青岛市加快建立现代财政制度的对策研究

郝静

青岛市加快建立现代财政制度的对策研究

郝静

现代财政制度在体系、功能和机制上都有了新的内涵。本文在分析建立现代财政制度需重点解决的制度性问题基础上，从预算制度、财政支出制度、财政体制、债务管理以及财源建设五个维度，提出青岛市率先建立现代财政制度的政策思考。

现代财政制度 建立 对策研究

作者郝静，经济学博士，青岛市财政局研究室副主任（青岛 266071）。

建立现代财政制度是全面深化改革的关键环节。近年来，青岛市在推进绩效预算、国库集中支付、专项资金改革、债务管理、预算公开等财政改革方面取得了显著成效，但与建立现代财政制度、打造经济发展“新强态”的要求相比，还存在不小差距。“十三五”时期是青岛市全面深化改革的攻坚期，是全面建成小康社会并向宜居幸福的现代化国际城市迈进的决战期。率先建立现代财政制度，实现财政整体转型，将为青岛经济社会健康可持续发展奠定坚实基础。

一、现代财政制度的主要内容：预算、税制、体制的新变化

现代财政制度是国家治理现代化的重要基础，深化财税体制改革、建立现代财政制度，既是对现行财税体制和制度的继承与创新，又是适应国家治理现代化新形势，对财税体制等基础制度的系统性重构。

现代财政制度有三点新使命：一是体系上的新坐标。在体系上应建立全面规范、公开透明的预算制度，公平统一、调节有力的税收制度，事权与支出责任相适应的财政体制。二是功能上的新定位。在功能上要坚持公共财政的定位，体现市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用的要求，不越位、不缺位，发挥财政制度稳定经济、提供公共服务、调节分配、保护环境等方面的职能。三是机制上的新提升。在机制上应符合国家治理体系与治理能力现代化的新要求，形成公开透明、权责对等、有效制衡、运行高效、可问责、可持续的制度安排。

（一）预算改革。现代政府预算制度是现代财政制度的基础。预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，三者有机衔接、相互制衡，是现代预算管理制度的核心内容。建立全面规范、公开透明的现代预算制度，是国家治理体系和治理能力现代化的重要标志，是强化预算约束、规范政府行为、实施有效监督，把权力关进制度笼子的重大改革举措。主要包括建立透明预算制度、完善政府预算体系、改进年度预算控制方式、完善转移支付制度、加强预算执行管理、规范地方政府债务管理、清理规范税收优惠政策等重点任务。

（二）税制改革。税收制度是现代财政制度的重要组成部分。要建立健全有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系，将税制推向更加公平、规范的轨道。新一轮税制改革总的方向是，优化税制结构、完善税收功能、稳定宏观税负、推进依法治税，充分发挥税收筹集财政收入、调节分配、促进结构优化的职能作用。要逐步提高直接税比重，调整消费税，加快房产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税等。

（三）财政体制改革。建立现代财政制度，要在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性，使事权和支出责任相匹配。要在明确事权的基础上，按照事权划分承担、分担支出责任，促进权力与责任、办事与花钱相统一，全面提升国家治理效率。同时大量减少专项转移支付和对地方的干预，促进市场统一和公共服务均等化。

二、青岛市建立现代财政制度需重点解决的制度性问题

新常态下，财政面临“收入增幅的高与低、民生保障的纵与横、优惠政策的进与退、融资举债的严与宽、法定支出的存与废”等各类矛盾。

（一）收入体系存在的问题。一是收入中低速增长步入常态化。在现行税制下，随着经济增速放缓，营改增等减税降费措施加力增效，财政收入增速不断下滑。2011-2015年，青岛市财政收入增幅由25.1%下降至12.4%。二是地方税体系建设滞后。大部分税种滞后于经济社会发展，而且部分税种缺失，地方政府无法通过规范的渠道获得行使其职能必需的资金。同时，随着税收优惠等政策的清理规范，地方政府对促进企业增税缺乏激励手段。未来地方财源建设迫切需要优化转型，支持经济健康发展，壮大财源基础。

（二）支出体系存在的问题。一是人均财力水平低，行政经费负担重。2013年青岛市一般公共预算财力在5个计划单列市中仅高于厦门，而财政供养人员最多，按常住人口和按财政供养人口计算的人均财力均位列最后；机构运转支出占财力比重在5个单列市中最高。二是财政支出继续刚性增长。地铁、城际铁路、新机场等重大基础设施建设集中上马，青岛市政府性债务进入偿债高峰期，城区危旧房改造任务重，各类民生保障增支较多，落实机关事业单位养老保险制度改革、工资制度改革、公车改革等，财政要承担大量新增成本。三是预算固化、僵化、碎片化、资金低效使用的问题突出。供水、供电、供热以及公共交通等公共事业长期高成本、低收费运行，财政补贴不堪重负，民生保障持续性和福利陷阱的矛盾凸显。四是专项资金项目设置多、分配链条长、项目落实慢、使用效率低。过去采取按部门“一杆子插到底”的管理模式，且基本采取无偿补助方式，致使专项资金使用效益低、支出责任不清、市场作用发挥不充分。

（三）财政体制存在的问题。一是市级可用财力萎缩与支出需求急剧增加的矛盾日益突出。经过2008年以来两次市与区（市）财政体制调整，青岛市级可用财力增长空间越来越小，占全市可用财力比重由2008年的43.8%下降至2014年的30.4%，平均每年下降2.2个百分点。同时，市级重点项目建设和民生工程保障任务越来越重。近几年青岛市重点项目资金缺口主要靠清理结转结余、盘活存量资金来弥补。随着执行进度加快和结转结余资金减少，今后市级支出将主要依靠当年财力保障。二是支出责任不明确、专项转移支付多的问题仍然比较突出。市级财力下移后，承担的事权也应随之下移，但由于事权划分尚不清晰，加之各政府部门开展工作往往以资金作为手段，专项转移支付资金量大、涉及面广、种类繁多。2014年青岛市对区（市）专项转移支付161.2亿元，其中，公共财政预算专项转移支付为93亿元，比2008年增加62.6亿元，年均增长20.5%。三是财政体制不统一带来的副作用日益明显。由于区（市）间财政体制差异，各市政策余地和调控空间较大，招商引资政策层层加码，甚至抬高政策条件争拉税源，财政收入虽然逐步增长，但可用财力并未同步增加。四是体制外优惠政策对财政运行带来新冲击。在财政体制外，对市北、李沧等重点区域和西海岸中央商务区、中德生态园、董家口港区和新型农村社区、主城区危旧房改造等重点板块，出台土地和税收收入返还政策，不仅造成同一区域多种体制并存，而且使有限资金更加捉襟见肘。

（四）政府偿债风险。以债务率指标来衡量，青岛市债务风险控制情况较好，但在“三期叠加”的新形势下，局部存在风险隐患。一是市级财政偿债压力大。一般债务未来3年将到还本高峰期，年均偿债支出约90亿元，专项债务还本高峰期预计在3年后出现。二是交通债务数额巨大。这一部分全部甄别为政府负有偿还责任的债务。下一步，中央关闭贷款融资闸门后，交通建设还本付息资金和需要支付的工程款，将全部转嫁到财政上来。

三、青岛市率先建立现代财政制度的建议

（一）建立全面规范、公开透明的现代预算制度

1.建立透明预算制度

近年来，青岛市将建立公开透明的预算制度作为深化财税体制改革的突破口，大步推进预决算信息公开。市本级财政预决算、99个部门预决算及“三公”经费预决算，除涉密的外已全部向社会公开；13个区（市）均已按要求公开财政预决算、部门预决算及“三公”经费预决算；率先启动了专项资金预算安排和执行信息实时动态公开。下一步，还要从以下四个方面加大改革力度：

一是注重预算公开顶层设计。推进完善以《预算法》为中心的预算公开法律制度体系，明确预算公开具体要求、内容和程序，相关主体权利义务，以及不依法公开的法律责任。二是进一步扩大公开范围。不仅要全面公开预算账本，还要公开编制和决策过程；政府支出项目除正常的类、款、项外，还包括相关说明信息，以及支出绩效，供信息使用者判断支出合理性和有效性；政府预决算和“三公”经费预决算公开延伸到“最后一公里”的镇政府和街道办事处。三是继续细化公开内容。建议中央制定财政信息公开的统一格式，预算编制精确到具体的人、事、物，地方政府将按此格式编制的预算信息对外公开。四是创新公开载体和方式。拓展新闻发布会、听证会、咨询会等新形式，让媒体、专家和社会公众更多介入预算决策过程。公开方式上，通过添加年度、部门、项目间对比图表等，让公众更直观了解预算信息。

2.完善政府预算体系

青岛市已建立起包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算的政府预算体系，但仍存在着体系不够健全、各本预算功能定位不够清晰、预算权限划分不够科学等问题。完善政府预算体系重点应放在以下三方面：

一是提高预算编制完整性。将政府收支全部纳入预算管理。本级当年预算安排资金、上年度结转结余资金和上级政府提前下达的转移支付资金全部编入本级预算。通过一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算安排的专项资金，逐步细化到具体项目和项目承担单位。二是建立财政资金统筹使用机制。建立一般公共预算各项资金统筹使用机制，逐步取消城市维护建设税、教育费附加、海域使用金等专款专用规定，统筹安排。加大政府性基金预算与一般公共预算统筹力度，将地方教育附加费等政府性基金纳入一般公共预算。对继续作为政府性基金管理的支出，一般公共预算不再安排，并将政府性基金项目中结转较多的资金，调入一般公共预算统筹使用。三是完善国有资本经营预算和社会保险基金预算管理。扩大国有资本经营预算实施范围，提高国有资本收益收缴比例，加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算力度，到2020年市级国有资本收益调入一般公共预算的比例提高到30%。严格社保基金管理级次，探索社保基金保值增值途径，提高各项社保基金统筹级次，增强社保基金抗风险能力和可持续性。

3.改进年度预算控制方式

一是调整年度预算审核重点。一般公共预算审核重点由收支平衡向支出预算和政策拓展，收入预算从任务改为预期，主要审核出台的支出政策是否有必要、力度是否合适，各项支出是否严格按照预算执行。二是建立跨年度预算平衡机制。年度预算平衡与跨年度预算平衡并重，使财政预算平衡与经济运行周期保持同步。三是实行中期财政规划管理。对规划期内重大改革、重要政策和重大项目，通过逐年更新滚动管理，强化财政规划对年度预算的约束性。

4.加强预算执行管理

一是硬化预算约束。各项支出必须严格按预算执行，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。二是加强支出预算管理。加快下达年初预算，进一步提高提前下达转移支付预计数的比例；及时批复部门预算；用好以前年度结转资金，定期清理结转资金，建立健全预算编制与结转资金管理相衔接的约束机制。三是强化部门预算管理。采取部门主要领导负责制，部门编报预算由主要负责人手签承诺书，对预算真实性、合法性负责；部门在年度终了后对其预算执行情况作绩效自评价，并逐步公开绩效自评价报告；建议将部门预算执行及绩效纳入全市科学发展综合考核。

（二）建立结构优化、导向明确的公共财政支出制度

1.优化支出结构

一是完善公共服务支出保障机制。按照“保基本、兜底线、促公平、可持续”的原则，合理确定并动态调整民生保障项目和标准，保持财政基本公共服务支出与经济社会发展总体水平及政府财力增长相适应。二是健全厉行节约长效机制。严格控制一般性支出，健全公务开支范围、标准和内控机制，规范公务消费行为。完善基本支出定额标准体系，调整通用资产配置标准。三是严格控制项目支出。除中央、省、市出台涉及群众切身利益的民生保障政策和重点建设项目外，其他支出原则上只减不增。

2.建立专项资金管理清单

一是清理整合专项资金。凡政策到期、任务完成、项目零星分散或使用效果不明显的专项资金，一律不保留；需继续保留的，按照支出用途整合，每部门原则上不超过3项。二是制定专项资金清单目录。按项目支出责任、实施主体、资金运作方式等，划分为市级直接管理的专项资金、补助区(市)的专项资金、实行市场化运作的专项资金三类，列出清单目录，向社会公开。三是在专项资金领域实行“信用负面清单制度”。严格惩戒部门、单位申报及使用专项资金过程中的失信失范行为。

3.创新财政资金投入方式

一方面充分运用财政资金市场化运作方式。逐步压缩投入到各类产业和企业等竞争性领域的财政资金，继续保留的原则上转为通过市场化方式运作。争取到2017年，青岛市引导基金总规模达到100亿元以上。另一方面探索推广政府和社会资本合作(PPP)模式。鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与有一定收益的城市基础设施建设和公共事业投资运营。

4.推进国库管理制度改革

一是推进国库集中支付电子化管理。青岛市与区（市）全面推开国库集中支付电子化改革，实施范围扩大至对财政、人民银行、商业银行之间对账业务和授权支付业务。进一步提高工资统发、公务卡等批量支付业务效率，探索研究乡镇财政国库集中支付流程简化。加快电子审计和容灾备份系统建设，构建管理、控制、防范“三位一体”的安全网。二是加强财政专户管理。除法律明确规定或经国务院批准外，各级财政部门一律不得新设财政专户；现有专户除经国务院批准予以保留的外， 2016年底前一律取消。三是严格财政暂付款管理。已形成的财政对外借款， 2016年底前清理完毕。严格控制新增对外借款，确需出借的临时急需款项，严格限定借款对象、用途和期限，报经同级政府常务会议批准。

5.清理规范财税优惠政策

一方面全面清理财税优惠政策。违反国家法律法规和国务院规定的一律停止执行；确需保留的，按规定程序和权限经批准后实施，明确政策时限。另一方面建立健全长效机制。 地方性法规、政府规章、发展规划和区域政策，不得规定具体税收优惠事项，不得制定与企业及其投资者(或管理者)缴纳税收或非税收入挂钩的财政优惠政策。定期评估法律法规规定的税收、非税收入及财政支出优惠政策，效果不明显的，提出调整或取消意见。

6.全面推进预算绩效管理

一是全面实施《青岛市预算绩效管理条例》。建立科学的绩效评价体系，科学设置可测量、可比较、可追踪的评价指标。大力拓展绩效评价领域，全面推进区(市)级财政管理绩效综合评价，积极开展部门整体支出绩效评价。二是加快预算绩效管理信息系统建设。整合现有预算绩效管理数据，建立预算绩效管理信息数据交换平台，动态管理，为预算绩效管理提供支持。

（三）建立权责对等、公平统一的财政体制

1.稳步推进市与区(市)财政收入分配体制改革

进一步完善市与区(市)财政收入分配体制，合理划分市与区(市)收入范围，在基本保证各级现有财力基础上，共享收入增量部分市与区(市)按比例分享，实现财政体制规范统一。区(市)政府相应调整对下财政体制。

2.厘清市与区（市）支出责任

根据中央与地方事权划分的顶层设计和改革进度，综合考虑受益范围、受益对象、管理效率、地域优势等因素，合理划分市级直接承担、市与区（市）共同承担和区（市）级直接承担的支出责任边界，实现“谁的事、谁拿钱”和“谁办事、谁出钱”。同时，以法律形式规范事权划分，实现事权配置制度化。

3.改革转移支付制度

按照中央对地方转移支付制度改革精神，落实新《预算法》规定，以推进区(市)间基本公共服务均等化为主要目标，形成一般性转移支付为主体，一般性转移支付和专项转移支付相结合的转移支付制度，充分发挥市与区(市)积极性。

一是完善一般性转移支付制度。清理整合一般性转移支付，建立一般性转移支付稳定增长机制；科学设置均衡性转移支付测算因素、权重，真实反映各地支出成本差异；建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，促进地区间基本公共服务均等化。

二是从严控制专项转移支付。取消专项转移支付中政策到期、政策调整、绩效低下的项目。新设专项转移支付应依据法律、行政法规和国务院规定，有明确的政策依据和目标、资金需求和用途、主管部门和职责分工。

三是规范专项转移支付分配和使用。对全市重大工程、跨区市投资项目以及外部性强的重点项目，主要采取项目法分配，实施项目库管理。对具有地域管理信息优势的项目，主要采取因素法分配，按照科学规范的分配公式切块下达区(市)财政。对关系群众切身利益的专项转移支付，推动建立政府引导、社会组织评价、群众参与的分配机制。清理资金配套政策，对市级直接承担支出责任的事项，不要求区(市)政府配套。严格专项转移支付资金使用，建立健全信息反馈、责任追究和奖惩机制，加强对专项资金分配使用全过程监控检查力度。

（四）建立疏堵结合、运作规范的政府债务管理制度

将政府债务纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一，确保政府负债与青岛市经济发展水平和财政承受能力相匹配。规范政府举债融资机制，积极促进稳增长。

一是严格政府债务预算管理和规模控制。严格限定政府举债程序和资金用途，建立公开透明的地方债务统计制度，把地方政府债务分门别类纳入全口径硬预算约束；在建立关键风险预警指标体系的基础上，由静态评估扩展为动态评估，由简单的阈值监测扩展到定性和定量结合、自身评价与市场评价结合的方式，加强日常监测，密切关注指标动态变化，重点加强对处于或临近风险区域的区（市）债务监管，防范局部风险。

二是建立规范的政府举债融资机制。市政府在批准的全市限额内，通过发行政府债券方式适度举借债务，区（市）级政府确需举借债务的由市政府在分区（市）限额内代为举借。其中：对没有收益的公益性事业发展确需政府举借一般债务的，通过发行一般债券融资，主要以一般公共预算资金偿还；对有一定收益的公益性事业发展确需政府举借专项债务的，通过发行专项债券融资，以对应的政府性基金或项目收入偿还。各级在批准的债务限额内举借债务，必须报本级人大或其常委会批准。政府债务只能通过政府举借，不得通过企事业等单位举借。

三是健全债务报告和公开制度。建立权责发生制的政府综合财务报告制度，全面反映政府资产负债、收入费用、运行成本、现金流量等财务信息和预算执行信息，为开展政府信用评级、加强资产负债管理、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供支持。建立政府债务公开制度，定期向社会公开政府性债务及项目建设情况，接受社会监督。

四是完善政府性债务风险控制和考核问责机制。青岛市已把政府性债务作为硬指标纳入科学发展考核。下一步，特别要加强对政府负有偿还和担保债务的融资核查制度，按照省委制定的债务率约束性指标，督导各级严格控制政府债务规模。同时，制定应急处置预案，建立责任追究机制，对违规举债或担保、违规使用债务资金、恶意逃废债务的，严格追究责任。

（五）建立基础稳固、管理精细的财源建设制度

1.加快财源政策转型

一要促进财政与经济良性互动、健康发展。大力支持新机场、铁路、地铁等重点项目建设。建立市、区两级棚户区改造基金，加快棚户区改造步伐。支持“一谷两区”等重点板块建设，支持产业转型升级。落实好城镇化建设、蓝色经济、服务业、科技创新、人才引进、重点带动战略等政策和资金，增强发展后劲。大力发展技术转移转化、科技金融等科技服务业，完善场地、网络、资金、人才等扶持政策，积极推动大众创业、万众创新。二要优化经济发展环境。落实减税降费政策，全面推开营改增试点，进一步减轻企业负担、增强经济活力；全面落实小微企业税收优惠政策、普遍性降费政策，营造有利于企业发展的财税环境。采取贷款风险补偿、担保费补贴、支持公共服务平台等普惠制扶持方式，通过引导基金等市场化运作手段，引导和扶持企业转型发展。三要完善税收导向的招商引资政策措施。建立对招商项目提前进行税收评估的机制，切实避免“引资不引税”问题的产生。四要以合法合规的政策指标促进财源工作。如金融企业按照新增中小企业贷款的一定比例兑现风险补偿等，引导和撬动金融资本支持企业发展。同时，加强对全市领导干部财源建设工作培训，定期对产业主管部门财源建设情况进行汇总分析、排序，建立通报和考核制度。

2.完善地方税体系建设

认真落实国家统一部署的税收改革政策，扎实推进资源税、消费税、房产税等税制改革。应紧密跟踪国家税收制度改革动态，研究测算税制改革对地方财政和相关产业发展的影响。并按照中央与地方收入划分的顶层设计和改革进度，适时调整中央下划收入或新设税种的市与区(市)分配体制。

3.建立精细化征管体系

贯彻落实《青岛市税收征收协助条例》，完善全市财源信息平台，构建现代化信息支撑的税收征管体制，提高税收征管效率。切实加强税收征管，做到依法征收、应收尽收，不收过头税。严格减免税管理，不得违反法律法规和超越权限多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征税款。加强执法监督，强化税收入库管理。

（责任编辑：梁洪波）

Study on the Countermeasures of Accelerating the Establishment of Modern Financial System in Qingdao

Hao Jing

The modern financial system has a new connotation in the system, function and mechanism. Based on analysis of the system problems that establishment of modern financial system need to focus on solving, this paper put forward the policy thinking on Qingdao initiating the establishment of modern f nancial system from the f ve aspects of budgeting system, f scal expenditure system, f nancial system, debt management and construction of f nancial resources.

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