积极推进国家治理体系和治理能力现代化建设

宋圭武

(中共甘肃省委党校　经济学教研部，兰州　730070)



积极推进国家治理体系和治理能力现代化建设

宋圭武

(中共甘肃省委党校经济学教研部，兰州730070)

[摘要]要重视非正式制度建设，非正式制度是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要基础；要合理界定政府边界和政府职能；要抓好社会公平建设；心治是未来社会理想的治理模式。

[关键词]国家；治理体系；治理能力；现代化

一、要把非正式制度建设放在重要位置

国家治理体系和治理能力现代化既包括正式制度建设，也包括非正式制度建设，其中非正式制度建设是重要基础。

什么是非正式制度，不同学者有不同的观点。在《制度、制度变迁与经济绩效》一书中诺斯认为：“制度是一个社会的游戏规则，更规范地说，它们是为决定人们的相互关系的系列约束。制度是由非正式约束(道德的约束、禁忌、习惯、传统和行为规则)和正式的法规(宪法、法令、产权)组成。”[1]3

德国学者柯武刚和史漫飞将非正式制度定义为内在制度的一部分。他们二人认为，制度分外在制度和内在制度。外在制度是被自上而下地强加和执行的。它们由一批代理人设计和确立。这些代理人通过一个政治过程获得权威。它们的一个例子就是司法制度。外在制度配有惩罚措施。这些惩罚措施以各种正式的方式强加于社会(如遵循预定程序的司法法庭)并可以靠法定暴力(如警察)的运用来强制实施。内在制度是从从人类经验中演化出来的。它体现着过去曾最有益于人类的各种解决办法。其例子既有习惯、伦理规范、良好礼貌和商业习俗，也有盎格鲁---撒克逊社会中的自然法。违反内在制度通常会受到共同体中其它成员的非正式惩罚，例如，不讲礼貌的人发现自己不再受到邀请。但是，也有各种执行内在制度的正式惩罚机制。内在制度有四种类型：习惯；内化规则；习俗和礼貌；正式化内在规则。其中前三种内在规则属于非正式制度。这里他们主要通过看实施惩罚的方式是有组织的，还是无组织的，来区分正式制度和非正式制度。

对于非正式制度，俄罗斯经济社会学家C.基尔金娜将其称之为制度元，并将其划分为X和Y两类。对应X制度元的基本制度有：体现中央权力的分配经济制度；单一的政治结构制度；公有意识占统治地位的意识形态制度， 即集体和共同价值高于个人价值。俄罗斯、东亚、拉美等国家是X制度元的典范。对应Y制度元的基本制度有：市场经济制度；联邦政治结构制度； 自主意识占统治地位的意识形态制度， 即个人价值高于社会公共价值。在多数欧美国家Y制度元占统治地位。

菲利普·基弗和玛丽·M·雪莉在《经济发展中的正式与非正式制度》一文中认为，非正式制度或者是私人制度通常是由商业机构、社会团体、教堂或家庭或者为促进某种行为而设的机构(如信贷局)来实施，而正式制度，主要是由国家机构来实施。

一般而言，非正式制度，又称非正式规则或非正式约束，是人们在长期的社会实践交往过程中逐步形成的，一般是约定成俗的行为准则，包括价值观、习惯、道德传统等。

制度是制约社会发展的重要变量，这一点大家都不否认。但一般人们在强调制度建设时，往往重点关注正式制度建设，而忽视非正式制度建设。其实，从长远看，对社会发展而言，更重要是非正式制度建设。

首先，好的非正式制度有助于产生好的正式制度。非正式制度中的价值观对正式制度的构建具有至关重要的导向作用。因为新的制度不可能凭空产生，制度总是利益主体博弈的产物。而参与博弈的人，其行为总是要受传统特定价值观的导引。所以，正式制度的有效性与非正式制度的有效性是密切相关的。若非正式制度刚健富于正义，必然有利于产生刚健富于正义精神的正式制度。若非正式制度缺乏阳刚之气，则在此基础上产生的正式制度也必然是阳气不足，阴气有余，最终导致的社会均衡可能就只是一种囚徒困境式的均衡或只是一种低水平的发展均衡。

其次，非正式制度在调控人们的社会经济生活中占据更大的空间和时间。若将正式制度比作网格，则非正式制度调节的空间就是网格中的空白部分，而正式制度只有在人们触网时才发挥作用。诺斯也指出，即使在最发达的经济中，正式规则也只是决定选择的总约束中一小部分(尽管是非常重要的一部分)，我们日常与他人发生相互作用时，无论是在家庭，还是在外部社会关系中，或是在商业活动中，控制结构差不多主要是由行为规范、行为准则和习俗来决定的。比如人们在婚姻生活中，大部分内容都是处在非正式制度的调节中，只有在特殊情况下，人们才借助于正式制度来调节婚姻生活中产生的一些问题。所以，一个人婚姻质量如何，更多是取决于非正式制度质量，而非正式制度质量。若用28法则做比喻，我们也可以认为，人类生活的80%主要靠非正式制度调节，而20%则靠正式制度调节。由此我们可以看出，要提高人类生活质量或社会发展质量，最重要是要改善非正式制度质量。

再次，非正式制度决定正式制度执行的有效性。有好的正式制度，但若没有好的非正式制度，好的正式制度就可能被空壳化或样子化。比如，在缺乏诚信的人文环境中，再好的正式制度都会打折扣。因为缺乏诚信，就缺乏规则意识，好规则自然得到遵守的人就少。再比如，从历史看，我国反腐败制度很多，但为什么总是落入钱穆制度陷阱，其中原因之一就与机会主义和缺乏诚信等非正式制度环境有关。所以，若没有好的非正式制度做底蕴，正式制度的运行成本就必然高，最终导致正式制度只能失效或低效运行。在诺斯的制度变迁理论中，有三个重要支柱：国家理论；产权理论；意识形态理论。其中诺斯为什么重视意识形态在发展中的作用时，一个重要的方面就是为了防止机会主义行为，为了提高正式制度的有效性。

第四，引进的正式制度若有效必须要考虑与非正式制度的相容问题。因为若引进的制度与本土的非正式制度不相容，最终就会导致引进的正式制度形式化。比如，我国引进国外的政府采购制度，同样的制度流程和设计，在国外运行很好，但在我国执行起来却总是走样，为什么，就是没有考虑到我国的非正式制度国情。再比如民主投票制度设计，若不考虑中国的面子文化和血缘关系文化特点，硬照搬西方的匿名投票方式，反而可能导致产生许多不好的情况。所以，中国的民主制度设计，必须要考虑中国社会非正式制度的特点，否则最终就是正式制度与非正式制度两张皮，正式制度成为形式，而非正式制度成为实质。

第五，从发展实践看，西方国家的发展，背后深层的力量实质是非正式制度。比如诚信意识就很关键。阿兰·佩雷菲特在《信任社会：论发展之缘起》一书中写道：一国之巨大动力应是信任，惟有在人们不为任何利益所动去藏富遮艺时，这种信任才会极大地充盈。由于互不信任，人人慎之又慎。这使参加信贷谈判的人，像大多数热那亚商人一样，谈不出什么结果来。对第三世界的了解使我坚信，被传统自由主义理论家及社会主义理论家们视为经济增长函数的两要素：资本和劳动，实际上是次要因素；主要因素，既能给两个传统因素添上正、负指数的因素，则是第三因素，就是文化因素。信任社会是一种扩张的社会。通过多年观察，我们发现，对人持信任还是怀疑态度，对经济发展有重要影响。福山在《信任：社会美德与创造经济繁荣》一书中也认为：一个民族的竞争力与文化密切相关，最核心的就是信任。高度信任的存在可以如同经济关系的添加因素，提高经济效率，减少经济学家称作交易成本的消耗。

由于非正式制度往往是长期历史自发博弈的一种均衡，也是一种文化沉淀，所以，要改变难度也很大。在福山看来，与生俱来习惯合作的人不轻易丧失这个习惯，可这个社会资本一旦丧失，那就需要几个世纪才能重建起来。正因为如此，如何建设非正式制度，往往需要硬手段。

二、要抓好社会公平建设

有关研究表明，人类对公平有天然偏好。公平不仅是社会稳定的基础，也是社会效率的基础。从长期和全局角度看，公平和效率关系本质是统一的。

公平与效率关系，粗的方面看，大体主要有三种观点，对立论，统一论，对立统一论。细的方面看，有学者归纳了十几种关系，这里笔者就不一一列出，有兴趣同志可查阅相关文献。2005年9月，笔者在《江汉论坛》杂志发文认为，公平与效率关系是多维互动关系。2006年10月23日，笔者在《光明日报》理论版发文认为，公平与效率是多层面对立统一与交错互动的关系。后经这些年多方思考，感觉公平与效率关系并没有那么复杂，从全局和长期看，其实就是一个统一的简单关系，现证明如下。

如何证明，我们可以用反证法，我们可以尝试举出一个公平与效率对立的反例，如果举不出这样一个反例，就说明公平与效率没有对立关系，同时也连带证明了公平与效率对立统一关系也是不成立的，因为对立论若不成立，对立统一论也就自然不成立。

在实际说明公平与效率对立的事例中，我们常常举的例子是中国的公社制度。认为在公社制度下，虽然公平，但没有效率。其实关于公社制度存在公平与效率对立关系的命题，是一个假命题。这里有两个错误需要纠正。首先第一个错误是，一些学者认为公社分配制度是平均主义，从而推出公平与效率关系是对立关系。这种推理是不妥的。因为从深层次看，平均应更多属于不公平，而不是公平。干多干少一个样，干与不干一个样，干好干坏一个样，自然说其不公平更合适。所以，平均与效率的关系，更多体现的是不公平与效率的关系，而不是公平与效率的关系。由此从平均与效率的关系，自然也就不能推出公平与效率的关系。其次第二个错误是，认为公社分配具有平均主义特色，这一点也是不妥的。笔者小时候在公社劳动过，公社的分配原则并不都是平均主义，多数情况是保障原则与按劳分配相结合。公社的低效率主要是国家宏观政策所造成，公社自身的因素应不是主要的(具体论述请参考本人拙著《大国路径：中国改革真问题探索》中国经济出版社2012年1月出版)。所以，从中国的公社制度这个案例是不能证明公平与效率存在对立关系这个命题的。

在实际的许多案例中，我们遇到的公平与效率对立的情况，主要体现在局部和短期的情况，或不同主体之间的情况。比如，一个家庭，在资源有限的情况下，是更多资助有潜力的孩子，还是大家都一样分配，就是一个困境。若不更多资助有潜力的孩子，可能确实会失去效率。但这种情况若放在一个长期背景下，还是要考虑公平更好。因为你资助有潜力的孩子，这需要有潜力的孩子成才后，对其他孩子有一个回报机制，若没有这个回报机制，其他孩子就会感到不公平，这就会影响家庭稳定和谐，最终导致家庭无效率。所以，若没有一个回报机制，所谓的效率就只是表现在一个孩子身上的局部效率，而没有在整个家庭上体现效率。另外，这里公平与效率的对立，实质是有潜力孩子的效率与没有潜力孩子的公平的对立，二者对立关系并没有体现在同一主体身上。再比如，国家发展，在资源有限的情况下，国家可能采取重点地区重点投入的原则，这有利于提高这些重点地区的发展效率，但这毕竟是一种短期政策。从长期看，在重点地区发展起来后，必须要对原来投入少的地区建立一个回报机制。这样落后地区的发展就不会拖发达地区的后腿，落后地区的人也就不会产生抱怨情绪，局部效率才能最终转化为整体效率，社会才能整体和谐稳定。另外，这里公平与效率的对立，实质是先进地区的效率与落后地区的公平的对立，也没有体现在同一主体身上。

由上述案例分析，笔者认为，所谓公平与效率对立的情况，主要存在于短期和局部的情况，或是不同主体之间的情况，即甲的效率与乙的公平的对立。由于这里效率并没有体现长期和全局效率，并且其对立关系也并没有真正体现在同一个主体身上，所以这种情况下反映的公平与效率的对立关系并不是真正的对立关系。从长期和全局看，公平与效率关系应是统一的，有长期和全局的公平，才有长期和全局的效率，没有长期和全局的公平，最终长期和全局无效率。或者从同一个主体看，公平与效率本质也是统一的，因为一个主体感觉有公平，自然劳动积极性就高，劳动就自然更有效率。由此可以得出一个结论：国家发展，在政策层面，在短期和局部情况下，可以有限度重点考虑效率问题，但在长期和全局情况下，一定要坚持公平原则，这样最终才能有长期效率和全局效率。

三、心治是未来社会理想的治理模式

韦伯将社会治理方式大致分为三种类型，分别是法理型治理、传统型治理和魅力型治理。在法理型治理社会中，法律是最高的指挥。在传统型治理社会中，传统是最高的指挥。在魅力型治理社会中，领导人个人魅力是最重要的因素。

笔者认为，现实世界经历过的社会治理方式主要应有如下几种：一种是神治方式，就是神的命令高高在上。社会的所有活动，都是围绕神的意志来进行，神是社会的中心。这种社会治理方式主要存在于古代或当代一些神权治理的国家。一种是人治方式，就是人的命令高高在上。专制集权治理是一种较为典型的人治方式。一种是法治方式，就是法律高高在上。社会的所有活动，都是在法律的框架下进行，没有人超越法律，在法律面前人人平等。法治方式也是当代西方许多发达国家的一种普遍治理方式。另外，还有一种方式，就是德治方式，就是依靠道德来进行社会治理。这种方式主要存在于一些封闭的部落社会。在我国古代，虽然整个国家是集权专制，属于人治方式，但在村庄层面，其实际的治理模式应更多属于德治方式。由于天高皇帝远，皇帝鞭长莫及，这客观也为村庄事务选择治理方式提供了自由空间，在这种情况下，村庄的治理会更多呈自由博弈均衡的特质。另外，由于我国古代村庄大多封闭，村民之间鸡犬之声相闻、老死不相往来，在这种情况下，人与人之间的博弈，主要体现在熟人或亲戚之间，这就为德治方式的产生提供了重要基础。

目前，人们普遍认为，社会最好的治理方式应是法治方式，认为社会治理现代化，基本内涵就是法治化。其实，比法治更高级的治理方式，应是心治方式。所谓心治方式，就是依靠良心来进行社会自觉治理的一种方式。

为什么法治社会不是最优的社会治理方式？首先，法治社会需要一个好的法律，但如何建设一个好的法律，需要良心做基础。其次，即使有好的法律，如何有效坚持，也需要良心做基础。再次，法治社会也并没有真正体现以人为本，因为让冷冰冰的法律占据了社会中心，这也是一种发展的异化。第四，法治社会恰恰是反映人类在良心稀缺情况下的一种制度选择。若良心充裕，社会何必要那么多制度？正是由于缺乏内在约束，客观就需要加强外在约束。但在良心稀缺的情况下，法治社会的运行必将是不完善的。第五，心治社会更符合效率原则，因为心治社会建立在自觉的基础上，社会交易成本必然很低。另外，心治社会也少了制定法律和执行法律的高昂成本。第六，心治社会更符合自由原则。马克思设想的未来共产主义社会，其本质应是心治社会。因为要实现按需分配，需要良心做基础，需要心治。没有心治，按需分配就是一句空话。另外，只有在真正实现心治的情况下，社会本质才会真正体现为一种自由人的联合体。因为自由，只有在心治的前提下，才是真正的自由，才是自觉的自由，而不是被动的自由。

还有一种观点认为，德治社会或是最好的社会治理方式。但笔者认为，心治社会的境界也要高于德治社会。因为德治社会虽然依靠道德来治理，而道德也渗透一些良心的因素，但道德与良心本质是有区别的。良心是内在的，道德是外在的。另外，有些道德规范未必就符合良心原则。还有，道德和法律从规则角度看，在本质上也是相同的，都是一种外在于人的规则，只不过表现形式有所不同。法律主要表现是成文的规则，而道德这种规则具体表现主要为习俗等，是一种不成文的规则。由于规则本质都是外在于人，所以，德治社会仍体现了一种外在规则对人性的压抑性，人并没有真正处于中心位置，人仍处于一种被压抑的地位，人对自由的自觉自律的本质追求仍是欠缺的。

问题是，心治社会虽然理想，但要真正实现社会的心治，需要社会良心的极大充裕，这是前提条件。所以，从长远看，人类社会必须要始终把良心建设作为一项重要任务和首要任务。

参考文献：

[1][美]道格拉斯.C.诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].上海三联书店，1994.

[2][美]R.科斯等.财产权利与制度变迁[M].上海三联书店，1994.

[3]宋圭武.碰撞中国社会经济问题：面子、血缘、权力[M].中国经济出版社，2010.

[4]宋圭武.大国路径：中国改革真问题探索[M].中国经济出版社，2012.

[责任编辑：马莉]

[中图分类号]D621

[文献标识码]A

[文章编号]1003-4307(2016)01-0096-05

[作者简介]宋圭武，中央甘肃省委党校经济学教研部教授。

[收稿日期]2015-12-01

习近平总书记指出：必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。十八届五中全会明确提出，在十三五期间，国家治理体系和治理能力现代化要取得重大进展。目前，面对诸多问题，加强国家治理体系和治理能力现代化建设，意义重大。如何有效推进国家治理体系和治理能力现代化，是一项系统工程，下面笔者谈点看法，供大家参考。