贫问题，并提出相关政策建议。

精准扶贫；利益主体；行为动机；博弈分析

一、精准扶贫视角下相关利益主体的行为分析

目前，我国采取的主要是以政府为主导的开发式扶贫，涉及不同层级的多个参与主体，包括中央、省、地、县各级扶贫领导小组及办公室、政府职能机构、相关部门以及基层扶贫群众和贫困农户。扶贫项目参与的各个主体间，存在不同的委托代理关系。

1.中央政府的行为分析

精准扶贫中，中央政府通过合理的扶贫措施运用有限的扶贫资源，达到扶贫效果的最优化。追求社会公共利益最大化，是基于国家稳定和人民福祉考虑的战略大布局。首先，“共同富裕”的根本原则是精准扶贫的理论渊源。共同富裕是中国特色社会主义的本质规定、奋斗目标和根本原则，帮扶贫困群众脱贫致富，是党和政府重大职责所在。其次，全面建成小康社会，实现伟大“中国梦”是精准扶贫的现实需求。贫困问题是摆在我国2020年全面建成小康社会宏伟目标前的一大障碍，解决贫困问题就是解决全面建成小康“最后一公里”问题。第三，贫困问题具有社会属性和政治属性的双重性质。贫困问题解决的好与不好，关系到国家的长治久安，关系到我国的国际声誉。我国绝对贫困问题得到历史性地解决，将提前10年实现联合国2030年可持续发展议程确定的减贫目标。

精准扶贫实际操作中，中央政府作为扶贫资源的提供者与资源分配的决定者，其行为会产生偏差。首先，我国扶贫开发采取的自上而下、政府偏好型的公共产品提供方式容易导致公共产品和服务的提供与贫困地区、贫困人口实际需求偏离，降低扶贫公共支出的使用效率。其次，政府作为扶贫资源的供给者，其决策往往与市场机制脱节，公共支出“越位和缺位”现象时有发生，导致的公共产品偏离贫困需求、利用率低下。

2.地方政府的行为分析

我国地方政府扶贫机构是在国务院反贫困领导小组领导下，由各级政府共同组成的。

首先，在精准扶贫实际操作中，地方政府无法将扶贫开发责任完全落到实处。作为扶贫资源使用中的实际主导者，他们对市场以及村庄具体情况不可能完全掌握，也不可能将扶贫资源的使用权完全下放给村委会和驻村人员，只能靠主观判断分配扶贫资源，其决策行为易导致扶贫效率低下。在缺乏制度约束条件下，政府主宰资源分配往往有失公正，扶贫资源朝着体制内的权利关系倾斜。其次，地方政府监督易出现“缺位”。由于政府与村民信息不对称，政府缺乏相关信息难以监督。

3.村委会的行为分析

村委会是上级政策传达的主要渠道和途径，是承上启下的关键节点。村委会在扶贫过程中的行为具有两面性。一方面，他们是理性的非盈利组织，所制定实施的扶贫计划往往会考虑本村村民利益，追求本村集体利益最大化，扶贫效果最大化，尽量会向上级政府多争取扶贫资源，使本村村民尽早脱贫，为自己争取到下次选举的“选票”。另一方面，村委会由村干部组成，村干部作为理性的个体，会追求个人利益的最大化。建档立卡存在人情因素、不正之风等的干扰，比如，村干部作为识别贫困户的关键人物，村干部有时会将一部分扶贫资源占为己有，或所制定的扶贫规划往往会更多倾向自身利益。

4.贫困农户的行为分析

贫困农户是精准扶贫的直接受益者和主要参与者。贫困农户在扶贫过程中的行为往往要基于以下三个假设。首先，他们的行为是有限理性的，会基于自身角度追求效用最大化，但由于自身认识能力较低且信息不完全，这种所谓的理性行为是有限的。他们可能会因为追求短期效用最大化，忽略长期效用的持续性。其次，贫困农户是机会主义者，当具有信息优势时，可能做出“败德行为”。最后，贫困农户是风险的规避者。由于收入极低，他们的风险承受能力弱，往往会选择追求稳定的生产生活规避风险，也会因放弃风险可能带来的巨大收益。

二、精准扶贫视角下的博弈分析

从经济学角度出发，扶贫项目实施过程中，各利益参与主体基于理性经济人的假设，总是在一定条件下追求自身利益最大化。由于扶贫各主体间可能存在的利益冲突和信息不对称，各主体为寻求最优利益而采取不同的行为，这就产生了各主体间的博弈，他们各自的利益决策行为在很大程度上将影响扶贫总体的实际成效。

首先，中央与地方政府间的博弈。中央政府作为扶贫开发的最高指挥，通过一定的社会经济手段集中扶贫资金和资源用于扶贫开发，主要目标是消除贫困，实现社会稳定发展。中央通过政策传递与行政指令将扶贫要求和扶贫资源下达到地方政府，希望各级政府按规定将扶贫资源用于贫困人扶持和开发。各级政府机构本身也有各自的利益诉求，很难与政策制定者或上级政府要求完全吻合。例如，地方政府面临保持社会稳定、促进财政收入增长等多方面的压力，扶贫可能并不是主要的目标。而中央政府由于高额的成本，缺乏对地方的监督和激励，导致扶贫政策预期社会效益与实际社会效益的差异。

其次，政府部门与基层扶贫工作者之间的博弈。政府按既定的扶贫规划和分配方式对扶贫资源进行安排使用，具体实施和操作则由基本扶贫工作人员或村组织完成的。扶贫工作者是连接贫困群众和政府之间的纽带，主要职责是传达上级扶贫开发政策和方针，配合当地村组织制定、实施扶贫开发计划，瞄准贫困群众并实施针对性帮扶。当政府传达工作指令时，由于监督职能或激励手段的缺失，从自身利益最大化考虑的扶贫工作人员选择不认真工作同样可以得到报酬，就使扶贫政策的实施无法得以保证，对扶贫成效产生直接影响。

第三，地方扶贫机构同贫困对象的博弈。扶贫机构认真负责与否，即在扶贫项目的开展中是否按规定准确瞄准贫困农户，将国家下拨的扶贫资源及时传递到贫困农户手中，是否采取针对性的帮扶。贫困农户由于自身认识能力有限以及信息不完全，其理性行为是有限的。他们可能只看到短期效用最大化，没有看到持续长期效用。由于扶贫者和被扶贫者之间存在信息不对称，当贫困农户在信息上具有一定优势时，会出现败德行为。一旦扶贫机构和人员缺乏认真态度，没有对扶贫对象科学合理筛选，很容易导致扶贫资源的浪费和扶贫效率的低下。

三、博弈论视角下开展精准扶贫的启示与建议

1.政府治理职能不缺位、不越位，层层落实责任制

政府履行贫困治理职能，做到不越位、不缺位，是有效精准扶贫的关键所在。第一，编制专项规划。国家层面加快编制“十三五”脱贫攻坚重点专项规划，把中央关于脱贫攻坚决策部署和政策举措落实到专项规划中，各省（区、市）要细化落实中央关于脱贫攻坚的重大政策举措，变成具体可操作的项目，各地要确定今后五年贫困县和建档立卡人口逐年脱贫的滚动规划。第二，政府要对精准扶贫做好顶层设计，严格考核机制，用好指挥棒。制定精准扶贫开发规划，完善各项规章制度和法律法规，对农户参与扶贫提供准入条件，建立激励机制，并对精准扶贫行为予以规范。引导贫困地区党政领导干部把主要精力放在脱贫攻坚上，落实中央对省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法，对各省脱贫成效开展考核。第三，政府要发挥好调控、监督作用。为规避政府扶贫失灵，政府可通过购买服务等方式把具体扶贫项目交予市场、社会和贫困农户实施完成，做好扶贫的宏观调控，协调并引导好各扶贫主体在政策规范的轨道运行。政府要抓好扶贫政策执行，监督和考核各扶贫主体的扶贫行为，建立年度脱贫攻坚督查巡查制度，开展第三方评估，及时反馈扶贫成效。

2.加强党的领导，创新扶贫干部培养选拔机制

脱贫攻坚各项政策举措要落到实处，关键是强化组织保障。第一，加强党的领导，充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，严格执行脱贫攻坚一把手负责制，省市县乡村五级书记一起抓。加强贫困乡镇和村级领导班子建设，发挥基层党组织战斗堡垒作用。第二，创新干部培养选拔机制，将扶贫开发成效与贫困地区干部的考核选拔任用挂钩。改进县级干部选拔任用机制，把扶贫开发工作实绩作为选拔使用干部的重要依据，脱贫攻坚期内贫困县正职领导保持稳定，对表现优秀，符合条件的可以就地提拔。第三，持续加强农村基层党组织建设工作。搞好村党组织与村民的团结，理顺工作关系，使村“两委”班子始终保持统一思想。

3.处理好外部帮扶和内生动力问题，加强对扶贫对象的管理

精准扶贫工作中要加强对扶贫对象的管理。第一，处理好外部帮扶和内生动力问题，注重调动贫困群众积极性、主动性、创造性。贫困地区经济基础薄弱，社会事业滞后，内生发展动力不足，但扶贫不能包办代替，避免陷入“福利陷阱”“贫困陷阱”甚至“中等收入陷阱”。坚持参与式扶贫方法，动员贫困群众参与到帮扶项目的规划、实施、监督、评估等各个环节，做到项目管理的公平性和透明性，让他们全面了解并参与扶贫项目开展的各个环节，看到扶贫项目的可行性，从而降低扶贫对象预估的风险程度和他们对扶贫的过度规避心理。第二，加强对扶贫对象的分类管理。为避免扶贫资源的浪费，做到“真扶贫”，通过科学有效的管理将贫困人口、扶贫项目与资源进行科学化组合以达到最优配置。精准扶贫过程中应根据扶贫对象各阶段发展的需要，及时调整扶贫资源投向、有效配置扶贫项目，确保其有限的扶贫资源使用的效用最大化，在扶贫项目、资源的配置上针对性地予以设计。第三，规范退出机制。确保脱贫进度和质量，制定严格、规范、透明的贫困退出标准、程序和核查办法。实现脱贫的农户必须退出受帮扶队伍，让符合条件的贫困对象享受扶贫资源，做到有进有出、有激励、有约束，切实提高扶贫的精准度。

［1］中共中央办公厅.国务院办公厅.关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见［Z］.新华网.［EB/OL］.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-01-25.

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［3］刘纯阳，陈准.农村贫困人口瞄准中主体博弈行为的分析［J］.湖南农业大学学报（社会科学版），2011，（3）：35-41.

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（作者单位：中共中央党校研究生院）

10.16653/j.cnki.32-1034/f.2016.17.038