均衡性财政体制模式的重构逻辑与制度设计——契合公平正义目标的一种路径

赵妮

均衡性财政体制模式的重构逻辑与制度设计
——契合公平正义目标的一种路径

赵妮

公平正义，是我国财政体制建立与完善的必然追求。在此目标下，我国已有的以均衡性为原则的财政体制模式成绩斐然，但仍存在财政资金投入产出效率低下的缺陷。对此，笔者重新审视了均衡性财政体制的构建逻辑与制度设计，借鉴德国已有的成功经验，为我国最终形成政府间关系有效协调、财政资金有效流动、均衡性财政职能有效发挥的体制模式提供了路径规划。

公平正义 均衡性财政体制 政府间合作模式 预算制度

作者赵妮，中共中央党校博士研究生（北京 100091）。

在我国深化财政体制改革的过程中，始终面对着由于地区经济发展不均衡、财政规则软约束、各级政府财权事权划分不甚合理等诸多问题，直接导致均衡性原则下的财政资金投入产出效率低下，严重影响了政府部门在实现社会公平正义方面职能的发挥。对此，笔者认为，在当前深化财政体制改革的道路上，应当重新审视均衡性财政体制的构建逻辑与制度设计，以最终形成政府间关系有效协调、财政资金有效流动、均衡性财政职能有效发挥的体制模式。

一、重构均衡性财政体制的外在动因：现行财政体制模式的不足

马克思认为，未来社会是以每个个人全面而自由发展为基本原则的社会。所以，均衡始终是我国财政体制改革追求的核心目标之一。1994年分税制改革后，基于多年的探索与实践，我国现行的财政体制取得了不朽成效，不仅形成了中央政府强有力的宏观调控能力，还保持了地方政府的经济活力；不仅为发达地区的经济发展提供了强劲的财政支持，也为不发达地区输入了源源不断的财政资金。但是，我们还应该看到，我国基于均衡性原则的财政体制模式尚存在诸多不足，这些薄弱环节最终导致了财政资金投入产出效率低下的不良结果。归结起来，我国均衡性财政体制显露出的制度设计缺陷主要包括以下几个方面：

第一，政府层级划分存在缺陷。中央、省及省以下各级政府的财政关系不明确，省以下政府执行财政职能的主体性被极大削弱，这与财政体制中事权划分界限模糊，支出责任不具体、不明确互为因果。

第二，财政资金分配方式存在缺陷。以中央政府首先获取较大比例共享税，然后通过转移支付、税收返还等形式将财政资金有针对性地分配给地方政府的制度设计，虽然既兼具了横向与纵向的均衡方式，也具有较强的针对性，但是，在这“大上大下”的过程中，由于具有硬性约束能力的财政预算规则的缺位，财政资金的流动随意性较强，浪费问题严重；加之财政支出范围的设定尚且沿袭1994年分税制改革前的做法，已然与现代市场经济发展阶段不符，必然导致财政资金的供求脱节。

第三，财政体制模式存在缺陷。由中央政府主导的财政资金的集中与分配的财政体制模式，保证了中央政府的宏观调控能力，并且也保持了合理的财政集权比例，但是，这同时也形成了原本应当向本辖区内公民负责的省及其以下各级政府层层向上级负责的政治生态，地方政府以迎合中央政府的专项资金为使命，辖区内居民真实的财政资金需求得不到有效的收集与反映，地方政府的财政职能变得局限且低效。

基于以上原因，可以说，在疆土面积广阔，行政层级与行政区划复杂，并且区域发展不平衡问题突出的我国，中央与地方多级政府关系以及区域间财政关系协调始终是财政体制改革的重大课题。

二、重构均衡性财政体制的理论基础：哲学、经济学与政治学角度的审视

均衡性财政体制制度设计是以政府间关系、政府与市场间关系和财政收支关系三对基本财政关系的内在均衡为核心，通过分配公共任务与确定支出范围（划分事权）、划分税收收入与平衡各级政府财力（划分财权）等外在传导机制，最终实现保证各层级政府拥有履行其公共职能的财力和保证各地区居民享有同等的生活水平的目标。均衡性财政体制模式不是乌托邦式的构想，而是具有深厚的社会科学理论基础。

（一）均衡性财政体制的哲学基础——公平正义

在哲学史上，对于公平正义经典的表述出自马克思与罗尔斯。马克思界定未来社会是以每个个人全面而自由发展为基本原则的社会，罗尔斯则明确了正义的两个原则：第一，每个人对与其他人所拥有的最广泛的基本自由体系相容的类似自由体系都应有一种平等的权利；第二，社会的和经济的不平等应这样安排，使它们被合理的期望适合于每一个人的利益，并且依系于地位和职务向所有人开放。基于此，罗尔斯进一步论述了实现正义原则的社会基础：第一，个人的发展需要“共同适应”和“相互共容”，否则就谈不上合作；第二，社会合作的目的应该以公正一致和行之有效的方式来实现，追求效率；第三，社会合作必须达到稳定，缺乏稳定，或说明该合作本身缺乏正义和效率，或者没有得到合作各方的共同认可和自觉维护，或者没有足够的力量防止违反社会正义原则的现象发生。

结合两位哲人的思想来考虑财政体制的模式再造，笔者认为新模式的目标即为：通过制度设计来实现一个稳定的、合作的（能够达成共识并且具有约束力的），最终能够达成政府部门为每个人全面自由发展而高效服务的良好局面。进一步讲，这一社会目标集中体现为“均衡性”。

（二）均衡性财政体制的经济学基础——效率与公平

从经济学角度看，公平与效率始终是财政体制制度设计的基本原则。笔者认为，对于财政体制，效率服务于公平，即效率应当体现为每单位财政资金创造出的更大的边际公平上。所谓公平，无论是马斯格雷夫提出的政府的财政收支活动具有资源配置、收入分配和宏观经济稳定三项基本职能，还是现代主流经济学强调的政府部门能够在公共产品、外部效应、垄断等领域弥补市场失灵，其最终的落脚点都是具有公共资源支配权力的政府部门应当为经济社会中每个个体提供平等的生存与发展条件，这是现代人类文明中财政体制所追求的最终目标。所谓财政体制具有效率，也就是在财政收入规模适度的前提下，财政支出结构得到合理的确定，各级政府履行公共职能的财力需要得到了满足，并且以最低的行政成本和社会成本使得政府职能得到了实现。由此，对于均衡性的财政体制，效率与公平皆不可荒废，公平是其最终目标，而效率则是公平的实现基础。

（三）均衡性财政体制的政治学基础——多级政府

所谓财政管理体制，就是一国在各级政府之间划分财政收支范围和财政管理职责的制度。在这个“财政体制”的概念中，有一个潜在的定语——“多级”。之所以“多级”，是因为：一方面，目前世界上只有极少数的国家实行一级财政的单一制度，如新加坡、梵蒂冈等，而绝大多数国家的政府机体都由多个层次构成，即除了中央政府以外，还包括若干级次的地方政府，而政府的职能也是由这多级政府组织共同行使和完成的；另一方面，与多级政府的行政体制相适应，各级政府间协调和处理财政关系的过程中，涉及各级政府之间权责分工、财政收入与支出权限在各级政府之间的划分，以及上下级政府之间的纵向财政关系和同级政府之间的横向财政关系的协调等诸多问题，多级财政体制也就由此产生。确实，公共事务的有效治理决不能仅仅依赖于某一级政府，还应将视野拓展至中央政府与地方政府的纵向关系、地方政府间的横向关系（更广义的制度设计甚至还包括政府与私人部门、社会组织和公众之间的关系）。相应地，为公共事务提供财政资金的一国财政体制也应分别从以上几个层级关系的角度做出制度安排。所以说，对财政体制做出均衡性安排是促进一国政府（通常为多级政府）有效行使其职能的必然要求。

三、均衡性财政体制的价值与优势——基于德国的实践经验

对于均衡性财政体制，德国的实践经验最为突出。16世纪以来，德意志民族经历了多次的国家分裂与结合，德国的财政体制也在本国的政权框架下形成并发展起来，复杂经济形势的考验加之深厚的经济与财政理论积淀，德国财政体制独具特色。“均衡”即为德国财政体制的最本质特征。这种以均衡性为原则的财政体制在德国经济社会中发挥着协调政府与市场关系、联邦政府与州和地方政府关系、财政收入与财政支出关系的积极作用，为德国的经济稳定、财政稳定、区域经济均衡发展等方面做出了巨大贡献。德国的实践经验从以下几个方面充分体现了均衡性财政体制的价值与优势：

（一）对于公平正义目标的界定——“境内一致之生活水准”

德国的宪法《基本法》第72 条规定，“在整个联邦领土内建立平等的生活条件”；第106条要求“确保联邦境内一致之生活水准”。 生活条件平等是二战后整个民族关心的重点，所以获得了宪法性的地位。此外，德国以“社会市场经济”作为其基本的社会和经济制度。所谓“社会市场经济”，用一个公式来表达，就是“经济效率+社会公正”，即经济有效竞争并且社会公平公正，国民经济的目标是在高经济效益和高适应能力的竞争经济基础上，主要通过国家干预、决策者的社会责任和国家的再分配来实现社会进步。德国政府均衡性财政体制的产生和完善，正是为最终实现本民族共同诠释的公平正义目标而提供的制度保障。

（二）对于多级政府关系的处理——团结与适度分权

在德国实质上的联邦、州和地方三级管理层级中，政府间的合作模式集中表现为团结精神下的适度分权。

德国政治传统和现状中凝结着“团结”的精神元素。比如，整个民族对统一标准的认可使得下级政府的政策与上级政府保持着主动一致性，这种主动一致性给德国带来了区别于一般联邦制国家的财政集权体制及其决策过程的高度协调性；再比如，德国民众认同“在公平基础上分享公共财产”，这就形成了个人间、部门间、地区间的团结。

适度分权源于立法权限。联邦政府拥有“框架性的总体立法权限”，把握全国范围内事务的框架性和原则性；州政府则对于涉及州内的教育和政治事务以及对地方政府事务的规制独具联邦不能干涉的立法权限，此外，各州政府还是参与联邦立法和执行联邦法律的中枢层级；关于地方政府，市镇拥有宪法确立的自治权，可以根据本区居民的意愿规定法律。这里需要特别强调的有两点：一是在联邦立法与政策制定的过程中，各州政府通过两院体系可以施加强大的影响；二是作为地方层级的市镇，拥有的不仅仅是独立行政管理权，而是一种融合了地方自治职能和执行州政府分派委托任务的行政职能的双重权力。

这种立法权和行政管理权相互分离、拥有共同立法权的融合模式，在纵向不平衡显著时，政府间关系基本上是紧密联系并集中的；当然，另一方面，这也可能产生大量的“决策点”和“否决点”，它们又将阻止合作与配合的展开。好在，正是全国性的“团结”意识大大克服了该体系的缺陷，使得德国各级政府之间横向与纵向的合作得到了充分的发挥。

（三）财政运行效率的保障——财力满足与供求对接

德国均衡性财政体制通过以下四个环节充分保障了财政的运行质效：

第一个环节，合理的任务分配。按照社会市场经济原则，经济由市场调节，政府则为经济过程创造秩序条件，即在经济效率方面为公民的生产生活提供基础设施，在社会公正方面确保公民平等享有公共产品，这样，政府的财政职能范围在客观上得到了界定。具体任务分配上，联邦政府负责关系整个国家利益的公共事业和促进社会及地区平衡发展的任务，执行中，基于高效和低成本的原则，其中的某些任务，联邦政府可以在法律准许的前提下和州政府一起规划和筹资，将其作为委托任务交付给州政府来完成，这些任务包括：扩大和新建高等学校，改善地区性的经济结构、农业结构，以及教育规划和促进科学研究等。德国宪法规定，只要没有明文规定由联邦完成的国家任务，州政府都有义务完成，由此，州政府需要完全承担本辖区内的立法、地方治理事务，以及负责平衡本州的市镇政府完成它们的任务所需要的财政资源；市镇地方政府的公共事务主要是基于竞争的积极性，它们致力于通过经济促进政策，改进本辖区的居住和投资环境，从而吸引居民向本地区流动，吸引企业到本地投资，所以，市镇范围内公共基础设施的建设、维持和改进以及行政管理服务的加强就成为市镇政府的主要任务。

第二个环节，明确支出负担与任务分配。德国的宪法规定，联邦政府和州政府分别承担实现各自任务所需要的支出；对于共同任务，支出比例的划分应当在联邦政府与州政府的共同任务协议中予以明确。该一致性原则，明确了各级政府的财政责任，有利于政府公共职能的有效执行。

第三个环节，通过横向与纵向的结合，以共享税为主体税收分配制度与财政平衡机制实现财力的满足。政府之间税种和共享税的划分，是第一次横纵交错的财政平衡措施，从政府间财政分配的角度看，属于财政收入的初次分配或直接分配。在这个阶段，规则适用于全国，暂不考虑支出的项目和各个地区的财政收入水平。而在直接税收分配关系之后，若要实现财力均等化和生活条件均等化的目标，在财政的纵向分配体系中还存在着联邦对州（有时包括市镇）和州对市镇的拨款等形式的财政平衡措施。上级政府对下级政府的拨款就是财政的纵向再分配。德国的横向财政分配包括增值税的预先平衡、州级财力横向平衡和市镇之间的财政横向平衡三个部分。增值税属于州级财政的部分确定以后，还将在各州之间按照一定的标准，包括各州的居民人口、各州的财力强弱等进行分配，这叫做“增值税收入预平衡”；增值税收入预平衡后，财力弱的州已经可以达到全国平均财力水平的92%。在此基础上，还会根据各州实际财力和财力需求做更进一步的财政平衡，即为州级财力横向平衡；市镇之间的财力平衡主要是由于税收技术方面的原因带来的工资税和所得税在市镇之间的不公平分配后的平衡措施。

第四个环节，财政收支平衡原则形成制度硬约束。德国的预算制度有三项基本规定：第一，预算制度由滚动式（逐年修改）五年财政计划和当年财政预算构成，当年的财政预算是五年财政计划的一个年度计划，它以五年财政计划为依据；各级政府都必须编制五年财政计划。第二，五年财政计划包括支出权限和义务权限两个部分，支出权限即在本年实现的财政支出，义务权限是财政计划中非本年支出的未来义务。第三，德国的宪法和预算法对财政体制明确提出了财政收支平衡的要求，即本期预算反映本期应有的收入与支出项目，预算列出的财政支出必须与预算列出的财政收入相等，不允许任何预算以外的支出存在，包括本年度以外的预算项目。在此基础上，法律还明确了财政预算制度应当遵守的基本原则，如节约、收支分合、单向概算、透明、总体平衡等。在严格且明确的预算制度下，各级政府的财政资金具备了长期平衡的计划性和为本级负责的约束性，通过科学的制度设计提高财政资金的使用效率，避免了浪费。

四、重构均衡性财政体制的制度设计

结合均衡性财政体制在德国的成功经验，若要重构我国的均衡性财政体制，首要的应当明确以下两个问题：

第一，重构我国的均衡性财政体制应当遵循的核心原则是什么？

财政体制的重构首先要遵循依法治国的原则。在我国，无论是五千年悠悠历史凝结的文化传统还是近现代中国革命精神的传承，公平正义、团结在中华民族的每个个体身上都是不言而喻的存在。但是，随着现代市场经济的发展，我们需要将这种内涵性的、隐形的存在切实地转化为明文的、显性的、法律层级的规定。明确、清晰才能便于讨论、便于改进、便于细化，更加便于维护、便于遵守、便于监督，从而更为高效地为经济社会发展服务。在均衡性财政体制的重构中，我们需要法律明确的内容众多，从各层级政府间的合作模式到各层级政府间明确的公共职责的分配，从财政收入到预算制度，从税收分配到平衡机制等事项，不仅要做出整体性规划和原则性规定，更要做出清晰的、具有可操作性的制度设计。

第二，我国均衡性财政体制应有的制度设计是什么？

明确政府与市场的界限是重构均衡性财政体制的前提条件。政府与市场界限的划定是明确政府职能范围的前提。一方面，国家通过服务于市场主体来追求最高层次的社会公正目标，这就要求政府首先致力于为经济过程提供秩序条件；另一方面，政府职能的实现必然要对市场经济做出干预，但是这种干预应当以牺牲最小的经济效率为前提。

明确政府间的合作模式进而明确事权是重构均衡性财政体制的必备功课。事权的划分应当遵循效率原则，即测度哪级政府对于特定的社会经济事务的把握和执行最有效率，该项任务就应当划归哪一级政府负责完成，同时可以设计委托任务、共同任务等多种实现形式。无论是事权的确定和完善，还是对于委托任务、共同任务的具体执行，各级政府之间应当具备一个有效的协商机制并形成具有法律约束力的协议性文书。协商机制是形成合理的政府间合作模式、税收收入分配机制、财政平衡机制等制度设计和提高公共任务执行效率的基本性制度保障，也是在财政集权体制下保持适度分权的有效途径。

明确财政支出管理的基本原则是重构均衡性财政体制的关键环节。首先是财政支出负担与任务分配保持一致的原则，每一级政府都有权力要求取得完成其任务所需要的财政资源，从而拥有完成本级公共管理事务的财力，即财权与事权保持一致；然后是明确预算制度，形成财政规则硬约束，预算制度应当兼顾时间性、长期性、真实性、清晰性、均衡性等原则，各级政府应对本级的财政预算负责。

合理设计税收分享与财政平衡机制是重构均衡性财政体制的重要任务。在明确了支出负担与任务分配保持一致、财权与事权相匹配的原则后，在财政资金的分配环节，应当综合利用税收收入的初次分配与再次分配。建立以共享税为主的税收分配体制和横向与纵向相结合的财政平衡机制，不仅要求完善现有的税制设计，还要求适当摒弃碎片化的专项转移支付方式，拓展财政平衡机制的测评因素，形成全面、综合，适用于各地区、各层级的财政收入分配方式。

1.储敏伟：《德国税制》，中国财政经济出版社2004年版。

2.赫尔穆特·沃尔曼（著），陈伟、段德敏（译），万鹏飞（校）：《德国地方政府》，北京大学出版社2005年版。

3.李萍、许宏才、李承：《政治体制简明图解》，中国财政经济出版社2010年版。

4.库特·宗特海默尔（著），孙克武等（译），徐宗士（校）：《联邦德国政府与政治》，复旦大学出版社1984年版。

5.沙安文、沈春丽：《财政联邦制与财政管理——中外专家论政府间财政体制》，中信出版社2005年版。

6.诺贝尔特·安德尔：《联邦德国的财政平衡》，《经济社会体制比较》1990年第10期。

7.约翰·罗尔斯（著），何怀宏等（译）：《正义论》，中国社会科学出版社1988年版。

8.Ralf Hepp, Fiscal Federalism in Germany,“Stabilization and Redistribution Before and AfterUnification ”, Discussion Paper, No.5, 2009.

9.Ralf Hepp,“Interstate Risk Sharing in Germany”, 1970-2006, http://faculty.fordham.edu/hepp/vHH_ ASY96_Paper_2011_0705.pdf .

10.Thiess Buettner, Equalization Transfers and Dynamic Fiscal Adjustment,“Results for GermanMunicipalities and a US-German Comparison”, IFIR Working Paper, No.10, 2007.

11.Thiess Buettner, “The Finances of The German States”, Recistacatalana de dret public, No.32, 2006.

（责任编辑：梁洪波）

Logical Thoughts and System Design on Reconstruction of the Equalization Financial System——A Path to the Goal of Fairness and Justice

Zhao Ni

Fairness and justice are two of the most basic tasks for establishing and perfecting the financialsystem of China. Under this goal, the existing equalization f nancial system of China has made remarkable achievements. However, low output eff ciency of f nancial capital is serious at the same time. In this regard, the paper tries to have a new look at the equalization financial system in China, draw lessons from the successful experience of Germany, and provide a path to form a new system pattern. This new pattern can realize effective coordination between governments, effective f ow of f nancial funds and effective play of f nancial functions.

fairness and justice；the equalization f nancial system； intergovernmental cooperation mode；budget system