推行中期财政规划管理研究*

安徽省财政科学研究所课题组

推行中期财政规划管理研究*

安徽省财政科学研究所课题组

建立中期财政规划是国务院和财政部的重要部署，启动编制中期财政规划，标志着中期预算已从研究和准备阶段进入全面实施阶段。作为一项开创性的财政管理工作，要顺利推进并取得预期效果，需要在实践层面上对很多问题进行深入研究。本课题研究的目的是通过深入调研，从理论和实践的结合上分析中期财政规划管理实行初期遇到的困惑和问题，以提出解决这些难点问题的基本思路和对策建议，为深化预算管理制度改革提供决策参考。

中期财政规划 难点问题 研究

我国经济转向新常态的过程中，财政收入增速放缓与支出刚性增长之间的矛盾加剧，财政可持续发展面临挑战，这对政府管理“钱袋子”的水平提出更高要求。如何让政府不仅对当年的财政预算心中有数，更能统筹考虑未来几年的收支状况，改革预算管理制度，推进中期财政规划管理成为方向。党的十八届三中全会和新预算法都明确要“建立跨年度预算平衡机制”，随后国务院相继出台的《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》《关于实行中期财政规划管理的意见》，进一步明确了实行中期财政规划管理。中期财政规划管理是财政预算管理制度的一次深刻变革，是一项复杂的系统工程，涉及到管理理念、管理方法和管理机制的重大转变。本课题在厘清中期财政规划管理内涵的基础上，浅析中期财政规划管理在推行中遇到的困惑和问题，并提出相关对策建议，为深化预算管理制度改革提供决策参考。

一、引言

进入新世纪以来，随着公共财政预算制度改革的深入推进，学术界开始探讨实行中期预算问题。就实行中期预算的意义而言，鉴于我国一直以来实施的年度预算缺乏持续性、前瞻性以及滞后于宏观经济波动的弊端，使得研究制定中长期财政预算问题具有重要现实意义（姚绍学等，2004）。与年度预算相比，基于中期基础的预算强化总量控制和财政纪律，有助于激活预算资源的再分配机制以及能够及早鉴别和确认财政风险（肖文东，2007）。就国际经验借鉴方面，国内学者分别介绍了俄罗斯（童伟，2008），澳大利亚、美国、英国和非洲九国（王雍君，2011），以及法国、德国、日本（白彦锋，2009）等国家在中期基础预算实施方面的经验和改革情况。就中期预算的内容而言，学者们提出标准的中期基础预算主要包括的内容和特征是：1份财政政策报告书；1份完整的中期宏观经济和财政预测；支出部门和支出机构在下个预算年度以后2-4年的支出估计数；预算拨款数是硬预算约束的；中期预算应是导向性而非强制性的；中期基础预算由政府整体层面编制，但所有政府部门将面临各自的预算限额（王雍君，2008）。中期预算要求对中期财政目标进行明确解释并对未来3-5年预算发展进行展望，包括预期收入和转移支付、分功能的总支出、预期的预算赤字和融资（黄佩华，2003）。另外，中期支出框架细分为中期财政框架、中期预算框架和中期绩效框架。分层次的中期框架能够更好地切合各国实际，提高中期基础预算的可操作性，满足政府预算改革的要求（杨志勇，2014）。

由于中期预算以及作为过渡形态的中期财政规划是一项开创性的财政管理工作，即使有他国经验可资借鉴，但也不能构想一个未经实践试点的完善实施方案。学术界的研究尚未提出具体的中期预算框架方案；至于实行过渡形态的中期财政规划管理，与其说是决策层吸收了学术界的建议倒不如说是在以往局部试点结果被肯定的基础上得以下决心推进了这项改革。在中国经济发展进入新常态以后，中长期因素约束性增强，中期财政规划的作用凸显。然而，要实行中期财政规划并将其作为实行跨年度预算平衡机制的首要措施，仍有许多理论和实践上的问题需要进行深入研究，如中期财政政策目标的确定问题，赤字规模的确定与跨年度平衡问题；中期财政规划的运行机制与评价问题，中期财政规划与年度预算的衔接问题等。

在国外的研究中，中期预算主张的产生源自对传统预算模式的反思和发展。1978年，凯顿（Caiden）发表《预算模式》一文，他从纵向历史演进角度将预算模式划分为前预算时期、预算时期和超预算时期，受“预算的不可预测性”（budgetary unpredictability）决定，超预算时期应实行不同于传统年度预算的多年度预算。桑贾伊·普拉丹认为，“通过将预算置于一个前后一贯的、有约束力的中期宏观经济框架中，这样可以使人们从较长时期来考虑问题，将眼前利益与未来利益结合起来”。威尔达夫斯基认为，“多年度预算对预算的某些部分非常有效，如军事采购通常需要数年才能完成。但是，收益、薪金和运转费用这类预算则不适合长期预算，这些项目的规模受外部因素如通货膨胀的影响非常大，很难预测”。“多年度预算的另一个潜在的不利方面是增强了项目的持久性，一些项目往往经过非常艰难的努力才进入到预算中，‘难进’经常也意味着‘难出’”。

IMF（2007）认为中期预算框架对发展中国家和转轨国家的一个重要好处是，它有助于将资本预算和经常预算联系起来。如果没有这种联系起来的协调，那么预算信息的有用性就有限，并且用于经营和维持成本的款项往往不足。在实践上，一些权威的国际组织或机构纷纷明确提出中期基础预算的建议和要求。欧盟十分重视基于中期的多年度预算的作用，其《稳定与增长公约》（即“马斯特里赫特条约”）明确规定，每个成员国每年都要编制并向欧盟委员会提交中期财政计划，以保证实现成员国财政赤字和债务水平趋同化标准。而世界银行提出的MTEF（中期支出框架）更是被许多国家用作构建中期预算的规范性指导工具。OECD成员国的政府预算都已经是在中期基础上进行准备和编制，另外，很多发展中国家和经济转轨国家也开始引进中期预算。值得一提的是，在世界银行和国际货币基金组织的帮助下，非洲9个国家通过中期支出框架将政策、规划和预算联接起来的改革努力也取得了明显效果。

二、中期财政规划管理内涵的界定

（一）国际界定

世界上已有超过2/3的国家实施了中期财政规划编制。中期财政规划管理，就是国际货币基金组织所推荐的中期预算框架和世界银行所说的中期支出计划。

国际货币基金组织的界定。2007年，国际货币基金组织在《财政透明度手册》中指出，中期预算框架的主要内容包括五个方面：有关财政政策目标的说明、综合的中期宏观经济和财政预测、对预算年度后2-4年各部委和机构的收支估计、对“远期”或“未来年度”进行的估计以及以各部委和机构预算拨款为形式的硬预算约束。国际货币基金组织认为，如果中期预算框架能得到严格实施，不仅可以明确说明维持现行政府政策对收支的影响，而且还有助于对推出的新政策进行控制，并对一年以上的预算实施情况进行跟踪。它为行政部门责任的透明提供了依据，并为编制以结果为导向的更详细预算奠定了必要的基础。

世界银行的界定。关于中期财政规划管理，世界银行常用的对应概念是“中期支出框架”（MTEF）。中期支出框架的重点在“支出”，但部分也涉及“收入”。世界银行对中期支出框架分为三个层次：最低层次的中期财政框架、第二层次的中期预算框架以及最高层次的中期绩效框架。

通常来说，中期财政框架是指政府自上而下地制定宏观经济和财政中期目标，进行中期财政收入预测和支出预测。它通常包括财政政策目标说明、一系列综合的中期宏观经济和财政目标及预测。这一层次的中期财政规划重在预测，而不强调规划对政府收支的约束力。中期预算框架是在中期财政框架的基础上，结合国家和部门中期发展战略制定中期财政规划，通过自上而下和自下而上的协商，设定中期总支出上限，尤其是要对中期内支出项目进行成本估计。中期预算框架的目标是按照国家的战略优先顺序配置资源，保证资源配置符合财政总目标的要求。对于支出部门来说，在保证整体的财政纪律的同时，预算有了一定程度的可预测性。这个层次的中期财政规划，通常对政府收支行为有约束力，而不是只停留在预测层面。中期绩效框架作为最高层次的中期财政规划，不仅要实现政策与政府收支预测的对接，还要对政府支出绩效进行评价。涉及政府收支评价，决定了中期绩效框架必须有较为苛刻的实施条件。

（二）国内的界定

根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见（2015）》，中期财政规划是中期预算的过渡形态，是在对总体财政收支情况进行科学预判的基础上，重点研究确定财政收支政策，做到主要财政政策相对稳定，同时根据经济社会发展情况适时研究调整，使中期财政规划渐进过渡到真正的中期预算。中期财政规划管理涵盖一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算，主要包括四部分内容。一是预测现行政策下财政收支。根据国民经济和社会发展五年规划纲要及年度计划，考虑国际国内发展环境的重大变化，结合基期年的经济社会发展情况，预测未来三年经济社会发展状况及主要经济指标。二是分析现行财政收支政策问题。根据对现行政策下财政收支的预测和对现行财政收支政策实施效果的分析，深入查找问题。三是制定财政收支政策改革方案。包括财政收、支以及政府债务管理方面的政策。四是测算改革后财政收支情况。根据财政收支政策改革方案，测算未来三年财政收支情况，并进行综合平衡。

三、推行中期财政规划管理的意义

推行中期财政规划管理，建立科学完善的中期财政规划和滚动预算制度，能够进一步增强预算约束力，推进预算管理更趋科学化、规范化，对进一步发挥财政职能作用有着重大现实意义。

（一）促进财政经济持续健康发展

当前，我国经济社会发展面临的国内外环境错综复杂，财政可持续发展面临较多挑战，财政收入增速下降与财政支出刚性增长之间的矛盾进一步加剧，现行支出政策考虑当前问题较多，支出结构固化僵化。实行中期财政规划管理，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性，促进我国财政收支管理的战略性转型，有助于应对经济发展进入新常态和财政收入增幅回落带来的许多新问题，是解决现行财政支出政策“碎片化”、不可持续等问题的良药，有利于进一步发挥财政职能作用，提高资金使用效益、集中财力办大事，促进我国经济结构调整和发展方式转变。

（二）促进财政中长期发展目标顺利实现

目前，我国政府预算是年度预算，年度预算提供了一年的政府收支计划，便于政府各部门各单位一年的工作安排，同时也利于社会各界了解政府收支活动的基本信息，监督政府活动。但是，年度预算的编制和执行，也存在较多不足和问题。作为一年期预算，很难避免短期行为，导致与众多政府支出项目跨年度执行的实际情况不相符等问题。中期财政规划管理是在编制年度预算的基础上，统筹考虑三年本级政府可用财力和支出需求，按照“近详远略”原则同步编制后两年政府及部门收支计划，提前确定三年分年度的收入安排和支出重点；以后年度在中期财政规划的基础上延续编制，第二年预算和后两年收支计划，依次类推，滚动编制。编制中期财政规划，把预算安排的期限从一年扩展到三年，有利于提高政府及部门工作的前瞻性，保障政府重大决策部署落实，实现中长期发展目标。

（三）促进政府宏观经济调控能力稳步提升

中期财政规划管理通过建立政策、预算和规划之间的紧密联结机制，从中期的视野考虑国家政策及预算安排，使政策、规划和预算之间的衔接协调更加紧密，能够增强各年度之间财政支出的连续性，进而确保国家社会经济发展政策、宏观经济调控政策和对外开放政策的连续性与稳定性。同时，在编制滚动规划过程中，政府可以根据经济社会发展各方面情况的变化，及时对有关经济指标和财政收支指标进行必要的调整，从而保证国家宏观决策和财政政策执行的连续性，保持宏观经济的稳定。另外，中期财政规划管理还提供了政府与社会良性互动的条件，中期支出规划明确显示了未来若干年政府的财政趋势或政府活动的方向，有助于公众和其他利益相关者对政府财政承诺的可信度做出判断，从而有利于政府有效运用财政工具调节社会预期和经济运行方向。

（四）促进跨年度平衡机制加快形成

一直以来，省以下地方政府都被要求做到年度预算平衡，即当年公共财政收入略大于或者等于当年公共财政支出。这导致各级政府在经济过热时放松收入征管，企业扩张投资对经济“火上浇油”；而当经济景气回落时，各级政府又为完成收入任务征收“过头税费”，使经济运行雪上加霜。另外，地方政府通过多种渠道举借债务，隐性的债务风险过大。在推进中期财政规划管理过程中，统筹三年滚动的财政收支情况，可以不追求当年实现预算收支平衡。经济上行时，超收收入可冲减赤字或者补充稳定调节基金。当经济下行时，则可通过稳定调节基金弥补财力不足。同时，未来地方政府债务的预决算、发行约束和监管，均可以在中期财政规划内进行。另外，实施中期财政规划管理后，财政部门可以根据财政收支和政府债务风险预测情况，合理确定财政赤字规模、政府债务限额等风险控制目标，将债务分类纳入预算管理，并建立债务风险预警和应急处置机制。

四、推行中期财政规划管理面临的问题

目前，实行中期财政规划管理，并将其作为跨年度预算平衡机制的重大措施，在理论和实践中仍有很多问题需要深入研究。

（一）中期财政政策目标的确定

1.各级政府中期目标的确定问题。中期财政政策目标的确定，最根本的要求是必须服务于国家治理体系和治理能力现代化。现行政府预算与国家财政政策目标有联系，但联系程度还不够紧密。过多的“法定支出”支解了统一的政府预算，限制了预算在政策目标中作用的充分发挥。我国有国民经济和社会发展五年规划，这是确定中期财政政策目标的基础。但是，五年规划的“五年”是固定的五年，与中期财政规划的“中期”不一定能实现很好的衔接，更无法与“滚动”的中期财政规划对接。从内容上看，既有的规划多表现为粗线条的规划，与中期财政规划所需要的精细化要求差距较大。国家治理的目标，有进一步转化为可操作性强的独立的中期财政政策目标的必要。

2.经济增长目标与社会事业发展目标的关系问题。用来稳定经济的财政政策，需要具有与市场机能相向的长期性、一致性。一般来说，经济稳定的衡量包括了一个目标序列，即充分就业、物价稳定、经济增长、国际收支平衡，然而这些目标很难同时实现。从实现社会目标来看，在设定稳定财政政策目标时，人们常常忽视了一个重要问题，就是经济稳定后面的社会目标问题。在选择政策目标时，一定要明确经济稳定的最终目的，即增进社会福利，促进社会发展。社会发展目的决定了经济稳定最终目的，经济稳定只是实现社会发展的手段，具有工具性的意义。

3.受制于当前规划编制的缺陷问题。各部门出台各自的规划，在执行中常出现内容交叉、矛盾冲突的情形，导致规划出现空白点或利益交叉点。规划和现实发展之间存在着落差，原有的规划因为是宏观的，在规划期内内容相对不变，即使已经不适应事业发展需要，也无法根据变化进行修订。在此基础上各部门编制的滚动预算不能满足实际执行中的事业发展需要，造成预算、规划“两张皮”现象，从而影响中期财政政策目标的确定。

4.中央与地方中期目标的衔接问题。从财政政策目标来看，中央应当制定清晰、明确的财政政策以便各级地方有效执行，因此多数情况下应当尽量避免目标模糊的财政政策。但是，在有些情况下模糊性的政策目标对于中央政府而言反而是更优的选择：首先在空间上，政策执行效果会受很多环境因素的影响。我国不同地区客观环境、经济社会以及人文环境差异很大，中央政府为维护其权威体制，同时为保证国家财政制度在全国范围内的大体统一，就不得不“过滤”掉地区间的差异性因素，在宏观层面提出相对模糊的政策目标，留待不同地区依据实际情况对政策目标再做相应的细化性补充，实现统一决策与灵活执行之间的平衡。其次在时间上，财政政策从中央统一制定到各地区执行完毕需要一定的周期，基于财政政策的稳定性和权威性，中央政府会考虑到执行过程中可能出现的意外影响因素，为保持政策弹性也会选择相对模糊的政策目标。最后在可操作性上，除某些特殊时期或特殊任务外，中央制定的各项财政政策需要依赖各级地方政府的有效执行，但部分政策的实施可能与地方政府利益产生冲突。为避免此种冲突过于严重以致该政策实际“落空”，中央政府也会选择相对模糊的政策目标以缓和二者之间的矛盾。一般来说，与地方利益可能的冲突越严重，政策的模糊性也就越高。

（二）中期财政收入的评估

1.财政收入预测模型多样化问题。影响财政收入增长的原因较多，分析财政收入的增长规律，预测我国财政的增长趋势，可以通过建立多种计量经济模型、回归模型等进行分析预测。根据预测方法的不同主要分为三类：第一类是采用宏观经济面决定财政收入的回归模型，第二类是采用灰色关联模型，第三类是采用财政收入自身数据进行预测的时间序列模型。中期财政规划下的财政收入预测本质上是关于财政收入的中长期预测问题，从我国实践来看，采用非线性ESTAR模型进行分析预测会比常规的线性AR模型有更好的效果。在编制规划时，应充分考虑财政收入的历史变化趋势，不能简单地建立线性模型进行拟合，需要严格地进行模型的设定与诊断检验，针对历史变动趋势进行客观建模。

2.财政收入预测的偏差纠正问题。收入预测存在一定偏差是正常现象，但我国财政收入预测准确性明显偏低。其原因既有客观因素，也有主观因素。从技术层面看，建立财政收入预测软件系统是必要的。目前有不少软件支持线性回归模型等预测模型的计算，但需要专业技术人员进行操作，而一般财政业务人员没有专业的统计分析知识，很难掌握预测的模型及操作方法。

3.财政收入预测的工作机制建设问题。收入预测是一项技术水平极高的工作，它不仅需要预测全国经济形势、各省经济形势，还需要预测经济结构、消费者行为反应、企业行为等变化，并在此基础上构造各种税收收入预测模型。要提高财政收入预测的准确性，首先需要建立一支能够胜任收入预测工作的专业队伍。其次是建立收入预测的信息数据平台。最后，为保证收入预测机构的独立性和竞争性，防止政府部门刻意低估财政收入，需要成立专门的独立机构进行收入预测，或是让人民代表大会常务委员会从一开始就参与到预算编制中去，也可以组织第三方收入预测机构参与。

4.中央转移支付对地方收入预计的影响问题。对于欠发达省份来说，财政支出较大程度上依赖于中央的转移支付，且转移支付占财力比重较高。大规模的转移支付是欠发达省份编制中期财政规划的一大难题。专项转移支付项目数量虽已减少，但今年有的明年不一定再有，难以预测；而一部分专项转移支付压缩调整转入一般性转移支付后，造成一般性转移支付项目数量大幅增加且杂乱，也给收入预测带来很大不确定性。

（三）中期财政支出的预测

1.政策的不确定性和模糊性问题。由于中期财政规划的时间相对较长，因而可能会存在许多的重大政策调整，给财政支出的预测带来困难。另外，由于中央确定的一些具有较大模糊性的政策，给地方政府预测财政支出带来了困难。

2.财政支出预测模型缺乏问题。由于影响财政支出的因素众多，目前还没有成型的财政支出预测模型可供直接运用。在没有重大政策变化的情况下，由于国家或区域内财政支出的规模有较强的延续性，这一特性决定了财政支出数据有通过自身数值进行模型化的可能性，比如通过自回归单整移动平均模型进行支出预测就具有理论上和现实操作中的适用性，其对财政支出预测的相对误差一般在5%的波动范围内。

（四）年度预算与跨年度平衡衔接机制的建立

1.建立预算调节基金问题。编制中期财政规划，年度预算必须严格控制在中期框架下进行。为了实现动态的平衡，使得财政政策真正实现能够根据经济形势变化进行逆周期调节，必须建立预算稳定调节基金。预算稳定调节基金是通过超收安排的具有储备性质的基金，还包括一般公共预算的结余资金、政府性基金预算结转资金规模超过该项基金当年收入30%的部分等，用于弥补短收年份预算执行的收支缺口，以实现动态的平衡，同时也为运用财政政策调控经济建立了一个相机抉择的操作平台。因此，建立预 算稳定调节基金的规范管理和使用约束机制，成为建立中期财政规划管理的关键问题。

2.预算调节基金的依法管理问题。无论中央还是地方，各级预算稳定调节基金的运作均应建立在法制基础之上，各级政府对预算稳定调节基金的性质、筹集和提用原则、审批监督及管理的程序等问题要进行规范化的制度安排，各级财政部门将管理办法具体细化并实施，确保基金在设立、筹资、提用等环节严格合规，以实现中期财政平衡目标。基金需要保持适度规模或者形成预算收入的固定比例，避免受规模限制影响其作用发挥；基金运作需要优化流动性管理，实现基金支用的决策机制、余额管理、保值增值的系统化和全面公开。

（五）中期财政规划与政府公共政策衔接机制的建立

1.公共政策内容的筛选问题。公共政策规划因其涵盖了大量的政府施政方案，涉及到包括政府部门在内的众多公共部门，且公共政策自身存续时间长短不一，因此必须要筛选和甄别公共政策规划的内容，以使之与中期财政规划在时间上保持一致，这是测算资金供求的前提。

2.厘清公共政策内容中属于政府职能部分的问题。公共政策内容中，可能有很多需要国家制定相应的政策来引导市场去实现公共政策目标，其他的政策内容则可能需要政府通过安排财政支出来达到公共政策目标。因此要分清政府与市场各自承担的责任，然后通过中期财政规划来实现公共政策目标。

3.界定不同政府层级的责任分担问题。界定公共政策规划中属于不同政府层次、不同属性的公共产品和服务的情形，然后制定不同层级的中期财政规划安排，实现公共政策目标。

（六）中期财政规划的运行机制与评价体系的构建

1.采取何种难易程度的中期规划问题。国际上，中期财政规划有三种常见的形式。根据对年度预算约束的详细程度不同，分别为：中期财政框架（MTEF）、中期预算框架（MTBF）、中期绩效框架（MTPF）。中期财政框架侧重预测规划期内收支，中期预算框架侧重规划期内预算收支（尤其是支出）限额，中期绩效框架侧重从绩效角度设定考核与评价规划期内财政收支，三种形式实施的难易程度由浅入深。

2.中期支出项目库建设问题。从中期财政规划管理内容看，科学合理的支出限额测定具有核心意义，项目支出安排则构成规划合理性基础，它对规划的滚动实施起制约作用。因此，项目库管理将成为中期财政规划管理的难点之一，项目库的决策安排机制是否符合科学民主、公平公正、讲求绩效的要求将成为关键所在。

3.中期财政规划制定程序问题。世行专家罗伯特·塔利希奥和赵敏建议我国采取“自上而下”的方式确定支出上限，“自下而上”进行预算分配协商，通过财政绩效评估开展监督。在上述过程中，人大要加强对政府预算的审查监督，使预算制定流程公开透明。

（七）中期财政规划的法律地位

为提高财政预算的科学性与前瞻性，适应经济形势发展变化和财政政策逆周期调节的需要，新《预算法》第12条第2款明确规定“建立跨年度预算平衡机制”，这是中期财政规划管理的法律依据。但在现有的法律框架下进行相应的制度设计，仍存在法律依据不够充分的问题。比如中期财政规划管理是硬约束还是软约束，中期财政规划管理要不要采取财政责任模式，即要求政府对财政行为的持续性负责等等。因此，建立中期财政规划管理制度，需要进一步的法律规定，使中期财政规划管理的决策程序、控制方式等做到有法可依。

（八）中期财政规划的决策机制

国际上实行中期预算的国家虽然具体做法不同，但大体形成了类似的决策机制，通常包括以下环节：1.政府提出宏观经济与政策框架，包括宏观经济预测与分析以及财政政策报告书。2.内阁会议审议，政府财政部门根据内阁会议的决议形成一份较详细的预算指南。3.支出部门提出预算申请，支出机构应制定一份中期财政战略报告，用以说明其职责、任务、目标(绩效)以及为实现这些目标打算采取的战略和行动。4.部门间协调，支出部门与财政部之间进行预算谈判，以确立双方都认可的适当支出水平。5.核心部门审查后形成预算草案。6.提交立法机关审批。这一决策机制依赖于规划期各年度预算收入和支出的精确评估，然而经济性预测消耗的资源相当高，经济行为的内在不确定性和预测的复杂性使得技术失误在所难免，这些因素是实行中期财政规划管理的一个难题。

五、国外做法及经验借鉴

（一）各国中期财政规划编制与管理经验

1.美国。源于立法机构和行政机构之间配置公共资源主导权的权力争夺，1976年，美国开始编制中期财政规划。一定程度上弥补了年度预算中可能存在的短视问题，避免了短期预算与长期目标的冲突，提高了短期预算与长期目标的相容度。美国财政中期规划包括经济展望、预算展望与预算过程、支出展望、收入展望和促进经济复苏的财政货币政策等。其中经济展望是未来5-10年的概览，主要是预算情景假设，包括经济形势展望（增长、通胀、就业等目标设定）、预算收支概览、充分就业预算及政府收支构成等。预算收支展望包括未来5-10年联邦支出总额和按照功能分类的支出构成（包括国防、福利和转移支付）以及税收。美国早年的中期财政规划方案假定政府支出政策的重点不变，这一简单假设，对于短期预测是比较可靠的，但是中长期规划的核心，是展望经济基本面在现有政策下所呈现的中长期愿景。随着规划期限的延长，其所依据的基本假设也就越发不可靠，科学性受到很大的质疑。

2.俄罗斯。2006年，俄罗斯首次试行编制为期三年的中期财政计划，将联邦预算列入未来三年财政计划的组成部分。俄罗斯中期财政计划编制首次以国家战略方针、政策目标和优先发展方向为导向，使联邦预算支出同政府的政策目标紧密地结合在一起，不论是联邦、联邦主体，还是地方政府，在编制财政计划时都必须明确列出各自的发展目标、可计量的预期成果及其相关的考核指标，并应对预算政策的连续性、可预见性以及公开透明性负责。俄罗斯中期财政计划更加注重结果，这种以结果为导向的中期财政计划的实施从根本上将政府的公共管理活动直接化、微观化，为政府有效配置资源提供了最可靠的政策工具。这既是俄罗斯为应对全球竞争加剧的现实而在绩效预算方面进行的必要尝试，同时也为转型国家进行中长期预算或滚动预算(连续预算)提供了思路。然而，俄罗斯快步前行的预算改革也暴露出诸多的缺陷和不足：如宏观经济预测可靠性不足，缺乏必要的外部条件，税收法律处于不断变化之中，预算收入受国际经济环境影响较大，预算支出受制于正在进行的结构改革等，这些问题的存在大大降低了俄罗斯中期预算的准确性和实施效率。

3.德国。在德国，中期财政规划管理主要包括收入预测、支出控制、联邦与州政府中期财政规划编制等内容。①收入测算。收入测算主要是税收测算，这是编制预算和中期财政计划的基础。②支出控制。原则是在有利于经济发展的同时，努力实现财政收支平衡，对财政赤字，并进而对债务余额进行有效控制。③地方中期财政计划编制。德国各州和州以下地方政府可自行决定编制计划的形式和计划期，编制也是以税收收入预测为基础，计划内容体现可持续发展、公共服务均等、稳定物价、减少失业、降低负债率等基本原则，在时间上与编制年度预算同时进行。

4.法国。1998年，法国开始推行中期财政规划管理，中期财政规划中的经济预测是对宏观经济的主要变量，如GDP增长率、居民收入、消费和投资等经济活动规模和趋势的预测，以及对各国经济和国际需求的预测，这种预测建立在对潜在经济增长的估计上。法国财政中期规划编制实际上是一个“1+3”计划。首先，在年度预算报告（只包括中央预算）内容的基础上，对本预算年度后三年的经济和财政做比较精确的预测；其次，由有关部门综合中央预算、社会保险预算和地方预算，编制“公共财政三年计划”，内容一般包括三年经济和财政情况预测，提出三年内要达到的目标，以及实现这些目标的措施等；最后，将编制好的计划报告送交议会和欧盟委员会。

（二）启示与借鉴

一是重视中期财政规划的作用。编制中期预算，对于宏观经济来说，可以通过对未来数年财政收支情况进行估测，事先考虑到各种因素变化对财政的影响，弥补单年度预算的不足，避免财政经济发展过程中可能出现的盲目性；对于私人经济来说，可以为其提供有关国家长期经济发展的信息，有助于促进私人投资和消费的有序进行。

二是中期财政规划对年度预算的约束力较强。不论是国际货币基金组织，还是世界银行，都明确指出中期财政规划不是政府收支计划简单地从一个年度转向多个年度，而是要涵盖更多方面的内容，在预测的基础之上，结合政策目标，对年度预算作较多的补充。各国中期财政规划多体现了对年度预算较强的约束力，例如，《欧盟条约》明确要求各成员国必须编制财政中长期计划，并提交欧盟委员会监督。这不仅提高了计划对经济运行的指导作用，保证计划得以实施，而且增强了对年度预算的约束，这些都可为我国推行中期财政规划管理提供借鉴。

三是中期财政规划的编制程序规范。各国在财政中期规划编制过程中，部门之间的职责分工清晰。我国财政中期规划的编制，有必要借鉴国外经验，规范中期财政规划的编制程序，明确规定财政部与有关部门以及财政部内部各司在制定中期财政规划中的职能分工，以便各部门形成合力，提高财政中期规划的科学性。

四是重视吸收社会力量参与财政规划的制定。各国在财政中长期规划的制定过程中非常重视吸收社会力量参与。我国实行的是社会主义市场经济体制，为了保证规划的科学理性，规划制定过程中也应重视吸收社会力量参与，从而制定出切实可行的规划，并将其作为政府有效履行宏观调控职能的重要工具。

六、推进中期财政规划管理的政策措施

推进中期财政规划管理涉及到观念、政府工作方式、财政管理模式以及各级政府之间的事权财权划分等众多领域，是一项全新的工作。因而，推进中期财政规划管理，需要采取突出重点、循序渐进、逐步完善的建设过程。

（一）建立科学有效的运行机制

1.准确预测财政收支情况。根据国内实际的经济情况、社会情况以及国民经济社会发展五年计划的纲要，结合国内外大环境预测3年内经济社会发展状况和主要经济指标。在把经济预测做好的前提条件下，按照现行宏观经济政策，估计未来几年内财政收支情况。

2.剖析现行政策实施的效果。依据当前的财政收入和支出预测以及对当前财政政策实施效果的分析寻找可能存在的问题。一是财政收入制度存在的问题，现行税制对促进资源节约和环境保护、化解产能过剩、调节收入分配以及筹集财政收入等方面的作用问题。二是财政支出政策存在的问题，一些重点支出同财政收支增幅或生产总值挂钩对财政支出结构的影响，社会保障、医疗卫生支出因人口结构变化的增长情况，一些亟需解决的问题在支出预算中的保障情况，已安排的财政资金由于各种原因形成沉淀的情况等。三是债务风险问题，部分地区地方政府性债务规模较大，存在风险隐患等。

3.制定财政收支政策改革方案。一是在财政收入政策方面，财政部门要与其他有关部门共同协商提出税制改革、重大税收政策调整、清理规范收费和政府性基金项目的路线图和时间表，明确政策目标和政策实施时间，评估政策对经济运行和相关产业的影响以及企业、个人税费负担的变化。二是在财政支出政策方面，财政部门要与相关部门梳理规划期内重大改革、支出政策和支出项目，明确政策目标，列出分年度工作任务和时间节点，说明资金使用对象、保障标准、运行流程，建立预算绩效评价机制，并加大结转结余资金清理力度，减少新增沉淀资金。三是在政府债务管理方面，财政部门要根据财政收支和政府债务风险预测情况，合理确定财政赤字规模、政府债务限额等风险控制目标，将债务分类纳入预算管理，并建立债务风险预警和应急处置机制。

4.测算改革后财政收支情况。根据财政收支政策改革方案，测算未来三年财政收支情况，并进行综合平衡。为了更好地测算改革后财政收支情况，应坚持实施滚动调整的原则。中期财政规划按照三年滚动方式编制，第一年规划约束对应年度预算，后两年规划指引对应年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。

（二）建立中期财政收支预测的评估机制

1.中期财政收入预测方法的选取。一般情况下，财政收入与一国的经济增长存在紧密的联系。但我国正处于经济转型的关键阶段，对经济增速的预测本身就具有不确定性，所以财政收入的预测也具有很大的不确定性。为了提高预测的可靠性，可以用模型方法对财政收入进行预测。

2.中期财政支出预测方法的选取。中期财政支出的预测，要充分考虑公共政策、收入水平、物价水平以及项目支出标准额度等众多因素的变化，虽然也可以选择数量模型进行预测，但要进行更大幅度的科学合理的偏差纠正，以尽量反映社会经济变化对财政支出需求的影响。

（三）加强中期财政规划与年度预算、社会经济发展规划的衔接

1.加强对宏观经济和年度预算的分析预测。重视科学的预算收支预测技术，建立专门的经济预测和规划部门来指导财政预算工作。目前，很多国家都有独立的机构来编制财政预算的总方针。例如，日本内阁设有财政制度委员会，负责提出年度预算建议，确定预算的宏观方针和支出重点等。我国也可以根据自身的实际情况，建立专门机构。

2.确保政府宏观决策和财政政策执行的一贯性、连续性。科学的中期财政规划必然是与经济周期相适应的，当前我国面临着经济体制转型和社会发展的多种约束。尤其是人口老龄化、劳动力供给下降、资源日趋枯竭等问题对我国经济发展的影响日益加深，更需要财政发挥调控和促进经济平稳增长的作用。从长期来看，随着经济的发展，人民物质、精神生活水平不断提高，对公共产品服务的要求也不断提高，势必会增加财政的支出。因此，我国现阶段必须启动建立与经济增长周期相适应的中期国家财政预算，并以财政和经济的可持续发展作为中期财政规划目标和基本原则。

3.建立高效的中期财政规划部门合作机制。建立有效的合作机制，确保中期财政规划与年度预算、社会经济发展规划衔接。实际运行中期财政规划会遇到很多困难和障碍，各部门的通力合作无论是对规划的制定，还是对规划施行产生的效果都会起到极大影响。加强对相关单位、部门进行中期财政规划合作重要性的宣传教育；对合作工作做的较好的单位、部门可以给予适当的奖励和表彰，对表现欠佳的单位、部门可以给予适当的处罚与批评。

（四）科学划分中期财政规划部门的管理责权

1.重新划分政府之间的事权范围。理顺政府间财政体制是做好财政中期规划的基础工作，也是关键所在。要依据国家有关法律和政策，明确中央的事权以及地方的执行责任。重新设计中央与地方之间的财力配置框架，通过支出责任的配置，确保中央对相关事权的掌控能力；通过财力安排，为地方履行执行责任提供物质保障。从提升各级政府对国家以及社会治理能力的角度出发，以事权安排为前提，改革和完善我国现行的财政收入体系，统筹各项税收和非税财政收入，分别为中央与地方的事权配置相对稳定的收入来源。

2.科学配置部门的管理责权。目前，部门管理责权配置不科学，国家职能在立法、行政、司法三类政权机构以及政府不同部门之间的配置存在很多不合理性，同级公共部门之间财政管理责权的横向配置偏于分散，没有赋予财政部门统一管理财政预算、财政政策以及公共资产、公共投融资事务的责权。因此，合理详细地界定各公共权力机关、政府与财政部门、财政部门与其他公共部门之间的财政管理责任，直接关系到财政资金的配置、使用效益和财政管理活动效率，关系到中期财政规划管理的实行效率。

（五）加强和防范地方财政风险

1.加强地方财政收入可持续性。目前我国地方政府增收缓慢，不但缺乏稳固的财源作为基础，而且财政收入来源单一、结构简单。有些地方政府财政收入过分依赖土地财政和当地几个大企业、大公司的税收缴纳，有些则依赖其特殊地理位置或自然条件形成的单一税源。因此，在组织财政收入中要积极考虑财政运行的风险点，积极化解问题，确保财政收入可持续性。

2.规范地方财政支出秩序。随着营改增的全面实施，地方税主体税种严重缺失，地方税制建设严重落后于中央税制建设。建立与地方事权相适应的地方税税制体系已相当迫切，同时，要在理顺各级政府事权和财权的基础上，按照科学方法进一步完善转移支付制度。

3.规范地方政府债务管理。目前地方政府债务负担较重，存在一定的债务风险。今后，需要进一步规范地方政府债务管理，科学合理地制定政府举债中长期计划，严格界定债务资金的投向范围。强化财政在地方政府债务融资中的主体地位，实行政府债务集中管理。同时，通过给予地方适当举债权，使地方性债务公开化和透明化。

（六）加强中期财政规划的科学管理

1.提升中期财政规划绩效理念。当前，我国亟待建立分行业预算绩效指标体系和预算绩效评价指标体系。今后，要加快研究建立预算绩效指标体系，使其覆盖所有预算部门和单位以及所有财政性资金。在中期财政规划的编制、执行和监督的全过程植入绩效理念。

2.推进政府综合财务报告制度。政府会计是预算管理的基础。实行以权责发生制为基础的政府会计改革，能够为预算管理提供更为全面而丰富的预算会计、财务会计信息，全面反映政府资产、负债、收入、费用等相关信息，为科学测算政府未来运行成本，准确编制中期财政规划以及未来的中期财政预算，提供详实的基础信息。

3.健全项目预算审核机制。做好项目分类和清理工作，尽可能将实施内容相似的项目整合成一个项目，减少项目个数，增加项目层次。建立预算支出中期规划和财政专项资金项目库的信息对接和同步更新机制，加强中期预算项目库管理，健全项目预算审核机制。通过筛选、论证、排序、审核支出项目，提前进行项目储备，并逐年滚动，实现年度间资金项目安排的滚动管理和预算收支的综合平衡，增强财政资金安排的前瞻性和可持续性。

4.加快财政信息化建设。加快财政信息系统建设，是实行中期财政规划管理的重要支撑。一是真正实现财政部门内部、部门间的信息共享。进一步完善部门预算的编制、执行与总预算会计软件的对接，实现财政系统内部数据的统一与共享。二是建立完备的财政数据库，提高预算执行分析和预测水平，为中期财政规划管理提供基础性支撑。三是建立预算数据的动态优化系统。四是建立政府资金、资产和负债的信息系统和数据库，为编制政府综合报告提供全面准确的基础信息。

（责任编辑：梁洪波）

A Research of the Implementation of the Mid-Term Financial Planning and Management

The Research Group of Anhui Fiscal Science Institute

As an important deployment of the State Council and the Ministry of Finance, the act of compiling the mid-term f nancial planning, is a mark of the transformation of the mid-term budget from researching and preparing stage to the total implementing stage.As a pioneering f nancial management,we need to deepen our research practically on many issues to achieve the desired results successfully.This thesis attempts to analyze the confusions and problems emerged from the implementation of the mid-term f nancial planning and management,proposing the right directions and suggestions to solve these confusions and problems by carrying out monographic study in the form of researching reports. Futhermore, it will provide references for the policy-makers on deepening the reform of the budget management system.

mid-term f nancial planning；diff culties；research

*课题组组长：叶翠青，研究员，安徽省财政科学研究所所长。课题组成员：鲍文前、万勇、余卫民、汪文志。执笔人：汪文志。