安全治理视域下的警务变革

薛向君

（江苏警官学院　公安管理系，江苏　南京　210031）

安全治理视域下的警务变革

薛向君

（江苏警官学院公安管理系，江苏南京210031）

当代社会的安全多元化趋势与公私警务之间界限的日益模糊给安全治理带来了前所未有的挑战，过于狭隘地关注国家机构在安全交付中的作用将限制我们对安全治理的理解。政策制定者必须尽快适应安全环境的转变，将新的安全提供者纳入治理模式，力求使所有公民都能获得安全，并使各类安全提供者能够就自己的行为接受问责。在安全治理的视域下，警务变革势在必行。

安全治理；多元化；监管；问责；警务变革

随着现代化中晚期风险社会的到来，各类风险隐患出现了多发高发和交叉叠加的现象，公共安全形势更加严峻复杂。个人对自身安全和财产安全的高度关注以及社会强加给公共安全机构的庞大负担，使国家不再成为安全的唯一提供者，政府职能逐渐从管辖向治理发生了转变。伴随安全多元化同时出现的是公私警务界限的日益模糊以及安全监管的严重缺位。在安全治理的视域下，作为国家传统的公共安全供应机制的警务运行模式已经不再适应现实的需要，警务变革势在必行。

一、安全的多元化

国家历来被看作安全的主要提供者，这可以追溯到霍布斯关于人民通过社会契约同意建立合法政府的政治理论，以及韦伯关于国家垄断了武力的合法使用的社会学观点。然而，风险社会的出现使人们开始高度关注人身安全和社会治安，保护自己免受人力与技术发展所带来的各种风险，同时更多地强调由公民个人或社区负责自己的安全。犯罪预防的责任被重新分配到在警察、法院、监狱等刑事司法系统以外运行的机构、组织和个体公民手中，由后者自行决定聘请私人保安公司从事保护性服务、安装安全设备，或者聘请安全风险管理顾问。更多的市民开始参与邻里守望计划、合作伙伴关系之类基于社区自愿的安全倡议。当代各国的经验表明，安全的赞助者与提供者已经出现了多元化的趋势。国家不再被视为安全的唯一提供者，其他非国家行为者（包括商业企业、社区群体、非国家机构和非政府组织等）开始承担起保护自己的责任，行使了安排、购买自己安全的权力和能力，并在此过程中改变了安全治理的性质。一方面，以往由正规国家机构履行的某些安全职能现在（通常以外包或招商承办的方式）被委托给其他非国家行为者；另一方面，非国家行为者获得保护与安全服务的自主行为也逐步削弱了国家为公民提供安全的责任。一些学者将积极公民的出现视为国家提供安全职责的“退化”，对此持怀疑态度。还有一些学者指出，积极公民的出现势必造成安全的商品化，以牺牲弱势群体的方式重新分配安全。安全专家们一致认为，至少在过去30年，全球性的警务本质改造已在进行。

安全多元化现象在成熟的民主国家、过渡型国家、乃至冲突后重建的国家与地区普遍存在。随着向市民兜售服务的私人安全公司的激增，多元化的趋势也愈发明显。这种现象与政府职能从管辖到治理的转变相联系，或者说，与地区、国家、国际层面政治权力在不同公共与私人部门的扩散相联系。安全多元化的背后是深刻的社会、经济变化，对此，学者们从不同角度提供了解释。吉登斯、贝克等人从社会学层面将安全的多元化趋势描绘成“高现代性”的结果，强调当今社会各种进步所产生的双刃影响：一方面，社会机构与科技的发展创造了以往任何体制下所不可想象的机遇与前景，人们甚至可以仅凭鼠标点击周游世界；另一方面，风险与不信任随之出现，全球化带来了不确定性、无法控制的危险，以及人际关系的“脱域”，人们渴望获得安全。由于近几十年犯罪率的大幅上升以及人们对犯罪、骚乱恐惧的日益放大，加兰从犯罪学角度将西方社会描绘为“高犯罪文化”，指出犯罪（尤其是恶意破坏、盗窃、爆炸和抢劫）不再主要是困扰穷人的问题，而是成为任何人每天都必须考虑的问题［1］。在“9·11”恐怖袭击的进一步激化下，这已经对国家安全构成了新的威胁，促使人们无时无刻不寻找安全。还有一些学者从经济学角度入手，认为收入与财富的增长在逻辑上创造了更多窃取或损坏财产的犯罪机会，拓宽了人们的风险意识；而富裕程度的普遍上升也产生了额外的收入，用以支付保护所需要的费用。谢林与斯坦宁从地理角度提出了“集体私有财产”概念。他们将人们对合同警卫的不断追求置于空间变化的背景下，认为商场、机场码头、办公园区等集体私有财产的出现使警察的作用受到了削弱，这些场所雇佣大量的私营保安以避免骚乱发生［2］。由此可见，警务与安全提供正沿着市场、居民区、经济阶层发生重组，这种趋势推翻了“霍布斯——韦伯框架，在这种框架中，公共领域是治理者的领域，私人领域是被治理者的领域”［3］。由于社会强加给公共安全机构的庞大负担超出了后者的现实能力（即使拨款已经大幅增加），维持秩序的职责从公共部门向私营部门发生转移，安全多元化不可避免地出现。

二、公私警务界限的模糊

与安全多元化现象同时发生的是公私警务界限的模糊。和人们相对熟悉的公共警务不同，私人安全业并非一个单一、稳定的行业，而是由众多不断发展的大大小小的行业组成，彼此之间没有太多的共同点。关于私人警务，Joh将其定义为“各种合法的有组织的营利性人员服务，旨在控制犯罪、保护财产和生命、维持秩序”［4］，她特别指出，该定义排除了一些旨在控制犯罪、维持秩序的社会团体及活动（例如治安委员、志愿者、私人军队等）。约翰斯顿对警务私有化的定义更加广泛，使其包括通过“负责任的公民”（如传统的邻里守望）或是通过“自主公民”（如公民自发的巡逻活动）实现的自我管理。尽管学者们对私人警务的定义存在着差异，但他们都指出了当代警务的复杂性。通过描述美国的私人警务，Joh约指出尽管法律对其做了明确的区分，但公共和私人警察依然执行了很多相同的任务。约翰斯顿通过描述公共警察组织和私人保安部门之间存在的多重联系，质疑了公私两分法的效用，他创造了“混合警务”一词来指称那些打破公私警务界限的准公共部门。

谢林通过三个连续阶段解释了私人警务的演进过程：以国家为中心的警务、自由放任模式、多元化警务。其中，以国家为中心的警务阶段始于1829年伦敦新型警察的创立，警务责任从个人向公共部门发生了移交，警务开始由国家担负，私人警务不被赞成。20世纪60年代以来，私人警务的规模迅速扩大，逐渐进入自由放任阶段，私人安全提供者被概念化为协助公共警察的合作伙伴。在警务的多元化阶段，警务责任从国家向企业与个人的转移暗中挑战了国家的权力，并重新界定了两者之间的关系。公私警务界限的模糊表现在很多方面。首先，各级政府与部门（个人、企业、组织）都在使用私人安全服务，例如，政府机构广泛使用私人公司管理监狱，守卫军事基地、核电厂与大使馆。其次，出现了包含公共与私人要素的混合警务，例如公私机构之间的人员交流和流动，公共执法与安全机构采用企业管理措施和商业化服务等。此外，公私安全机构之间也开展协作与合作。继“9·11”恐怖袭击事件和马德里、伦敦爆炸案之后，这种合作在西方国家越来越明显。随着对反恐与国内安全关注的加深，人们越来越多地要求私人安全机构与国家当局一起为可能的攻击和灾害（尤其是涉及关键基础设施的那些）制定计划并相互协调，从而很难清楚地界定公共与私人部门在安全治理中所扮演的角色。

公私警务之间存在的重叠、混合现象使传统的两分法受到了质疑，一些学者提议用连续统一体的概念加以取代。琼斯和纽博恩认为，可以从以下五个层面对警务加以区分，分别对应五个不同的问题：部门（该组织与国家和市场的关系如何？）、空间（该组织在什么样的空间运作？）、法律（该组织的人员拥有哪些法律权力？）、功能（该组织履行怎样的功能？）、地域（该组织在哪一级加以组织？地区、国家、还是国际？）。具体到最常提及的部门层面，琼斯和纽博恩认为，在公私连续统一体中存在着一系列服务交付的制度形式，统一体的一端是国家的控制与规定，另一端则是市场供应。在这一层面，应考虑的区分因素包括：规定的模式（集体或其他方式）、资金来源、服务提供者与使用者之间关系的性质、服务提供者的就业状况等。据此，一般认为公共警务的资金来源于国家税收，由国家雇佣的人员提供服务，这和为获取利润在自由市场出售服务的私人安全业形成鲜明的对比。在以后的著作中，琼斯和纽博恩列举了以往有能力对公共生活提供监护的职业的消失（例如公共汽车和电车售票员等），认为这些发展（至少在英国）是“社会控制正式化的漫长进程的一部分”［5］。伴随着安全的私有化，国家—非国家的治理网络开始形成，尽管还无法对各自的职责进行精确划分。

三、安全治理与民主问责的缺失

面对安全多元化与公私警务界限的模糊，安全治理显然提供了一个合适的框架，使我们能够更好地对国家以外多种类型的安全代理商与提供者的行为进行管理监控。治理意味着刻意塑造并影响个人与团体在支持某些目标时的行为与活动领域。在政策研究中，人们普遍认为，在塑造活动领域与行为方面不止有一套行为者存在。安全治理领域也是如此。安全不仅由国家机构提供，也由更广泛的非国家行为者（包括志愿团体、社区协会、公民论坛、商业或企业实体、民兵、地区和国际组织等）提供，后者对国家提供的安全加以补充、丰富、替换或完善，进而形成多元、分散的安全环境。

两个世纪多以来，国家对内部安全领域合法暴力的垄断主要通过警察机构实现。警察一方面代表着对安全与秩序的保证，在其上人们得以行使自由；另一方面又对这些自由构成强有力的威胁。为维护公共利益，政府必须确保在向社会成员交付警务与安全的同时，所提供的安全规范能够支持民主价值观。这些价值观包括公平分配、问责、保护人权与公民权利、制定服务质量标准等等。为此，民主国家的政府普遍建立了相互制衡的各种机制，警察往往受到各种相互交叠的监督与问责机制的制约，包括制定法律约束与救济机制，保护市民社会及其成员免受警察不当行为的侵犯；设置各种民主体制框架，对警察行为进行约束；通过行政强制命令、行为守则、违纪处罚等各种组织内部措施，引导警察正确行使自由裁量权，确保现行政策在基层得以贯彻；使用政府通告、绩效目标、财务控制等管理学手段，确保警察机构提供有效、高效、切合“顾客”需要的各种服务等。

然而，伴随着安全多元化的出现，与权力行使相关的能力和资源分散到了众多的国家、非国家、超国家行为者中间。控制不再为国家所独享，而是由不同层面（地区、区域、国家、全球）的不同行为者行使。通过外包国家的某些安全功能，同时承认私人安全部门能够提供该领域必要的专业技术和知识，国家在使私人部门的安全职能合法化过程中扮演了重要角色。新自由主义改革所激发的私有化、裁员和重组过程也增加了提供给非国家行为者的资源，并因此增强了它们抵抗国家控制的能力。监管国家（通过层级结构进行控制）的概念逐渐被新型监管国家或后监管国家（存在着其他控制成分）的概念所取代。换句话说，监管不再专门由国家承担，而是随着监管机构与方法的多元化向整个社会弥漫。一方面，在国家之内，行业协会、认证机构、工会等组织可以通过标准设置对安全交付进行规范；企业可以对商业保安公司的行为进行监督；银行和信用评估机构可以使用一些措施控制企业的某些行为；企业内部的自我规管也能够对内部问责、培训、专业标准产生积极的影响。另一方面，在国家之外，一些国际组织（例如国际货币基金组织、世界银行等）在全球范围行使了监管职责，欧盟委员会在监管欧盟成员国与候选国的私人保安业中发挥着日益重要的作用。然而，受盈利动机的驱使，一些私营部门往往不愿发布可能被其竞争者利用的商业信息，他们只对购买安全的消费者负责，而不对政府负责，这给监管私人公司带来了极大的挑战。随着国内外安全私有化的迅速增长及其对广泛的警务与安全任务的参与，问责问题日益凸显，现有的问责模式及其配套思想已经不再充分。安全治理中存在的另一个问题是，如何才能确保参与治理的各类商业和民间合作伙伴的行为尽可能地符合集体利益？该问题引发了对国家在安全治理中“掌舵”还是“划船”作用的讨论。多数学者认为，在当今的安全环境下，政府应该作为提供商品和服务的推动者，通过制定积极的规则和标准对一系列相关行为者提供监督指导，实行远距离控制。换句话说，国家的作用更应该是“掌舵”（指导或确定总体框架与标准）而不是“划船”（实际的安全提供）。此外，民主安全治理意味着以公平、合法、有效、负责、满足消费者需求的方式提供安全。基于这些原则，一些人反对私营保安业的发展，认为安全私有化意味着只有那些买得起它的人可以享受安全，安全因而成为富有者的独享商品，在公民之间分配不均。因而，如何使多重行为者在有效交付安全的同时尊重民主原则和价值观也成为有待解决的问题。

四、对警务改革的启示

在安全治理的视域下，警务变革该何去何从？在众多的安全治理文献中，一个核心想法是将关注重点从提供警务的机构转移到警务活动上来，也就是说，从警察转移到警务上来。这种观念变革将对国家的公共安全预算与协调框架产生重大影响，并对安全治理网络提供切实的支持。

第一，各级政府应该从战略角度入手，承认能够填补安全功能的行为者的多元化，在安全治理中转变职能。从吞并目前各种警务形式的笨重的大供应商，转变为宏观政策法规的制定者、行动的组织协调者和问责监管者。在所管辖的行政区划范围内负责制定公共安全政策以及监管的总体目标和优先事项（这在多元警务的背景下应该包括：为警察设置政策目标与警务范围、设立各级警务计划、构建以社区为基础的安全伙伴关系、就所在地区需要怎样的警务以及如何最为合理地交付警务达成明确的战略决策）；协调整个警务网络的服务交付；确定并执行警务与安全提供者应当遵守的问责标准，以便使构成该网络的公共、市政、商业及志愿机构接受问责，确保在多机构的、分散的警务体系中继续维护公共利益。政府还应该创建警务预算，而不是单纯的警察预算，将公共警察、私人保安机构、社区基层组织以及个人在内的一系列安全提供者纳入预算范围；同时在法律公义原则的支持下，参与或协助组建国家、区域和地方各级警务委员会，对警务预算进行管理。委员会的部分成员应该由选举产生，以便最大限度地提高公众对决策的参与度，尊重弱势群体的积极权利，确保委员会的社会代表性。

第二，各级警务委员会应该具备两大职能。一是对各类安全供给者进行授权经营并提供补贴。委员会负责批准私人保安公司的运营，要求这些企业提供人员背景、培训以及服务交付的最低标准，并就企业的运营情况进行监管；委员会也负责向希望提供警务计划中所要求的安全服务的各类公共、市政、商业或志愿机构进行招标，对其签发合同，确保后者交付有效的安全服务；委员会还应通过管理警务预算，弥补各地警务与安全供应中存在的不平等现象，合理分配国家警务资源，为弱势群体“买进”安全服务。二是通过对各类安全供给者进行监测、检查和评估，使警务供应网络的每个构成节点（尤其是公私警务交叠的灰色地带）能够接受问责。为此，委员会首先应该征求并考虑所有安全提供者的意见，确保达成最广泛层面的公共协议，保证所有公民都能享有同等份额的警务资源。然后就有关警务事项作出明智的决策，通过设置具体的问题研究项目来分析、评估安全网络中存在的问题，确保基层警务从业者执行各项政策，同时对破坏公平、效率和民主的安全供应机构进行整改或取缔。

第三，应该明确警察在公共安全网络中扮演的重要角色。警察部门应该成为安全供应和警务交付的主力军，但绝不应该像伊恩·布莱尔曾经建议的那样，成为警务“协调系统的中心点”，负责“培训和认证”在基层交付各种警务活动的私营、市政和志愿机构［6］。应该看到，布莱尔的建议虽然把握住了在分散的多组织系统中出现的协调与问责问题，却无异于将安全监管任务分配给了权力网络的一个节点，而不是让整个网络及其组成节点服从于公共安全的宏观战略规划。从社会学的角度看，在服务交付者当中挑选出监管者也并不现实，绝非应对警务碎裂化、网络化挑战的最为妥当的措施（而警务委员会的创设无疑解决了这个难题）。有效的警务需要在公、私安全提供者之间进行不断的交流与合作，为此需要明确各类安全交付者的职能。应该将警察的主要职责界定为执行并维护法律、打击和侦破犯罪、威慑和惩治罪犯，而将犯罪预防和秩序维护的大部分职责逐渐转由其他安全供应者乃至个人承担。警察和各类安全供应者应该各就其位，各尽其能，协调配合，共同锻造强大而有效的公共安全网络。

第四，安全治理框架为我们理解复杂多变的安全环境提供了一种全新的角度。我们应当适应安全领域的新变化，在理论和实践中不断探索，在以人为本、尊重人权与法治的基础上加深对警务本质的理解。在当今风险高发的信息化时代，实施公共安全治理，要以理念、体制机制、方式手段创新为动力,以现代科学技术为引领,以基层基础建设为支撑,不断提升公共安全工作精细化、信息化、法治化水平，有效防范、化解、管控各类风险隐患，提高维护公共安全的能力水平。要在深入把握“风险社会”和现代公共安全治理规律特点的基础上，着力构建适应信息化时代治理特点、实现社会公众有序参与的公共安全治理体系，健全完善风险共担、合作治理的公共安全治理体制机制，努力打造全方位、立体化的公共安全网，有效提升公共安全治理现代化水平，促进社会安定有序、国家长治久安。

［1］Garland,D.The Culture of High Crime Societies:Some Preconditions of Recent"Law and Order"Policies［J］，British Journal of Criminology,2000.40（3）:359.

［2］Shearing,C.D.and Stenning,P.C.Modern Private Security in M.Tonry and N.Morris（eds.）Crime and Justice（vol.3）［M］.Chicago,University of Chicago Press.1981：193-245.

［3］Shearing,C.D.and Berg,J.South Africa in T.Jones and T.Newburn（eds.）Plural Policing:A Comparative Perspective［M］,London,Routledge.2006：190-221.

［4］Joh,E.E.The Paradox of Private Policing［J］.Journal of Criminal Law and Criminology,95（2004）：49-131.

［5］Jones,T.,&Newburn,T.The Transformation of Policing:Understanding Current Trends in Policing Systems［J］. The British Journal of Criminology,42（2002）：129-146.

［6］Blair,I.'Where do the Police Fit into Policing？［S］speech to Association of Chief Police Officers'Conference,July.1998：3.

责任编辑：农学熙

On Policing Reform:A Perspective of Security Governance

XUE Xiang-jun
（Dpartment ofPublic SecurityManagement,Jiangsu Police Academy,Nanning210031,China）

The contemporarysocial securitydiversification trend alongwith increasinglyblurringboundaries between public and private policing breed unprecedented challenges for security governance.Much too narrow attentions to state institutions'functions in security delivery confine our understanding of security governance.The policy makers must be adapted to the change of the security environment as soon as possible,incorporate the newsecurity suppliers into the governance models,and strive to make security accessible to all citizens so that security suppliers of all kinds should be accountable for their own behaviors.Policing reform is imperative under a perspective of security governance.

diversification；supervise；accountability；policingreform

D914

A

1008-9438（2016）04-0079-05

2016-04-11

http://www.cnki.net/kcms/detail/45.1333.D.20160729.1503.028.html

2015年度教育部人文社会科学研究专项任务项目（15JD710026）；江苏高校哲学社会科学重点研究基地重大项目（2015JDXM016）；江苏省公安厅公安理论与软科学研究项目（201507014）；江苏警官学院科研创新团队项目（2015SJYTX03）

薛向君（1971-），女，安徽宿州人，江苏警官学院公安管理系副教授，主要从事治安管理与现代警务理论研究。