基层协商民主实践研究

曹明玉，罗凤燕，朱建明

（1.玉林市社会主义学院，广西玉林537000；2.玉林市人大常委会，广西玉林537000）

基层协商民主实践研究

曹明玉1，罗凤燕1，朱建明2

（1.玉林市社会主义学院，广西玉林537000；2.玉林市人大常委会，广西玉林537000）

基层协商民主实践以参与的广泛性、讨论的平等性、观点的包容性而受到广大民众的接受和认可。近年来，全国各地积极探索基层协商民主的实现途径，形成了一系列各具特色的实践模式，取得了较好的成效，但同时也存在协商主体发育不良、参与意识不强、协商程序不规范、缺乏法律制度保障等问题，须从加强教育培训、健全机制、依法议事以及推进基层协商民主有序化、制度化和法治化等方面予以完善。

协商民主；实践探索；存在问题；实现路径

基层协商民主是符合中国的重要民主形式，是推进我国协商民主发展的活力所在。近年来，全国各地积极探索基层协商民主的实现途径，形成了一系列各具特色的实践模式，取得了较好的成效，但也还存在不少问题。深入研究基层协商民主实践，对进一步推进基层协商民主健康、持续发展具有重要意义。

一、基层协商民主的内涵及特点

基层协商民主是协商主体通过建立协商平台，自由平等地进行协商和讨论，积极有效地参与基层社会管理事务的活动。它具有以下几个特点。

（一）协商主体呈现大众性

基层协商民主的主体构成至少有三种人员：一是以基层党委政府为核心的党政机关工作人员；二是与议题有相关利益的基层群众；三是所在区域内的各类统一战线人士。

（二）协商过程体现程序性

协商民主的程序一般分为三个阶段，即筹备阶段、召开阶段、后续阶段。在协商过程中，如果少了一项必经程序，整个决议可以说是无效的。

（三）协商内容具有细微性

凡是涉及人民群众切身利益的议题都可以成为基层协商的主题，如在农村中，村级产业发展、基础设施建设和村集体资金如何使用等方面都可以进行协商讨论。

（四）协商活动范围在基层

习近平强调：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”[1]

二、基层协商民主的实践探索和启示

（一）浙江温岭的“民主恳谈”模式

浙江省温岭市结合本地实际，创新发展出了“民主恳谈”这一基层民主治理的新形式。“民主恳谈”指的是在基层的政治决策过程中，基层群众、组织和社区等利益相关方借助规范的制度平台，通过意见表达、对话沟通、协商讨论的形式，在达成共识的基础上作出符合公共利益的决策的民主形式[2]。“民主恳谈”经过多年的发展，已形成对话型民主恳谈、决策型民主恳谈、参与式预算民主恳谈三种类型。

（二）湖南临澧的“板凳夜话”模式

近年来，湖南临澧县探索出了“板凳夜话”的基层协商民主新模式。具体做法是由村两委班子成员或村民小组长作为召集人，利用晚上时间，就近到农户家坐着板凳围成一圈讨论村级事务。主要程序分为五步：1.提议。村“两委”成员、村民小组长、村民联名均可提出议题，以一事一议为主；2.召集。村党支部确定时间、地点和议题后，由村民小组长通知有关农户按时参加；3.商议。由参会人员就议题进行讨论协商；4.决议。由主持人综合大家的意见，形成统一的方案或决定；5.实施。村“两委”以投票表决结果为依据，对议题组织实施，并将实施结果告知相关农户。

（三）广西玉林的“村（居）务商议团”模式

广西玉林市福绵区积极探索推行“村（居）务商议团”基层协商民主管理模式，将村（居）务商议团建设成为村（居）民代表会议的常设机构，在村党组织的领导下，经村民代表会议授权，履行民主议事、常态协商、长效监督职责，切实保障村民的民主权利。协商程序为“四议——执行——监督”。“四议”是提出议题、征求意见建议、村（居）务商议团商议、村两委会议审议，“执行”是村两委执行，“一监督”是村（居）务监督委员会监督。

从全国各地对基层协商民主的实践探索中可以得到以下启示：一是基层协商民主要坚持党的领导。我国的民主是中国共产党领导的人民民主，加强基层协商民主，必须始终坚持党的领导不动摇，始终保持正确的政治方向；二是基层协商民主要体现人民主体。要积极发动人民群众参与到基层协商中去，不能使人民群众的民主权利流于形式；三是基层协商民主要突出有效实用。协商的内容要有针对性，能够切实解决人民群众的实际突出问题，推动协商共识及时落地；四是基层协商民主要形成制度设计。既要从宏观层面厘清协商民主体系建构的大框架，也要从微观上对基层协商民主的具体工作作出机制和制度安排，从而构建广泛多层制度化的社会主义协商民主。

三、基层协商民主实践中存在的问题及原因

（一）存在问题

1.协商主体发育不良，协商结果难以真正体现民意。主要有两种情况：一是协商主体的广泛性、平等性不够，一般以党政部门、政协和村（居）委会为主，其他部门和企业较少参与，一些流动人口特别是农民工群体参与缺失；二是参与协商的代表产生不够科学，缺乏代表性，参与协商的代表有的是群众自愿报名，有的是从户籍人口中随机抽选，有的是由乡镇或村（居）委会直接指定，代表性不强。

2.协商程序不够规范，缺少必要的工作流程和规则。不少地方的议事协商不规范，缺乏必要的程序、步骤和一些刚性的具体规定。例如对议事协商的时间没有作出明确的规定，包括每个议题协商的次数、代表的发言时间都不确定，导致参会人员发言的随意性，有的发言时间太长，有的则一句话不说，从而影响议事协商的效果。

3.协商监督机制不健全，协商成果应用缺乏制度保障。当前我国基层协商民主的运行缺乏一个有效的监督机制，导致协商过程中受人为因素干扰太多或监督主体能力不足、监督信息不对称等因素的制约而使监督流于形式。此外，由于对协商意见的办理和协商结果的反馈缺乏应有的保障机制，一些协商成果报送到党委和政府相关部门后，没有及时跟踪和落实反馈，难以保证协商成果得到采纳和贯彻实施。

4.协商程度参差不齐，部分地区协商民主流于形式。目前各地协商民主发展很不平衡，在一些经济发展比较好、群众民主意识比较强的地方，基层协商民主开展的规范而富有成效；在一些经济落后、群众参与意识淡薄的地方，基层协商民主开展得比较慢，效果并不理想，甚至停留在形式上。

5.参与主体理性不足，协商民主存在非理性参与现象。主要是少数民众参与民主协商的方式和在参与中的态度呈现情绪化，不符合既定的制度和程序，甚至违反法律。一些参与者在协商过程中态度恶劣，对不同意见者进行人身攻击和诋毁名誉，甚至用毁坏庄稼、焚烧草垛、挖掘祖坟等行为进行报复，影响恶劣。

（二）原因分析

1.部分参与主体民主意识薄弱，参与能力不足。一方面，部分民众民主意识淡薄，对民主权利不珍惜、不重视，对协商民主的价值认知不到位，导致了对协商民主工作的淡漠和不愿参与[3]。即使被抽到去参加民主协商会议，也持无所谓的态度。另一方面，基层群众普遍缺少参与协商所需的基本知识和实践操练，难以提出有价值的观点和建议，制约了协商民主的质量和效率。

2.受传统治理模式影响深刻，民主协商遭遇观念障碍。由于受传统治理模式的影响，一些基层干部在一定程度上存在着“替民作主”和“权大于法”的观念和做法，过多注重身份等级，不能以平等身份与群众交流，习惯于“以会代议”。另外，基层民众对协商民主的认识也不到位，不少人对参与民主协商不感兴趣。上述情况使得基层协商民主在实践中遭遇思想障碍，基层协商民主质量不高、流于形式在所难免。

3.协商民主体制机制不健全，相关制度建设缺失。目前，我国基层协商民主的相关法律法规不健全。虽然2015年出台了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，为协商民主发展提供了制度框架，但一些地方政府有关协商民主的配套实施办法或细则大多还处在论证和探索阶段，民主恳谈会、企业工资集体协商制度、劳动关系恳谈会等基层协商民主的主要形式都缺少相应的法律法规作保障[4]，在具体实施中出现明显的随意性，消减了群众参与协商的热情。

4.个人利益诉求得不到满足，引发非理性参与行为。一些参与主体从个人利益或小团体利益出发，在协商中讨价还价，使合乎公共利益的政策难以达成，甚至出现一些非理性参与行为[5]。比如，一些村民为争取合理利益或不合理利益甚至非法利益，通过行贿参与协商的代表来影响协商结果；还存在一些村民因生活中的矛盾问题得不到解决而故意在会场上发泄不满情绪的现象。

四、推进基层协商民主发展的实现路径

（一）制定评价体系，完善基层协商评价标准

评价标准是引导行为的指挥棒。要推进协商民主制度化发展，需要使用相应的工具，客观反映基层协商民主的特征和要求。这种工具的构成包括协商民主的评价体系和评价标准。应该由专门机构根据整个协商过程制定出评价体系，包括风险评估体系、程序衔接体系、公众参与体系、监督体系、保障体系、协商结果应用体系、社会效应分析体系等。根据评价体系科学制定具体的评价标准，细化协商民主涵盖的多种要素和目标，增强基层协商民主过程的明确性和可操作性。当前在基层协商民主的评价体系方面，尚缺乏统一标准和科学论证，因而这方面的研究和尝试更加具有现实意义。通过建立评价体系和完善评价标准，可以约束参与协商的主体严格履行责任和检验民主协商的成效，推进协商成果及时落地，真正使基层协商民主成为体现党的群众路线，促进社会稳定，密切党群、干群关系的政治优势。

（二）加强教育培训，提高民众参与协商的能力

一是培养基层群众的公民意识。引导群众由市（村）民向公民转变。公民意识是在现代法治社会下形成的民众意识，是公民践行自己的权利、积极参与公共事务的主人意识，是对封建社会人民附属地位的超越。通过教育，引导群众树立公民意识，是基层协商民主得以持久顺利发展的前提。

二是提高基层党政领导干部的民主意识。全面建成小康社会的奋斗目标对基层领导干部的领导方式和工作方式提出了新的要求，要更加注重法治思维和民主方式，广泛听取群众的意见和建议，自觉接受人民群众的监督，力戒“一言堂”，让权力在阳光下运行。

三是利用大众媒体传播协商民主典型案例。榜样的力量是无穷的，全国各地已经形成丰富多彩的基层民主协商案例，选择有代表性的案例建立案例库，通过网络、手机、电视、报纸、杂志等各种新闻媒介，传播协商案例、民主理论，培育公民文化。

（三）拓宽参与渠道，健全群众利益表达机制

按照公共管理的“三圈理论”，科学决策应具备“价值”“能力”“支持”三要素。要实现科学决策，就必须坚持发扬民主，防止决策脱离群众。一要充分发挥基层群众性自治组织的协商作用。农村的村委会、城市社区的居委会和企事业单位中的职代会在代表群众利益方面具有独特地位，要进一步增强其在社会协商中的引领和平衡作用。二要完善听证会制度。围绕征地拆迁、城乡规划、企业改制等重大项目，广泛听取群众意见和建议，做好项目前期社会风险评估，尽早化解社会矛盾。三要建立专家咨询制度，进行可行性论证，并对决策风险进行评估。通过建立协商渠道使决策者和利益相关者之间及对公共事务缺乏了解的弱势群体与具有相关知识的人员之间开展平等、自由、坦诚的充分讨论，待形成共识后再通过既定程序，由基层党组织、人大、政府或人民群众自己作出决定[5]。

（四）改进制度设计，保障协商成果有效运用

一些地方的基层协商民主在运行中存在着“协商有余，落实不足，监督不够”的现象，这种情况影响了群众参与协商的热情和信心，需要建立一套制度保证协商的正常运行。重点应围绕五个方面：一是“协商什么”，即明确协商内容，应围绕当地经济社会发展的重大问题和关系百姓切身利益的热点问题；二是“与谁协商”，即明确协商主体，扩大协商的参与范围，注意吸收弱势群体的代表；三是“如何协商”，即规范协商程序，明确协商前、中、后的具体安排和要求；四是“协商形式”，即根据实际情况，采用不同的平台和载体，不断丰富协商形式；五是“协商成效”，即对协商结果的落实有跟踪、有保障，取信于民。为了整个协商过程规范有序，还应建立健全民主监督机制，强化对民主协商过程的监督和制约，并对协商结果进行跟踪和反馈，以有效避免以权谋私、民意被操纵等不良现象发生，切实保障基层群众的有序政治参与，真正发挥基层协商民主的作用。

（五）坚持依法议事，推动基层协商民主法治化

基层协商民主在全国各地都有自身的探索，但还没有形成有约束力的法律规范。要实现基层协商民主的法治化、制度化和规范化，应考虑把对协商议题、参与代表、协商程序等方面的规定上升为国家法律，使基层协商民主由自发的、无序的政治参与转变为有组织、有序的制度化参与[5]，以保障协商过程和协商结果的公正客观，真正体现人民当家作主的社会主义本质。当前我国基层协商民主已经形成了一批地方性规定，如广西玉林市出台的《玉林市推广村务商议团民主管理模式实施方案》《玉林市村务商议团工作章程》和《玉林市村务商议团议事细则》等，很大程度上规范了当地的协商民主实践。但是，全国性的关于基层协商民主的专门法律法规仍然缺乏。应通过制定法律法规和制度性文件，按照协商于民、协商为民的要求，将基层协商民主涵盖的关键要素纳入制度规约范围内，加快推进我国基层协商民主建设。

[1]习近平.在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话[N].人民日报，2014-09-22（02）.

[2]陈家刚.温岭改革：开启基层协商民主新路径[N].学习时报，2012-11-26（05）.

[3]余华.基层协商民主的现状分析与发展对策——以浙江省为例[J].观察与思考，2015（3）.

[4]李永慧.中国基层协商民主的实现途径研究[D].济南：山东师范大学，2013.

[5]康静思.中国基层协商民主建设探析[D].湘潭：湘潭大学，2011.

责任编辑：何文钜

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.04.009

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1009-0339（2016）04-0046-04

2016-07-10

曹明玉，女，玉林市社会主义学院统战理论教研室主任、副教授，研究方向为统战理论；罗凤燕，女，玉林市社会主义学院政治教研室主任、副教授，研究方向为科学社会主义；朱建明，男，玉林市人大常委会法制研究所副所长，研究方向为党的建设。