澳葡政府时期“社团治理社会”的成因分析

刘晓玲

（深圳社会主义学院,广东 深圳 510000）

澳葡政府时期“社团治理社会”的成因分析

刘晓玲

（深圳社会主义学院,广东 深圳 510000）

澳门社团在悠久的发展历程中，形成了独特的社会角色，发挥着巨大的社会功能。社团在特殊的社会背景下，社会服务功能日趋强化，社会管理功能逐步凸显，社团具有了“拟政府功能”。澳葡政府对华人社会进行间接管理的过程中，社团成为个人及社会利益表达的平台，成为社会与政府之间的联系纽带，政治功能逐步得到强化。澳葡执政方式推动社团“政行合一”机制的形成，实现“社团治理社会”，社团在澳门政治、社会发展中起着举足轻重的作用，是社会和谐稳定、经济稳步发展不可或缺的角色。

社团；澳葡政府；治理社会

葡萄牙人自1557年入居澳门，开始了澳门华洋共处的格局，1849年总督制的确立标志着澳门殖民管制方式的开始，直到1999年结束。在长达150年的殖民时期，澳葡政府没有促成澳门任何政党形式的团体，却在民间催生形成了代表各种利益的社团，并逐渐发展成为社会的主流方向，澳门因此被誉为“社团社会”。澳门很多社团都极具历史久远性，社团在不同的历史发展时期，其社会功能和政治作用发生了根本的变化，特别值得研究的是1976年以后，随着澳门作为“葡管中国领土”的确认，尤其是在过渡时期，澳门社团的社会服务效能和政治参与能力的历史变迁，折射出社团在澳门经济、社会、和政治生活中的推动作用和不可或缺的地位。

一、社团“拟政府功能”的形成，弥补政府缺位

（一） 社会服务功能日趋强化，提供部分公共服务

澳门是一个多元开放的城市， 社团、机构、甚至个人，都在城市的发展中扮演不同的角色，社团生活构成澳门人生活的一个重要部分。澳门社团的主要特征包括职业或行业特征和社会特征，社团成员遍及各个阶层，而且社团活动几乎深入社会生活的每一个层面，所涉领域极其广泛，在经济、社会、文化、教育、体育、娱乐、政治等各个方面均有涉足。

长期以来，由于澳葡政府的“无为而治”，澳葡政府管制权力无法深植于华人社会和社区，对华人社会没有进行有效深入的管理，华人社会的利益和民众的福利也被忽视，在政府决策中没有任何体现，华人更多是依靠互助帮扶并结成各种社团，通过社团对人、财、物的组织及分配来对华人社会提供必要的社会管理和社会服务，从而得以维持华人社会的正常运转。

正是由于澳葡政府作为外来管制者在华人社会公共物品及准公共物品的供给方面长期缺位，华人社团活动就不得不参与到民间社会的各个方面，且大都致力于向社会或会员提供某种公共物品或准公共物品。如同善堂、镜湖医院等慈善会所提供的慈善、赈济、医疗服务；中华教育会、 工联、中华总商会等社团提供的“义学”与免费或低收费的教育服务；工联、妇联等社团提供的小区服务、托儿服务、老人服务等各项社会服务。尤其值得一提的是，澳门最大的基层组织街坊会联合总会具备教育、经济、文化、体育、医疗等各个委员会，关注低收入群体的教育、住房问题，也为治安、交通、环保等事宜向政府提供建议和意见，得到政府和居民的一致认可、认同，已经从会内走向会外，面向澳门全体居民，发挥着居民与政府之间联系的纽带作用……这样，面对社会的各种需求，华人社团被迫承担起部分政府职能，提供部分公共服务及公共产品。

因此，在澳葡政府统治时期，澳葡政府较少关心市民福利，澳门社团通过自身的组织网络实现了华人社会自治，行使着社会服务的功能，这种功能主要通过社团的组织特点得以体现，其中包括学校、医院、传媒、戏院、文娱、体育等组织，它们充当着教育、慈善、救济等社会福利领域的角色。正是由于澳门各种各样、涵盖社会生活方方面面的社团提供对外的多样的服务，得到社会及政府的广泛支持，促进了各种社团的不断兴起和蓬勃发展。

（二）社会管理功能逐步凸显，成为社会稳定基石

尽管澳葡政府对澳门实行统治，但由于各种原因却是无为而治，政府管理相当松散，社会秩序混乱。华人社团组织经过不同时期的发展，已经成为阵容庞大而结构复杂的网络组织，包括经济利益团体、劳工团体、街坊居民团体、氏族同乡会、社会活动社团、社会公益团体、体育和文艺社团等，还有各种自愿组织、兴趣小组等形形色色的团体。众多的社团由于其角色交叠、利益互惠、认识交集的特性，逐渐成为华人社会利益表达的主要渠道，成为华人群体利益的代言人，整个澳门社团社会达到了和谐的境地，同时稳定了远离政府管理的社会主体——华人社会。有鉴于此，澳葡政府采取了一种与众不同的管理方式——较为务实的间接管治，即让渡管理权，通过社团对华人社会进行管理、治理。自此，澳门社团便担负起相当一部分的社会管理工作。

澳门华人社会面对澳葡政府的统治，由于民族凝聚力和价值共识，爱国主义成为社团的共同价值理念，爱澳成为社团的主流概念，促进各社团的大团结。另外，澳门社团之间由于成员相互重叠、社团利益互惠，因而社团之间有着千丝万缕的各种组织关系、人事关系、利益关系等，相互之间既团结合作，也竞争区别，众多的民间社团所创造的积极社会资本促进了种群团结与社会信任，释放出巨大的社会整合与社会动员潜能。这样，社团在华人社会当中实现了跨领域跨阶层的全方位管理，无论是劳资关系的调节，还是组织之间的冲突，都由社团组织出面调解，或共同寻求解决办法。正是具有整合和动员潜能，不同阶层和价值、观念的社团兼容并包，减轻了当局的压力, 缓和了社会的对抗和紧张度，成为澳门社会和谐稳定的基石，实现对社会一定的管理职能。

总之，澳门社团从开始的单个分散化状态发展为内容广泛、成员交叠、利益互惠的社团网络，通过自身组织的特点，面对外来殖民统治能够在爱国爱澳的价值理念基础上寻求共识，较好地实现对社会的服务和管理功能，并发展出社会自治的功能，社团资质成为澳门华人社会的一大特色，成为推动华人社会自治的一个原动力和推动力，对社会预备一定的干预能力。

二、社团代表功能彰显，成为利益代言人

澳葡政府时期，澳门可以说是一个整合度极为低下的一个社会体系，但是华人社会内部的“强社团体制”形成的却是社会表达和利益代表的非正式机制，社团代表华人跟澳葡政府就各个领域事务进行联络、交涉、斡旋、磋商，并且积极参与救灾、慈善等活动，为华人争取利益，力求化解矛盾，实现了社会管理的 “拟政府”功能，维持着澳门社会的稳定发展，尽管当时的社团本身与政治参与及选举制度并无关联。

澳门的社团在上个世纪80年代以前，数量较少，界别也比较单一，以福利性和娱乐性为主，利益需求不强烈。随着社会内部的不断分化，内部矛盾日益增加，个人需求不断显现，与此同时社团也开始不断发展，各类社团从无到有，从小到大，社团组织既有行业团体，也有慈善团体、服务性团体、学术性团体，以及综合性团体等等，工商类社团、工会类社团、专业类社团等比例不断上升，于是民众个体根据自身的需求，选择参与到不同的社团，寻求利益共同体。这样，社团之间的利益需求也变得迥异和强烈起来。利益表达渠道至少在社团内部与社团之间两个层面建立起来。

（一）社团成为个人利益表达的平台

由于澳葡政府较少履行社会管理职能，而是更多地转移给社团，社团又根据自己的特长确定自己特定的社会供给内容，这样社团就具备了一定的社会自治功能，对会员利益需求的回应成为社团的一个重要职能。华人民众作为个体参与到社团，通过对社团的选择和加入，拥有了利益表达的有限渠道，在社团内部通过倾诉、交谈、内部会议等多种途径提出自己的利益诉求，完成个人诉求的表达，实现各自的利益表达。社团通过搭建诉求表达的平台，根据各个社团的特色吸引不同的民众加入，民众在社团内部提出利益诉求，因此社团成为民众利益表达的发声筒。社团为会员提供了利益表达的平台，而利益需求仅限于社团可以顾及到的公共物品、社会服务等。当然，社团不可能满足所有得需求，也不可能解决会员的所有问题，这时就要寻求社团之间的协调来满足。可见，澳门华人社团的利益表达主要通过非正式的方式，而不是法定的程序和正式的制度来表达、实现。

（二）社团成为社会利益表达的中介

随着社会的不断发展，社会利益需求也越来越复杂和多元，再像过去那样完全依靠单一的社团满足需求，已经不现实，社团难以完全依靠自身的力量实现社团的社会治理功能，而对于那些内部无法解决的利益需求，则通过社团之间的协商，实现与其他社团的联合，形成共同的利益需求和诉求，通过咨询、参与政策制定等方式与政府沟通，要求政府的帮助和介入。因此，社团之间通过协调的方式来实现利益的表达，社团会权衡各种力量，选择联合不同力量的方式，通过协调、协商等对话形式，寻求利益需求共性或相似性的最大化，从而得以向政府传递一个强有力的民意和民声，政府由于缺乏与民众沟通渠道，要了解民意倾听民情，与社团合作是最便捷的方式。社团成为民众与政府之间的桥梁，易于获得政府的重视，获得广大民众的支持。

如此，社团成为民众参与利益表达的平台，社团之间通过协调、协商的非正式方式整合不同的利益需求，达成利益共识，并以社团为单位参与政府的政策咨询和代议选举，通过正式的制度加入到政治框架中，完成利益表达，最终达到实现利益的目的。

于是社团一方面为民众实现了利益的集中、上传，另一方面为政府实现社会的控制和服从，在民众与政府之间建立起双重关系：在华人社会实现准行政的“管理和被管理”关系，在澳葡政府的政治利益中实现“代表与被代表”的关系。社团通过其特有的“政行合一”的一体化机制成为实现社会利益代表功能的主要途径，也实现民众与政府之间的中介作用，一方面使华人社会普罗大众实现他们底层生活的利益表达和利益整合，对政府的压力得到转移和释放，另一方面使政府的政策可以顺应民情民意，政策制度得以顺利执行。

正是由于社团对内的调和作用，与政府的沟通桥梁功能，使得澳门的政局、社会维持着超乎寻常的稳定局面，这不得不归功于澳门社团“政行合一”的独特机制，而且这种机制一直运行得较为顺畅。

与众不同的是，澳门社团的代表功能既不是建立在任何法理基础之上，也不是依靠法律制度赋予的权利而行使，而是依赖于共同的社会背景中形成的文化纽带和组织伦理得以实现，在华人民众中长期的社会服务和社会管理的自治活动中形成的。

由于华人没有资格参与当时的政府管理，政府与华人社会又缺乏沟通，澳葡

政府与华人社会实际上处于一种隔阂状态，于是社团逐渐发展成为澳葡政府和华人社会之间联系的主要渠道。因此，随着社团的发展以及与政府之间的对话，社团成为华人社会内部利益以及华人社会与政府之间利益表达的一种机制。这也就为后来社团的政治功能的发展打下了基础。澳门因此而被称为“社团政治”或“社团社会”。

三、社团的政治功能得以形成和加强

社团政治始终是澳门政治生活的一大特色。澳葡政府虽然实行代议制，但是由于没有政党，而且政府也非民选，因此殖民时期澳门民众对选举没有认识、兴趣和热情，普遍对政治参与选举表现出冷漠。而社团生活构成澳门人生活的一个重要部分，几乎人人都参加至少一个以上的社会组织，澳门因此被称为“社团社会”，社团社会是澳门的一个显著特征。

（一）社团成为社会与政府之间的联系纽带

澳葡政府统治时期，由于外来统治的冷淡，华人也没有参与政府管理的资格，因此，政府与民众之间没有沟通。当华人各阶层、各行业或社区民众需要向政府提请诉求时，主要通过社团渠道跟殖民政府进行交涉，当然这时商谈的事项主要集中在一些矛盾和纠纷的解决上，集中在民众的福利问题和社会服务方面，还没有达到政治参与的程度。在长期的联络和沟通过程中，澳葡政府看到了澳门华人社团的组织力量，为了避免与华人社会矛盾的产生，开始重视和加强与华人社团的沟通、联系，在这一过程中，形成了“协商政治”或“共识政治”。

所以，长期以来，澳葡政府为了缓和澳门的社会矛盾及社会冲突，澳葡政府在制定各种政策和法律之前，开始向社团咨询华人意见，久而久之便形成有华人代表参与的咨询会，而且华人在咨询会中的比例逐届增加。咨询会包括一般咨询和专业咨询，社团代表作为沟通政府与市民的桥梁，将民意传递给政府，成为政府在决策过程中考虑的重要因素，因此得以避免政令出台后遭到市民反对。除此之外，在重大事件之前，澳葡政府都会与相关社团进行交流，以征询意见。

（二）社团与政府制度化联系的建立

1976年葡萄牙颁布《澳门组织章程》，其中关于立法会的组成包括：第一，由总督从当地社群中公认享有荣誉的居民中委任议员5人；第二，经普遍和直接选举产生的议员6人；第三，经间接选举产生的议员6人，当中分为三个选区：经济利益的代表3人，道德、文化和慈善利益的代表各1人。由于澳葡政府推出选举制改革，社团与殖民政府之间的制度化联系得以建立。澳葡政府在设计选举制度中引入葡萄牙本国采用的“汉狄比例法”，华人虽然不能直接参与选举，但是澳葡政府通过间接选举的设计，即由社团代替政党成立参选组别参与选举，使得华人社团在立法会中占有一席之地。

间接选举制度的设计就是澳葡政府希望通过华人在自身社团当中推选出代表进入政府机构，以此搭建殖民政府与华人社会联系的桥梁，实现政府与居民的制度性沟通。华人居民本身对政治不感兴趣，也没有登记为选民。因此，通过以利益界别区分的各种社团作为参选单位的方法，既考虑到华人个体的政治冷淡性，又能够开启与华人社会的沟通渠道，有利于社会稳定和政治管理。从1976年开始，澳门立法会中社团界别呈增加趋势。虽然进入立法会的社团界别较少，但是众多社团的利益可以通过社团网络进行整合，最后多由经济利益界别的代表社团担任华人社会在立法会中的制度化代表职位。

可见，虽然澳门的华人社团历史悠久，但是主要是服务和管理华人居民，主要关注、解决的是华人社会的福利问题，与澳葡政府并没有正式的政治联系。直到20世纪70年代，澳葡政府实行民主化，开始与华人建立联系，社团成为与澳葡政府沟通的渠道，并且从1976年开始，华人社团正式参与到澳葡政府的政治活动中，政治参与功能开始显现，澳门的社团体制也由此形成。尽管如此，华人社会依然在经济社会生活的各个方面倚重社团的力量，华人社会与澳葡政府依然处于分离状态，社团的政治功能在华人中间并没有产生任何影响力。从1976年开始到1984年期间，社团在华人社会中的影响已经超过殖民政府的力量，但是其政治功能相对而言还是较为薄弱。这时的澳葡政府“无为而治”又不得不借助华人社团实现安全的施政运作的政治生态和华人社团的社会服务及管理实现华人“自治”的社会生态造就了澳门华人社团这种特殊的利益整合、利益代表的模式。

四、社团形成了特殊的“政行合一”机制

从1984年开始，澳葡政府开始向华人开放直接选举的普选权，但即便如此，到1999年也没有促成澳门社会政党的形成。然而，直接选举使得社团可以进入议席，到1987年华人代表开始占据多数，这样政府与社会更加接近。随着华人越来越多地参与到政府中来，过去那种非正式的社团代表形式终于从法律上实现了程式化形式制度化。

华人社会不同团体的利益表达，一直以来是通过非正式的社会网络进行协调和得到表达的。在1984-1999年期间，澳门不同利益的传统社团开始依据法律规定的方式介入政府的政治制度，在立法会中通过选举获得各自的席位，表达各自的利益诉求。这样，表达渠道开始走向制度化，而且也是华人传统的政治文化开始与当地的西方殖民政治相交融，形成独特的澳门政治制度。

虽然澳门的选举制度没有推动政党的形成，但是社团网络全面参与到立法机构，从而形成澳门特有的政治现象——社团网络的运作规范即协商政治。澳门华人对政治的参与主要通过社团在政治系统各个部分越来越多的嵌入，实现各自的利益表达，既不同于“草根民主”，也区别于“法团主义”。在澳葡政府的咨询系统和代议制选举中，都是以社团为参选单位，个人利益或社团利益均是通过社团之间的协商政治——非正式政治运作，最终在代议制——正式政治制度中得以实现。

澳门民众对政治最大的关注在于利益能否表达，福利能否实现，而政府是否直接选举或间接选举产生，是政府集权或三权分立，这些政治运作对他们而言并不重要，“民主”的最终结果——政府对民众的态度及对民众要求的回应，才是他们关心的，他们需要的是现实的政治结果。在殖民政治中，澳门华人民众找到一种利益代表团体并寻求到一套特殊机制实现利益表达和利益整合，最终达到利益实现的目的，而政府虽然没有华人民众的直接参与，但是通过社团的桥梁澳门社会作用，实现排除社会矛盾、化解民众不满的政治稳定。这与中国文化看中政治的实际效能相关，但更是因为澳门社会的利益表达和利益整合机制的特殊运作体系。澳门华人社会的利益表达系统的主体是社团，不是政党和利益集团；利益表达的方式是咨询、协商为主要方式，而不是选举。这是社团政治利益表达系统和三权分立的差异。由于正式代议制功能的无效，澳门的功能性社团成为正式与非正式二元混合治理结构中的利益表达渠道，并实现了华人的利益代表功能。

在1984-1999年期间，澳门社团与政府之间建立起各种相对正式的制度联系，而且通过咨询会、立法会选举等方式嵌入到澳葡政府的政治结构中，使社团具有了初步制度化的参政功能，一头连接着基层的民众，成为不同利益群体的代表，在社团内部通过其特有的行政功能，满足社团成员的利益诉求，并通过协商政治整合不同的利益需求；一头联系着政府，通过各种制度安排传递民众的利益表达，使其成为政府政策制定过程中不可回避的因素，促使政策更趋于切合民意。这样推动了社团“政行合一”机制的形成，并且发挥着巨大的政治作用，实现了“社团管理社会”的现实。

在这一特殊历史时期，澳门的传统社团通过调解华人社会内部的矛盾、冲突，通过对华人社会的福利服务及管理，实现了华人社会内部的稳定；又通过与澳葡政府的正式与非正式的联系、沟通，达到利益表达、协调的目的，实现整个社会的和谐安定，对澳门社会的发展起着积极的推动作用。

社团的参政功能始于澳葡政府立法会开放普选权，并且在澳门过渡期逐渐制度化并且日益成熟，但社团这种特殊的“政行合一”机制和特殊的政治功能随着澳门回归期的到来受到挑战，面临着时代的改变。

[1]陈震宇．现代澳门社会治理模式研究[M]．北京：社会科学文献出版社，2011．

[2]潘冠瑾．澳门社团体制变迁——自治、代表与参政[M]．北京：社会科学文献出版社，2010．

[3]林园丁,张德荣．澳门特区民主发展前景研究——以选举制度为视角[M]．澳门：澳门理工学院一国两制研究中心，2010．

[责任编辑：温开照]

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1671-6946(2016)04-0078-05

2016-07-26

刘晓玲（1966-），女，深圳社会主义学院公共管理教研部副教授，社会保障与社会政策方向博士。