国家治理现代化中的农村基层协商民主

张红国

（中共黔南州委党校，贵州都匀558000）

国家治理现代化中的农村基层协商民主

张红国

（中共黔南州委党校，贵州都匀558000）

协商民主与国家治理现代化在理论和实践上都存在着较高的契合性，从农村基层的协商民主和乡村治理角度来考察，具有较大的研究价值。目前，农村基层协商民主存在立法不到位、运行机制不健全、村民代表和人大代表与民意代表关系冲突等问题，应进一步通过完善立法、健全机制、构建人大代表与民意代表和谐协商的新机制等途径实现基层治理目标。

治理现代化；协商民主；农村基层

党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”，内在地将协商民主作为一种民主治理方式与国家治理现代化紧密联系在一起。其中，“农村基层协商民主”更为引人注目。要处理好协商民主与乡村治理的关系，必须从乡村特性出发，了解其复杂性与矛盾性，并从现代化维度进行认真思考和深入探究。

一、协商民主推进国家治理现代化的理论可行性

首先，协商民主能够成为国家治理现代化的重要内容和推动力，其根本原因在于两者具有高度契合的价值目标。就协商民主理论和国家治理现代化理论本身而言，国家治理体系和治理能力具有制度化、公平化、有序化的“三化”要求，与之对应，社会主义协商民主具有法治、善治、理治的“三治”性质，这与建立现代国家治理能力所需求的制度化、公平化、有序化要求存在一致性，从而促成了两者价值目标的高度吻合[1]。从两者的内在关联性出发，实现政府和公民对社会公共生活利益最大化的共同管理是协商民主与国家治理现代化共同追求的价值目标，“其目的都是保障民众的合法权利，促进公正、公平与正义，形成良好的社会秩序”[2]。两者相同的价值目标，表明在全面深化改革背景下协商民主推进国家治理现代化的可行性。

其次，协商民主理论与国家治理现代化理论都是社会利益与思想文化多元化背景下人类民主政治长期发展的产物，二者均以承认社会结构多元化为前提、以达成合作共识为内在逻辑，因此，不可避免地带有相同的结构特征。一是两者都以多元化为重要存在前提，社会利益与思想文化的多元化是协商民主和现代国家治理存在的共同特点；二是两者都要求推进制度建设，认为制度化建设是党和国家维护协商民主健康发展的根本保证和国家治理的核心任务；三是两者都强调有序参与，指出现代国家治理和协商民主的直接目标都是要针对人民参与的经济社会重大问题形成某种稳定的秩序；四是两者都强调公正的重要性，指出国家治理强调社会公平正义，注重维护和实现人民根本利益，迎合了协商民主要求公平对待不同利益群体合法利益的主张[3]。

第三，协商治理是新时期中国共产党以协商民主形式扩大人民群众有序政治参与和推进国家治理现代化的战略选择，反映了中国民主政治演变与发展的必然逻辑。民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在[4]。实际上，协商治理是协商民主理念在治理领域的应用以及部分国家、地区协商性的治理实践长期发展的产物。党的十八大以来，中共中央对“健全社会主义协商民主制度”和“推进国家治理体系和治理能力现代化”理论命题的提出以及围绕全面深化改革总目标而作出健全和完善社会主义协商民主制度的一系列重要部署，基本概括出了当前全面深化政治体制改革和促进社会公平正义建设的主要治理模式。

二、农村基层协商民主的价值意义

（一）提升农民参与乡村民主治理的广度与深度

以往的村民自治中，民主选举、民主决策、民主监督和民主管理对村民参与村庄事务都有明确规定，也改变了传统的农村政治文化格局，但村民的知情权、参与权、决策权和监督权多被抑制和取代，即本该“由民作主”的事变成乡村干部的“代民作主”和“为民作主”。协商民主则不同，它直接要求村民参与协商活动，就乡村重大和重要事务进行协商，而且要求村民积极参与其中，并进行“上下、左右、前后联动”和反复协商，这对于农民协商积极性的提高和创造性的发挥具有重要意义。

（二）推动乡村治理由行政管治向协商共治转变

中国地理、历史和政治的特点决定了其治理方式的独特性，即广大村庄作为政治的基础和细胞，长期以来处于某种松散、自为、自在状态，新中国成立后，事实上村庄已经成为国家行政体制的基层组成部分。改革开放以来，广大农村虽实现了对外开放，但村民与村干部、村与村、村与乡镇、乡村与县市等之间的关系不是变得简单了，而是变得更为复杂化。部分农村的矛盾有所加重，群体性事件有所增加。协商民主则将不同层级，尤其是村民和村干部置于同一个平台，有助于打通乡村内外关系，发挥桥梁、传导等功能，这是传统乡村治理难以达到的。这样，乡村各层级由原来的分散、等级、隔阂甚至对立变为集中、平等、沟通和协调。协商民主重在不能一人说了算，更不能由政府和干部“代民作主”，而是通过协商机制进行，这样既可限制和抑制腐败，又可调动各方面的积极性和创造性，还可避免决策错误。

（三）培育广大农村民主、平等、合作的政治文化

梁漱溟曾指出，在中国传统社会，“中国人原来个个都是顺民，同时亦个个都是皇帝……参加团体众人之中，不卑不亢的商量，不即不离的合作，则在他生活中素少此训练（尤以士人生活及农人生活为然）”[5]。中国传统社会的特点是“行政权力支配社会”，这主要体现在“权力至上”和官本位思想严重。“衙门深似海”形象地道出了在传统社会中，官民地位的悬殊与官民关系的鸿沟。可以说，在农村实行村民自治，特别是协商民主在乡村的兴起，使这种状况得到很大改变，农民可就共同关心的利益和问题进行讨论、协商，既体现出参与者的平等、尊严，又强调参与者对议决事项的共同责任，这有利于培养村民的公共意识和合作精神，这正是现代政治文化的核心和根本所在。

三、农村基层协商民主的现实可行性

（一）物质基础条件

中国农村的特点之一是经济相对落后，自古以来的许多巨变都与此相关，而其难以变革也多根源于此。因为经济既是上层建筑的基础，又是社会发展的命脉。改革开放以来，中国广大农村虽不能说都已富裕了，但大多数村民已经脱贫，经济水平逐年提高，已经有可能参与包括协商民主在内的自治活动。改革开放尤其是市场经济的发展，直接改变了传统农村的经济结构，也为乡村社会注入关于现代的价值理念，这直接成为协商民主产生和发展的沃土。在此，除了村民在经济活动中的价格协商外，还包括其决策、经营、管理和沟通能力以及作为生产与经营者的主体性、人格尊严等。正如马克思指出的，“平等与自由不仅在以交换价值为基础的交换中受到尊重，而且交换价值的交换是一切平等和自由的生产的、现实的基础”[6]。另外，经济发展所形成的利益关系，比如农民与农民之间，农民与村干部之间，村庄与村庄、村庄与乡镇之间，甚至包括乡镇与县级及其城市之间，已经出现了一个复杂的经济利益关系链。这就形成各式各样的矛盾，在处理和解决因经济问题而导致的农村利益之争时，协商民主既能协调各方利益，又能使乡村治理步入民主自治轨道。

（二）乡村社会结构的变化客观上需要协商民主这一治理模式

改革开放以来，不论是城乡、区域、阶层、职业，还是组织、家庭等都发生了巨大变化。经济体制和社会体制改革大大加快了由农业社会向工业社会、农村社会向城市社会、传统社会向现代社会的转型，由此中国社会结构发生了深刻变动[7]。改革开放后，村官、农民企业家等也成为乡村社会的复合式人物，他们在给农村带来活力的同时，也成为特定利益群体的代表，他们中不少人成为村官，但也逐渐暴露出与社会主义不相适应的问题。为解决这一问题，将协商民主引入选举机制，即在选举前对村官候选人进行协商，以避免让无德无能的人进入村领导班子。所以，客观上要求从多层面推动乡村治理走向协商民主机制，达到利益、权益、价值、尊严等的协调与平衡，以避免乡村社会结构出现分裂甚至崩溃，危及乡村社会的稳定与发展。

（三）实现基层民主政治的路径要求

早在1987年党的十三大报告中，就已提出“社会对话协商”的概念，这是对新中国成立以来“政治协商”的丰富和发展。2012年，党的十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”，这是对“政治协商”的进一步发展，强调协商民主的制度、程序建设，也指出其广泛性、多样性和高效性，提出包括农村在内的广大基层实行“民主协商”的必要性。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，第一次强调基层协商民主的“制度化”，特别是提到了“城乡社区治理”问题。这些有关协商民主尤其是基层协商民主的政治方向和规定，对乡村治理具有决定性意义，是乡村协商民主生成、发展的坚实基础和动力源。

四、农村基层协商民主实践面临的现实问题

（一）农村基层协商民主缺乏明确的法律定位

党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现”。这是执政党在指导思想上在民主形式层面对协商量民主的定位。就法律制度层面定位而言，宪法和基本法还未对基层协商民主的地位作出明确的法律定位。执政党对协商民主在民主形式层面的定位较高，但如果在法律层面上对协商民主定位缺失，那么就会严重影响基层协商民主发展。

（二）农村基层协商民主发展的动力缺乏制度保障

党的十八届三中全会提出了要“构建程序合理、环节完整的协商民主体系”的要求，但在现行的社会治理体制下，基层干部习惯于自上而下的高效的权威型管理方式，因而存在排斥协商民主在基层治理中的实践的潜在意识。地方政府领导在推进协商民主实践中扮演着关键角色，但是仅仅依靠领导的民主意识、创新意识，会使协商民主表现出巨大的不确定性，因为只有制度才能够保障根本性、全局性、稳定性和长期性。从目前基层协商民主的实践看，还缺乏协商民主发展的组织制度和工作推进机制，缺乏发展协商民主的动力。

（三）民意代表与村民代表和人大代表角色之间的关系问题

基层协商民主实践中存在着村民代表、乡镇人大代表与民意代表关系如何处理的问题。比如一些人大代表误认为协商民主会削弱人大代表的权力而有抵触情绪；一些民意代表认为人大代表是他们选举的，理应听从民意代表的意见。正确处理三者的关系，既关系着协商的效果，也关系协商民主的发展进程，成为基层协商民主实践亟需解决的问题。

五、推进农村基层协商民主发展的途径

（一）明确农村基层协商民主的法律定位

任何民主实践形式要想获得成功并持续发展，必须获得合法性的基础和可持续发展的保证，关键是要在相关法律乃至宪法中，对其有适当的法律定位。实践表明，农村基层协商民主作为基层民主实践的一种新形式，只有适当的法律定位，才能发挥出应有的政治价值和民主效能，否则，即使作为成功的典型个案，也只会昙花一现。解决农村基层协商民主的法律地位，应从顶层设计的高度出发，根据党的十八大关于实现国家治理体系和治理能力现代化以及党的十八届四中全会建设社会主义法治国家的目标要求，将基层协商民主纳入国家治理结构和法治建设体系之中，由立法机关根据我国国情，确定我国农村基层协商民主的法律地位。

（二）建立健全农村基层协商民主发展的规则制度与工作机制

相关制度的缺失也是影响农村基层协商民主发展的重要制约因素。要在相关法律确定协商民主法律地位的基础上，尽快建立健全农村基层协商民主发展的规则制度与工作机制。首先，制定农村基层协商民主推进的时间表和群众参与协商的制度平台，促进操作流程的法制化建设。其次，建立协商民主发展的促进和保障工作机制。明确基层党委政府贯彻落实农村基层协商民主制度的责任，改革干部绩效考核办法，把协商民主发展纳入地方党委政府和党政官员政绩考核机制，通过科层的行政系统与扁平的基层组织，推动基层协商民主发展，使基层政府逐步转变为协商型政府。第三，建立协商过程监督公示制度。主要是防止权力对协商活动的不正当干预，把协商置于阳光之下，通过制度化设置确保协商真实公平，不断提高协商工作的实效。

（三）探索构建人大代表与民意代表和谐协商新机制

由选民直接选举产生的农村基层人大代表与民意代表的关系在协商实践中表现出不和谐甚至产生对抗的主要原因有两方面，一是农村基层人大代表候选人的提名缺乏民主协商，二是人大代表的结构性不够合理，许多农村基层的人大代表是乡村或社区党政干部，普通农民群众比例相对较少。当代表民意的行为带有一定的政治风险和成本的时候，多数民意代表倾向选择不作为或少作为。对于村民来说，当村民代表、人大代表给他们所能带来的效益不如预期时，就会产生不信任感甚至不满情绪。所以，解决这个问题的途径就是深入推进政治体制改革。一是优化村民代表、人大代表的提名权，加大人民群众参与提名的力度。二是优化基层人大代表的结构，提高普通群众比例。三是在各级人大设立代表联络机构，完善人大代表联系群众制度，如人大代表和村民代表定期向选民述职制度、群众评议人大代表和村民代表制度等。四是着力培育协商民主文化，弘扬包容理念、合作精神，提高群众民主协商的能力。从而，改善村民代表、人大代表和民意代表的关系，推进农村基层协商民主发展，让广大干部群众在实践中掌握协商民主的理论、方式、方法，从而实现农村基层治理的目标。

[1]叶小文，张峰.协商民主与现代国家治理的高度契合[J].中央社会主义学院学报，2014（1）.

[2]李翔，许昌敏.协商民主与国家治理的内在关联与互动建构[J].江汉论坛，2015（6）.

[3]刘俊杰.发展社会主义协商民主需要正确认识和处理的五大关系[J].中州学刊，2015（1）.

[4]俞可平.论国家治理现代化[M].北京：社会科学文献出版社，2014：5.

[5]梁漱溟.中国文化的命运[M].北京：中信出版社，2010：36.

[6]马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集（第46卷）：上[M].北京：人民出版社，1979：197.

[7]陆学艺.当代中国社会结构[M].北京：社会科学文献出版社，2012：14.

责任编辑：杨绪强

10.3969/j.issn.1009-0339.2016.04.008

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A

1009-0339（2016）04-0042-04

2016-06-19

张红国，男，中共黔南州委党校讲师，研究方向为社会主义民主政治。