湄公河联合执法的组织构建与制度完善

蒋　彪，张丽施

（中国人民武装警察部队学院，河北　廊坊　065000）

湄公河联合执法的组织构建与制度完善

蒋彪，张丽施

（中国人民武装警察部队学院，河北廊坊065000）

目前，湄公河流域只有中、老、缅、泰四国参与联合执法，而且执法依据、管辖权和执法船只通行权等问题都未有明确的法律规定。因此，缺乏执法依据、管辖权不明与执法空间效力不完整等问题突出，应从构建区域综合执法安全合作组织、完善联合执法制度等方面加以解决。

湄公河流域；联合执法；构建执法组织；完善制度

2011年10月5日，中国“华平号”与“玉兴8号”两艘货船在湄公河金三角地区水域遭劫持，13名中国籍船员在湄公河泰国水域被枪杀。至此，湄公河区域跨境犯罪形势达到顶峰，严重危害了我国的边境安全与公民的人身安全。湄公河的特殊地理位置造成此区域犯罪案件的复杂性，侦破具有很大的难度。基于此种形势，以中国为主导的湄公河流域中老缅泰四国开始探索构建湄公河流域执法安全合作机制，并于2011年10月31日中老缅泰四国在北京召开了中老缅泰四国湄公河流域执法安全合作会议，通过了《湄公河流域执法安全合作会议纪要》，发表了《关于湄公河流域执法安全合作的联合声明》（下称《联合声明》）。2011年12月9日成立了中老缅泰湄公河联合巡逻执法指挥部。自联合巡逻执法指挥部成立以来，时至2015年10月27日，四国已圆满完成了39次联合巡逻执法任务。虽然四国的联合巡逻执法在一定程度上稳定了该区域的治安形势，控制住了犯罪案件的发生，然而联合巡逻执法制度仍存在较大的问题，执法依据不明、具体规定不清等都需要通过相关的制度构建来完善。

一、湄公河联合执法的现状

湄公河流经中国、老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南六个国家，目前只有中老缅泰四国参与到联合执法中。2015年10月27日，中老缅泰四国又一次联合执法任务的顺利完成标志着自2011年12月10日首航以来四国已经成功完成了39次联合执法任务，对湄公河流域的破坏治安行为及违法犯罪活动具有良好的打击作用，但就目前的执法依据、管辖权、执法船只通行权等问题都未有明确的法律规定。

（一）执法依据

湄公河流域联合巡逻执法最直接的依据莫过于2012年10月31日中老缅泰四国在北京共同发表的《联合声明》。“10·5惨案”发生后，基于尽快解决湄公河流域犯罪问题的急迫心态，该声明的制定比较仓促，共有十一条内容。其中第二条规定了各国同意“自2011年12月中旬开始，在湄公河流域开展联合执法”，这也是湄公河联合巡逻执法的来源。《联合声明》中规定了联合巡逻执法队伍的任务有打击危害流域安全的严重治安问题、维护湄公河国际巷道安全、打击跨国有组织犯罪特别是贩毒和拐卖人口犯罪等。除此声明外，2015年10月24日，中老缅泰四国发布的《新联合声明》增加了联合巡逻执法的执法权限，将打击恐怖主义、网络犯罪纳入执法安全合作范围；将打击有组织偷渡和非法移民、缉捕遣返逃犯纳入重点合作领域。此声明使联合巡逻执法队伍拥有了更高的执法权限。

除了这两次《联合声明》外，联合巡逻执法的法律依据还有20世纪90年代中国同老挝、缅甸、泰国分别签署的双边禁毒合作协议和共同签署《禁毒谅解备忘录》等。在具体执法的过程中双边的引渡条约及刑事司法协助条约也会成为共同执法的依据。

（二）管辖权的确立

联合巡逻执法中存在的很重要的一个问题就是对具体的案件谁具有管辖权？由于联合巡逻执法在本质上只是四国执法队伍的合作形式，而并不是一个统一的组织，其执法区域又属于国际水道，因此在执法过程中难免引发管辖权争议的问题。从联合巡逻执法的法律依据中可以看出，双边引渡条约可以用来解决管辖冲突问题，然而引渡协议仅对部分刑事案件有效，不能完全解决管辖权争议的问题。《联合声明》第一条规定“通过协商解决出现的问题和争议”，从中可以看出联合巡逻执法针对具体案件管辖权出现争议时的补充解决途径可以为“协商”。

（三）执法力量的参与

中老缅泰四国联合巡逻执法机制的形成是在我国的大力推进下形成的，虽名为四国联合巡逻执法，但事实上四国的参与力量并不均衡。据了解，在联合巡逻执法的过程中，大部分的执法人员出自我国云南公安边防总队水上支队，少部分来自老挝，而缅甸、泰国虽然参与到联合巡逻执法中，但是很少派遣执法力量直接参与。以2015年10月24日第39次联合巡逻执法为例，该次联合巡逻执法活动中“共有4艘船艇参加执法行动，其中包括3艘中方执法艇和1艘老挝执法艇”［1］。联合巡逻执法船只在巡逻的过程中可以在中国、缅甸、老挝的水域自由航行，但是目前出于与国内法冲突的考虑，“泰国方面拒绝其他国家执法船只进入泰国水域执法”［2］，联合巡逻执法船舶在到达泰国边界时必须换乘泰国执法船，四国联合巡逻执法仍名不副实。

二、湄公河联合执法存在的问题

（一）缺乏执法依据

湄公河联合执法行动来源于《联合声明》，但《联合声明》仅仅是中老缅泰四国在湄公河联合执法上所表示的态度、立场问题，很少有涉及执法问题的规定。《大湄公河次区域禁毒合作机制》《湄公河次区域反对拐卖人口区域合作谅解备忘录》与有关的刑事司法协助条约或许能够为联合执法提供一定的法律支撑，但是这些条约“缺乏必要的机制化与约束性的条文规定，这就使得备忘录或声明中的条款在实际操作中很难落实或无法完全落实，其效力必然大打折扣”［3］。联合执法行动是对湄公河流域的治安犯罪问题进行的全局性的整治，应当有一部专门的协定来对联合执法行动进行系统、全面的规定。虽然《联合声明》中四国同意“尽早签署湄公河流域执法安全合作协定”，但时至今日关于该协定的签订仍然没有任何进展。

（二）管辖权不明

湄公河流域地形复杂，若没有完善的合作管辖机制，很容易成为犯罪分子规避各国管辖的避风港。双边的引渡协议虽然可以在一定程度上解决管辖权争议的问题，但是其效力仅及于刑事案件，并且我国与缅甸至今仍未签署双边引渡协议，中缅之间若发生管辖权争议的案件，则无法按照引渡条约解决。随着联合执法行动的常规化，联合执法处理的案件数量必然增多。据统计，截止至2015年10月，联合巡逻执法团队已“破获流域跨国贩毒案件9 111起,抓获犯罪嫌疑人10 455人，收缴各类毒品35.7吨”［4］。引渡作为国际刑事司法合作的一种方式，其操作程序具有一定的复杂性，面对如此多的案件，若将引渡作为解决管辖权冲突的常规方法显然不切实际。《联合声明》中主张用协商的方式来解决出现的问题及争议，据此管辖权冲突亦可采用协商的途径解决。然而当案件涉及两个或多个国家的利益时，过多的协商不但会造成办案效率低下，还会因为具体的利益纠纷破坏已有的合作关系，不利于执法安全合作机制的深入运行。

（三）执法空间效力不完整

虽名为四国联合巡逻执法，但是实际上最多参与执法的是中国与老挝的执法人员，历次的执法活动中都几乎见不到缅甸与泰国的执法船舶与执法人员参与，并且到目前为止泰国仍不允许他国的执法船只进入其水域。因此，联合巡逻执法最有效的执法空间是在中国与老挝的水域，在进入缅甸及泰国水域后由于没有当地执法人员参与，联合执法的效力十分有限。

三、湄公河联合执法的完善

随着时间的不断推进，湄公河流域联合执法安全合作机制不断完善。例如，在《新联合声明》中，中老缅泰四国就表明将会在联合执法安全合作机制的基础上构建区域综合执法安全合作组织，柬埔寨、越南也将作为观察员国参与到中老缅泰湄公河流域执法安全合作机制中。虽然《新联合声明》为湄公河流域执法安全合作机制的发展指明了方向，但还应看到的不足是至今仍没有一部专门的合作协议来规范联合执法行为，这也是当前湄公河流域执法安全合作机制最大的缺陷。

（一）区域综合执法安全合作组织的构建

事实上，在湄公河流域早有区域性国际组织建立的先例。越老柬泰四国于1995年便成立了湄公河委员会，若要成立湄公河区域综合执法安全合作组织，便要考虑其与湄公河委员会的关系。由于湄公河委员会的主要职能定位是湄公河下游水资源的综合开发与管理，并未涉及到维护治安与打击跨境犯罪的问题。因此，区域综合执法安全合作组织与湄公河委员会在职能上有本质区别。两者可分工合作，共同对湄公河流域实施管理，实现合作共赢的局面。下面从三个方面提出对区域综合执法安全合作组织建设的一点思考。

1.扩大成员范围

湄公河流域联合执法行动已开展近四年的时间，相关的合作经验已经相当丰富，但是“目前的中老缅泰四国执法安全合作仍简单地停留在联合执法船和四国人员的简单组合上”［5］。为使联合执法行动更加有效地开展，应抓住时机促进区域综合执法安全合作组织的构建。另外，现在参与联合执法的中老缅泰四国并非湄公河所有的流经国，越南、柬埔寨作为湄公河流域国家仍在联合执法合作成员国之外。因此，在中老缅泰四个联合执法参与国的基础上还应促成柬埔寨、越南共同参与到区域综合执法安全合作组织中，实现湄公河区域执法安全合作组织成员国的完整性。

2.设立执法机构

湄公河区域综合执法安全合作组织成立之后，随着合作机制的不断成熟，不妨大胆设想合作组织内部设立自己的执法机构。执法机构的执法人员由各成员国等比选拔，由合作组织统一培训，经考察合格后赋予其执法资格。执法机构成立之后，湄公河区域的安全保护任务就由执法机构具体执行。

3.各成员国设立办事机构

虽然现在的联合执法安全合作机制下也设立了联络点制度，并在老挝孟莫与班相果先后设立了联络点，但是联络点的作用仅仅局限于情报信息的交流与联合执法行动的协调，功能比较单一。区域综合执法安全合作组织成立后，应在各成员国港口城市设立专门的办事机构负责配合执法机构的执法工作。办事机构的组织模式应以联络点制度为基础，在情报交流、协调联合执法行动之外，还应包括在必要时参与本区域内的执法行动，共同打击本区域内的违法犯罪行为。

（二）湄公河联合执法的制度完善

关于区域综合执法安全合作组织的建立已在《新联合声明》中有所表述，随着执法合作的不断深入与成熟，在不久的将来合作组织必会建立。区域综合执法安全合作组织的构建将使湄公河流域安全执法合作机制在组织上更加具有统一性，但是其具体的执法程序与执法权限还需要通过各成员国共同签订合作协定来加以规范。

1.明确执法权力

区域综合执法安全合作组织建立的初衷是维护湄公河流域的安全与秩序，这点应在合作协定中予以明确，除此之外，合作组织不得随意扩大自己的权限。假设合作组织可以设立自己的执法机构，那么首先需要确定的是执法机构中“各国执法人员在相关国家境内执法时的身份地位”［6］。针对这一问题，合作协定中应对执法机构的执法人员进行明确授权，并规定各成员国对其执法身份予以保障。

其次，在对联合执法的空间范围进行确定时，应明确规定为湄公河航道及沿岸一定的纵深区域。之所以将沿岸一定纵深区域也纳入执法空间范围是因为“航道只是犯罪存在的一个场所，要切实消除安全隐患，保障航道安全，必须进行从水上巡逻执法延伸到沿岸陆地区域的安全治理”［7］，“湄公河流域毒品犯罪等跨国犯罪问题的根本解决路径还是在岸上”［8］。并且，执法机构在查处重大跨国犯罪时也可拥有一定的追捕空间，避免因执法空间的限制使得犯罪分子有机可乘，导致打击犯罪的效率低下。

最后，作为一个区域性国际组织，其执法机构若获得执法权必然涉及到相关国家主权的让渡，这对成员国来说是一个很大的挑战，因此必须对执法机构的具体执法活动进行明确规定。其一，为有效打击犯罪，应当允许执法人员携带武器，但“协定应明确执法人员在何种情形下有权使用武力”［9］。其二，在执法人员的处分权规定方面，合作协定可以赋予执法机构对治安案件的处分权。但对于刑事案件，应仅赋予执法机构调查权，犯罪事实调查终结后具体如何处分应由合作组织决定交由相应的主权国家处理。

2.确定管辖原则

湄公河流域犯罪形势严峻，每一起犯罪案件都可能牵涉到多个国家，若没有明确的管辖原则必然导致管辖争议不断，不利于执法合作的深入开展。合作组织内设执法机构以后，相关的案件都将由执法机构进行调查，自然也是合作组织决定将案件移交相关国家处理。因此，双边的引渡条约不再能解决此类案件的管辖权争议。关于刑事案件的管辖权，“目前，多数国家的做法是采用属地原则为基础，以其他原则为补充”［10］。合作协议中也应采取这一做法，其一，以属地管辖为主要原则；其二，辅以属人管辖、保护管辖。至于何时使用属人管辖与保护管辖，可以参考国际私法中的最密切联系原则。所谓的最密切联系原则是指“法院在审理某一涉外民商事案件时，不按原来单一、机械的连接因素来决定使用的法律，而考察并权衡各种与该案有法律关系，或有关当事人具有联系的因素，找出适用解决该案与当事人有最密切联系国家（或地区）的法律。”［11］参照这一原则，如若在缅甸水域发生了中国籍犯罪分子的贩毒案件，按照属地管辖原则应交由缅甸管辖，但是该案件与中国的联系更为密切，可以按照属人管辖的原则，将案件交由中国管辖。

3.提供国内法支撑

“基于报复的恐惧而有的自制实际上便是国际法的履行的唯一保证。这里没有更优越的权威能够迫令一个主权独立的国家遵守它的规范。”［12］因此，以上建议的落实若没有各成员国在国内法方面予以大力支持是不可能实现的。各成员国在国内法方面需要突破的最大的难关就是如何接受非本国执法人员在境内执法的问题。这一问题的解决可以参考美加开展统一跨境执法合作时创立的随船观察员制度。简单点说，这种制度就是通过由各方的中央机关委派对方的执法人员到本国境内开展行动的方式来解决境外执法人员的执法主体地位问题。在合作协定赋予执法人员执法权的基础上，湄公河流域综合执法安全合作组织各成员国可通过国内立法允许被中央机关委托的境外执法人员到本国境内执法，从而解决执法人员的执法身份问题，使联合执法安全合作机制得以有效运行。

《新联合声明》的发布使得中老缅泰四国在湄公河流域的联合执法合作又达到了一个新的高度，但是应该看到这种合作的发展进度还是略显缓慢的。笔者在提出自己的观点时不免有一些大胆的设想，希望这种设想随着合作程度的进一步深化能够逐一实现，从而确保湄公河流域的安全稳定。

［1］杨静.湄公河联合巡逻执法再启动［EB/OL］.（2015-10-25）［2015-11-29］.http://news.ifeng.com/a/20151025/45989068_ 0.shtml.

［2］魏一平.糯康归案仍存三大疑问：湄公河能否长治久安［EB/OL］.（2012-05-18）［2015-11-29］.http://roll.sohu.com/20120 518/n343703305.shtml.

［3］王剑峰.中老缅泰湄公河流域跨界联合执法：现实困境与解决路径［J］.江南社会学院学报，2015（9）：47.

［4］周斌.4年湄公河联合执法查缉110次［N］.法制日报，2015-10-22（5）.

［5］丁丽柏.澜沧江-湄公河国界联合执法的机制化探析［J］.政法论坛，2013（7）:93.

［6］李佑标.从湄公河联合巡逻执法看武警部队执行任务的法律依据［J］.中国军法，2012（2）：39.

［7］雷珺.区域性安全公共产品供给的“湄公河模式”——以湄公河流域联合执法安全合作机制为例［J］.南洋问题研究，2015（3）：32.

［8］王君祥.美加统一跨境执法合作机制评析［C］//赵秉志.刑法论丛：第39卷.北京：法律出版社，2014：469.

［9］孔令杰.中老缅泰湄公河流域联合执法的法律桩基础与制度建构［J］.东南亚研究，2013（2）：72.

［10］曾宪义.刑法（第五版）［M］.北京：中国人民大学出版社，2011:25.

［11］徐伟功.从自由裁量权角度论国际私法中的最密切联系原则［J］.法学评论，2000（4）：34.

［12］埃德加·博登海默.法理学［M］.潘汉典，译.北京：法律出版社，2014:27.

责任编辑：王真真

On Construction of Joint Law Enforcement Organization and System Improvement along the Mekong River

JIANGBiao，ZHANGLi-shi
（Chinese People's Armed Police Forces Academy,Langfang065000,China）

China,Laos,Mianmar and Thailand are nowmember countries for joint lawenforcement alongthe Mekong River.There has been no explicit legal regulations on lawenforcement basis,jurisdiction and the right of way for law enforcement vessels.Accordingly,lack of law enforcement basis,implicit jurisdiction,incomplete law enforcement space effects become prominent problems,which need to be solved from the aspects of construction of regional comprehensive law enforcement and security cooperation organization,and improvement of joint law enforcemene system.

the Mekong River；joint law enforcement；joint law enforcement organization construction；system improvement

D631.4

A

1008-9438（2016）04-0093-04

2015-12-13

http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160729.1503.034.html

蒋彪（1992-），男，安徽砀山人，中国人民武装警察部队学院硕士研究生，主要从事边防法学研究。张丽施（1970-），女，河北廊坊人，中国人民武装警察部队学院政工系副教授，法学硕士，主要从事国际法学研究。