完善人大代表联系群众制度的实践与思考——以北京市为例

袁达毅

（中共北京市委党校 政治学教研部，北京 100044）

完善人大代表联系群众制度的实践与思考
——以北京市为例

袁达毅

（中共北京市委党校 政治学教研部，北京 100044）

代表联系群众制度，是规范和推动代表联系群众活动的制度保障。北京市完善和实施代表联系群众制度的做法和经验是：地方立法与基层工作制度建设相结合；实践创新与制度创新相结合；改善代表履职状况与提高代表履职能力相结合；提高代表履职积极性与规范代表履职活动相结合。代表联系群众制度建设存在的主要问题是：制度建设呈现出不平衡性；制度规范的层次较多，内容分散，不便于使用；部分单位制度建设相对滞后；制度内容的差异较大；对代表自主履职的制度建设不够重视；少数制度规定的要求偏高。要解决这些问题，需进一步提高对完善和实施代表联系群众制度的认识；完善地方立法，增强代表联系群众制度的刚性和约束力；完善人大代表选举制度，依法进行人大代表选举；完善代表联系群众的工作机制、保障机制和激励监督制度。

北京市；人大代表联系群众制度；地方立法

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。人民代表大会制度的最大优势是密切联系群众，最大危险是脱离群众。人大代表联系群众，是人民代表大会的本质要求，也是代表执行代表职务、履行代表职责的要求。人大代表只有密切联系群众，才能充分了解人民群众的意见和要求，代表人民的利益和意志，履行好代表职责，人民代表大会制度的优势和作用才能得到充分发挥。代表联系群众制度，是规范和推动代表联系群众活动的制度保障。完善和实施代表联系群众制度，加强代表联系群众工作，规范和推动代表联系群众活动，也是从根本上畅通人民群众的政治参与渠道，激发人民群众的政治参与热情，调动人民群众的政治参与积极性，推动人民群众政治参与经常化，实现人民群众政治参与有序化的一项重要措施。本文以北京市为例，对完善和实施代表联系群众制度的情况进行研究分析。

一、完善和实施代表联系群众制度的主要经验

在完善和实施代表联系群众制度过程中，北京市各级人大进行了大量的实践探索和制度创新，先后制定和完善了代表联系群众的组织制度、工作制度、活动制度、激励制度、监督制度和服务保障制度，积累了一些非常有价值的经验。

（一）地方立法与基层工作制度建设相结合

这是北京市在代表联系群众制度建设上的一条重要经验，也是全国各地在代表联系群众制度建设上的一条经验。根据代表法规定，“与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务”［1］，是代表应当履行的法定义务。但这一规定较为原则，在代表兼职制和以集体活动为主的情况下，制定相应的制度规范，对这一规定进行细化，使其更具操作性，从而保证这一法律规定的有效实施，就显得十分必要。在代表联系群众制度建设中，北京市把加强地方立法与基层工作制度建设结合起来，形成了地方立法和基层工作制度建设并举的局面。一方面通过修改代表法实施办法完善代表联系群众制度，在实施办法中单独设立一章对代表与原选区选民或者原选举单位和人民群众的联系进行规定，结合北京市的情况将代表法的规定具体化。另一方面通过加强工作制度建设，完善代表联系群众制度。一是各区都根据代表法和北京市代表法实施办法制定了专门的制度规定。此外，还制定了与代表联系群众密切相关的视察、调研、述职等方面的制度规定；二是乡镇人大和区人大在街道乡镇的工作机构制定了组织代表小组和联组活动制度，以及代表联系群众的服务保障制度。三是选区或者社区的代表工作服务机构制定了相关的制度规范。如代表工作室、工作站、接待室、接待站、代表之家的组织和运行制度等。目前，北京市已经初步形成了代表联系群众的制度体系，它由层次和效力不同的各种制度规范构成，包括国家法律；地方性法规；区人大、乡镇人大、区人大在街道乡镇的工作机构、选区或者社区的代表工作服务机构制定的工作制度。这些制度规定对于规范和促进代表履职，加强代表与群众的联系发挥了极其重要的作用。

（二）实践创新与制度创新相结合

实践经验是制度的重要渊源，制度是实践经验的规范化，理论是实践经验的概括和总结，是实践经验的升华，没有实践创新，就很难推进制度创新和理论创新。把实践创新和理论创新结合起来，是北京市代表联系群众制度建设的一条重要经验。2010年以来，随着代表法的修改，北京市各级人大、人大工作机构和代表工作服务机构在组织和开展代表集体活动、服务代表履职等方面，进行了许多有益的探索和创新，并在总结实践创新经验的基础上进行制度创新，把实践创新和制度创新结合起来，形成了代表联系群众的组织制度、工作制度、活动制度、激励制度、监督制度和服务保障制度等一系列制度规范。

从北京市人大的情况看，北京市人民代表大会在总结本级人大和基层人大实践创新经验的基础上，对代表法实施办法和《北京市人民代表大会代表建议、批评和意见办理条例》进行了修正，把实践创新经验写进地方性法规，形成制度规范；北京市人大常务委员会主任会议制定了《北京市人大代表联系区县人大代表制度（试行）》，在总结本地实践经验和借鉴其他地方实践经验的基础上进行了制度创新。特别值得关注的是，为了适应人民代表大会制度发展和完善的要求，2014年12月11日，北京市人民政府重新制订了《北京市人民政府办理人民代表大会代表建议、批评、意见和人民政治协商会议提案办法》，对办理代表建议、批评、意见进行规范和约束，这对于激励代表履职，促进代表联系群众制度的实施已经产生并将继续产生重要的作用。

从区人大的情况看，与市人大相同的是，制度创新是在实践创新的基础上进行的。不同的是，区人大在实践创新的基础上，制定了代表联系群众的专门制度，有的还根据代表法和代表法实施办法的修改和实践创新情况，对专门制度进行了修改。西城区的《关于加强市、区人大代表之间联系的意见》、朝阳区的《代表联系选民办法（试行）》、石景山区的《关于人大代表密切联系选民的暂行办法》、昌平区的《关于加强区人大代表与选民联系的意见》、房山区的《关于加强区人大代表与人民群众联系的若干意见（试行）》、丰台区的《关于加强区人大代表与选民联系的办法》等，都是专门的制度规定。除了专门的制度规定外，还在总结实践经验的基础上，制定或者修改了代表视察调研和述职制度，人大常务委员会联系代表制度。有的还就代表联系群众的某些事项单独制定全区统一的规定，如东城区的《人大代表联组、小组活动办法》《东城区人大代表在社区定期接待群众日试行办法》，朝阳区的《代表接待选民制度》《代表考勤登记制度》《档案管理制度》《选民意见处理制度》等。

从街道乡镇人大工作和服务机构的情况看，制度创新和实践创新的结合更加紧密，都在各自探索和创新的基础上，制定和形成了许多正式（成文的）或非正式（非文本）的制度规定。例如，丰台区卢沟桥乡人大制订的区乡代表联系选民机制和代表接待选民日、代表固定联系选区单位和选民、代表定期走访选区单位和选民、代表联系选民信箱和联系选民交流会等制度；平谷区峪口镇建立的“镇代表聊村事”机制，滨河人大街工委和办公室工作职责，人大代表6项活动制度，代表活动“五簿”“一册”制度①等；通州区潞城镇区镇人大代表联系选民工作室的“四到位”（代表活动方案到位、工作程序到位、热线电话到位、代表联系选民活动情况记录到位）和“三有、三公开”（有接待选民日、有代表联系选民信箱、有代表联络员；公开代表身份、公开代表联系方式、公开代表职责）制度，等等，这些制度规范都是在实践探索中形成的，具有较强的操作性。一些制度虽然解决的问题是相同的，但制度名称和具体内容有较大区别，大多带有本地区实践探索的明显特点。

（三）改善代表履职状况与提高代表履职能力相结合

各级人大代表是各级人民代表大会的组成人员，人大代表作用的发挥，直接关系到人民代表大会制度的制度优势和作用的发挥，关系到人民当家作主权利的实现。长期以来，由于各级人民代表大会履行法定职权不到位，在国家和地方事务治理中发挥的作用不到位，在选民和人大代表中，很多人在思想观念上把人民代表大会当作“橡皮图章”，把人大代表当作一种荣誉。很多代表特别是间接选举产生的代表认为，当选人大代表主要是组织上的安排，自己当代表只是服从组织安排而已。与这种思想认识相应的是，选民不认识代表，不重视代表的作用，有事也不找代表；代表不重视选民，不联系选民，不了解选民。在各级人大代表中，存在着不少“五不代表”，即不下基层的“瘸脚代表”，不参加视察调研和思考问题的“瞎子代表”，不听或者听不到、听不见群众意见建议的“聋子代表”，开会不发言和不提批评建议的“哑巴代表”，不提或者提不出议案和批评、建议的“断臂代表”［2］。这种状况对于充分发挥人民代表大会制度在国家治理中的作用、推进国家和地方治理现代化是十分不利的。加强代表联系群众制度建设，就是为了从总体上和从根本上不断改善代表履职状况。

在代表联系群众制度建设上，北京市以改善代表履职状况，发挥人民代表大会制度的优势和作用，保障人民当家作主为价值取向，代表联系群众的组织制度、工作制度、活动制度、激励制度、监督制度和服务保障制度的建立和完善，始终围绕着这一价值目标进行，把从总体上和根本上改善代表的履职状况作为制度建设的目标与任务。

代表履职状况与代表履职能力密切相关。人大代表要履行好法定职责，光有履职意识和履职热情是不够的，还必须具备履行代表职务的能力。作为人大代表，在履行代表职务时，必须清楚自己的权利义务，具备一定的知识和能力。具体地说就是，在视察活动中，代表需要了解和掌握与视察对象或者事项相关的法律法规和相关知识；在调研走访选民活动中，代表需要具备发现问题，分析和整合民意的能力；在人民代表大会上，代表需要具备把联系群众的成果转化为议案或者建议、批评和意见的能力，等等。正是因为如此，北京市各级人大、人大工作和服务机构在代表联系群众制度建设上，十分重视培养和提高代表的履职能力问题，把改善代表履职状况与提高代表履职能力结合起来。一是制定和实施了提高代表履职能力的专门制度——培训制度。通过培训，提高代表对代表职务的认识，提高代表履职能力和履职水平。二是在制定其它制度时，重视提高代表履职能力问题，将代表履职的要求、方法和措施等写进制度，督促代表在履职过程中注意提高自身能力。

（四）提高代表履职积极性与规范代表履职活动相结合

代表履职积极性高低，决定代表联系群众活动能否深入持久地进行下去，影响代表联系群众的效果。代表履职积极性高，就会自觉地参加各项履职活动，积极主动联系群众，倾听群众的意见和要求，自觉地学习和掌握代表履职所需要的知识和技能，提高自己的履职能力。反之，就会缺乏参加代表活动的自觉性，即使是参加了，也往往是为了应付，更不会积极主动联系群众，学习履职所需的知识和技能。如果代表履职积极性非常高，但不知道如何履行职责，履职行为不规范，甚至是乱作为，就会在很大程度上影响代表履职活动的实际效果。因此，在代表联系群众制度建设中，把调动代表履职的积极性和规范代表履职行为结合起来，就显得十分重要。北京市各级人大和人大工作服务机构自觉地把调动代表履职的积极性和规范代表履职活动结合起来，通过制度建设增强代表联系群众的积极性和主动性，提高代表联系群众的效果，发挥代表在地方和基层社会事务治理中的作用。

在提高代表履职积极性方面，北京市制定和实施了以下制度：一是市区两级制定了代表建议、批评和意见办理的制度规定，规范和约束代表建议、批评和意见办理工作，对代表建议、批评和意见及时作出回应，激发代表的履职热情。二是制定了代表述职制度和选民询问代表制度。通过代表述职和选民询问制度的实施，加强选民对代表履职情况的监督，促使代表提高履职的积极性。三是制定了联系代表制度。市人大常委会制定了市人大代表联系选举单位制度，市人大常委会联系市人大代表制度，区人大制定了区人大代表联系市人大代表制度、区人大常委会联系区人大代表制度。通过这些制度的实施，增强代表履职意识，提高代表履职的积极性，加强代表同选民的联系。四是制定了代表信息和代表履职情况公开制度。通过公开代表所在选区、电话、邮箱、QQ等，督促代表开展履职活动，提高履职的积极性。五是一些地方还制定了代表履职评选和测评制度。例如，东城区制定了《评选优秀议案试行办法》，按照评选办法对代表议案进行评选；通州区的于家务乡人大按照热爱代表工作、认真履行代表职责、及时反映群众的意见及建议和要求、主动开展联系选民活动、积极参加乡人大组织的各项活动等6项评选条件，在代表中开展“人民满意的代表”评选活动；朝阳区建外地区向选民发放《代表工作测评表》，围绕代表参加联系选民活动等情况进行综合评议；八里庄地区组织选民现场填写了《人大代表述职满意度测评票》，对代表履职情况进行评议，并当场公布评议结果；亚运村地区组织选民对代表履职情况、参与社区活动情况等方面进行了面对面的评议；小红门、金盏利用社区公开栏公示代表的述职报告，并对所有代表进行述职评议；和平街、呼家楼、将台、十八里店等街道乡镇也组织选民对代表的履职情况进行了满意度测评，等等。通过评选和测评制度的实施，激励和监督代表的履职活动，提高代表履职积极性，加强代表同人民群众的联系。

就规范代表履职活动的制度建设而言，制定和实施了以下制度：一是制定了代表视察制度。北京市人大常委会制定了《北京市人民代表大会代表视察办法》，对市人大代表视察的要求、程序和方式作出规定。根据该办法规定，代表应当积极参加视察活动，因故不能参加时，应当请假；代表在视察中应当积极宣传宪法、法律、法规和国家的方针政策；坚持一切从人民的利益出发，依法监督、实事求是、调查研究、注重实效；代表参加视察，应严格遵守宪法、法律规定，广泛听取群众意见，通过现场察看、座谈会、个别交谈等方式，了解掌握实际情况，听取意见；可以向有关单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题，等等。北京市各区、县人民代表大会代表以及乡、民族乡、镇人民代表大会代表的视察，可以参照该办法执行。一些区在市人大视察办法和总结本区代表视察实践经验基础上，制定了区人大代表视察办法，对本区人大代表的视察活动进行规范。二是制定了代表述职制度，规范代表的述职活动。三是制定了代表接待选民制度和选民意见处理制度，对代表接待选民活动和处理选民意见进行规定，等等。通过这些制度，逐步实现代表联系群众的制度化、规范化。

二、代表联系群众制度建设存在的主要问题

在代表联系群众制度建设上，存在的问题主要有以下几个方面。

（一）制度建设呈现出不平衡性

代表联系群众制度建设的不平衡性主要表现在两个方面：一是区域性不平衡。有的区、街道、乡镇、村庄和社区从实际情况出发，制定了各种制度规范，初步形成了较为完备、操作性较强的制度体系，有的虽然制定了一些制度，但操作性不是很强，尚未形成较为完备的制度体系。二是制度体系的结构性不平衡。这是指构成代表联系群众制度体系的制度规范存在不平衡性。代表联系群众的制度体系主要由代表联系群众的组织制度、工作制度、活动制度、激励保障制度、监督制度构成。从我们调查和检索到的情况看，一些区的制度体系中，基本上包括这些制度的内容，一些区的制度体系中，缺少某一方面的制度或者某一方面的制度较为薄弱。在某项具体制度建设上，也表现出结构的不平衡性。例如，在代表联系群众的监督制度方面，为了督促市、区两级人大代表依法履行职责，有的区制定了区人大常委会和区人大代表联系市人大代表办法，这是对市、区两级人大代表履职都能起到督促作用的制度，而有的区则没有制定这项制度。为了规范代表联系群众活动和相关工作，有的区制定了代表接待选民制度、代表考勤登记制度、选民意见处理制度、档案管理制度，有的区则没有制定。

（二）制度规范的层次较多，内容分散，不便于操作

2010年对代表法进行修改后，各地为了便于代表小组在闭会期间开展集体活动，调动代表履职的积极性，组织和督促代表履职，先后建立了代表工作室或其他形式的代表工作平台。随着各种工作平台的建立，规范代表联系群众活动和工作的制度建设，也提上了人大工作的议事日程。从此，各级人大及其工作机构和派出机构，代表联系群众的工作机构和服务机构，在实践探索的基础上，加强了代表联系群众制度建设工作，将代表法的有关规定进一步细化，发展和完善了代表联系群众制度，初步形成了代表联系群众的制度体系。从北京市乃至全国的情况看，代表联系群众的制度体系由层次和效力不同的各种制度构成。在这个制度体系中，有国家法律、地方性法规和不具有地方立法权的地方各级人大制定的规范性文件，有人大工作机构、派出机构和代表工作服务机构制定的工作制度。制度形式多种多样。这就造成了代表联系群众制度的分散性，除了地方和基层人大制定的代表联系群众办法、代表接待选民、代表走访选民等专门制度外，在代表法、代表法实施办法、人大街道工委工作通则、代表联组代表小组活动办法、加强和改进人大代表工作的意见等法律法规和工作制度中，都有关于代表联系群众的制度规定。这种制度规定的分散状态，不便于人大代表、人大工作机构、派出机构和代表联系群众的服务机构掌握和操作。

（三）部分单位制度建设相对滞后

制度建设滞后的现象还在一定范围内存在。这主要表现在以下几个方面：一是对制度建设不够重视。从调查和检索到的情况看，一些区虽然制定了代表联系群众制度，但制度规范中原则性规定居多，可操作性不强，也没有制定内容具体、操作性强的配套制度来保障实施，制度建设明显落后于基层工作的现实需要。二是制度更新滞后。在各区制定的代表联系群众制度中，有的区根据国家法律的修改和实际情况的变化，对相关制度进行了多次修改，而有的区则不然。一些制度规定暂行或者试行了十多年后，仍然停留在暂行或者试行状态。而在此期间，国家对选举法、代表法和地方组织法进行了修改，人大代表履职的社会环境和条件也发生了较大的变化，但有些区没有根据这些变化对代表联系群众制度进行修订，把暂行或者试行制度转化为正式制度。三是对实践经验的关注不够充分。实践经验是制度规范的重要来源，制度规范是在总结实践经验的基础上形成的，是规范和指导现实社会生活的准则。从北京市和全国各地的情况看，代表联系群众的实践创新非常多，也取得了很多非常有价值的经验。但一些区对实践创新的经验关注不够充分，在代表联系群众制度建设中，既没有很好地总结本地的实践创新经验，也没有很好地借鉴外地的实践创新经验，更没有通过总结实践经验完善代表联系群众制度。

（四）制度内容的差异较大

从人民代表大会制度的要求看，代表联系群众的要求应当是相同的。但在不同区域制定的制度规定中，对同一事项的规定差异较大。这主要表现在以下几个方面。

一是对代表联系选民时间的规定差异较大。经常广泛联系选民，是代表的职责所在，也是履行好代表职务的一项基础性工作。在代表兼职制条件下，因为单位工作较忙或者其他事务较多而忽视履行代表职责的情况较为常见，代表履职的主动性不强。在这种情况下，对代表履职时间作出适当规定是十分必要的。但各区对代表履职时间的规定差异较大。东城区规定“代表在大会闭会期间执行代表职务占用的工作时间，一般每年为20天左右”［3］；朝阳区规定“代表每月应确定1天以上的时间为代表接待日”［4］，根据这一规定推算，代表每年至少有12天时间接待选民；怀柔区规定，“每年6月6日和12月12日为区人大代表走访选民日”［5］，也就是说，要求每年有两天时间专门用于联系选民；石景山区规定，“开展代表联系选民日活动。每年6月中旬，在全区统一组织部分人大代表与选区选民见面”，“人大各街工委、代表联组可在街道办事处或选区设立选民联系室，每月安排一天时间，由1—2名人大代表联系选民，听取选民的意见”［6］。根据前述规定，石景山区每年至少有12天时间专门用于联系选民；房山区要求人大代表“参加区人大常委会组织的‘代表旬’活动，重点围绕‘代表旬’确定的主题，广泛联系群众，深入调研，汇集民智，提供科学决策依据”［7］。密云县（现改为区）在群众路线教育实践活动中开展“代表联系月”活动［8］。丰台区规定人大代表“每年至少应走访选民2—3次”［9］，而没有规定具体时间。等等。不难看出各地对代表联系群众的时间规定上存在较大差异，有的作了规定，有的则没有。在作出的规定中，有的时间比较多，有的时间比较少，有的比较集中，有的较为分散，有的比较具体，有的比较模糊。

二是对代表联系选民人数的规定区别较大。一些区对联系人数作出规定，一些区对联系人数没有规定。在作出的规定中，对最低联系人数的要求也不一样。平谷区要求“每位代表每年走访、联系选民不少于20人”②，怀柔区规定“每人每年走访选民不应少于30名”［5］，通州区规定“坚持每年每位代表联系30名选民”［10］。虽然在人大代表联系选民不主动、不积极的情况下，对每位人大代表联系选民的人数有适当的要求是可以的，但是，在区县人大代表选举中，一般情况下，选区的选民人数都超过千人，有的多达几千人，如果代表联系的选民只有几十人，恐怕很难充分了解选民的意见和要求，也会在一定程度上影响代表履职效果。

三是对代表联系群众内容的规定差异较大。虽然代表法实施办法专门有一章关于代表与人民群众联系的内容，但是，这部法规并未指出联系群众活动究竟包括哪些工作内容。查阅各区人大常委会制定的工作制度，绝大部分都没有作出详细规定，仅有少数几个区对代表联系群众的内容进行了详细规定。

四是对代表联系群众方式的规定差异较大。代表法实施办法列举了五种密切市人大代表与群众之间联系的方式，对于县级（包括）以下人大代表则要求“通过参加统一组织的选民接待日、座谈会、视察、专题调研等活动以及走访选民等方式”保持同群众的联系。就各区的规定而言，对联系方式的规定差异较大。昌平区规定“通过入户走访、选民接待站、电话、信函、代表联系卡、民情信箱、网上信箱等切实有效的方式，加强与选民的联系”，“代表根据自身实际，探索新的联系方式”［11］；西城区规定代表可以采用“走访选民；邀集选民座谈；定时接待选民或应选民要求接待选民；在选区内各单位邀请联系人；在选区内适当位置设置联系箱；向选区内各单位或选民印发代表所在单位、联系电话”③。仅这两个区的差异就很大，其它则可见一斑。

（五）对代表自主履职的制度建设不够重视

2010年修改后的代表法规定：“代表在闭会期间的活动以集体活动为主，以代表小组活动为基本形式。”［12］根据这一规定，代表在闭会期间联系群众的活动，基本上是有组织的集体活动，代表个人自主开展活动的情况相对较少。因此，各地在代表联系群众制度的建设上，也主要是围绕代表的集体活动进行，而对代表自主履职的制度规定相对较为薄弱，这不能不说是制度建设上的一个缺陷。这种状况不利于调动代表自觉履行职责的积极性。其实，代表法规定以集体活动为主，但并没有排除或者限制代表个人的自主履职。在兼职制条件下，规范、支持和鼓励代表个人自主开展联系群众活动，有利于代表更好地履行职责。

（六）少数制度规定的要求偏高

在代表联系群众制度的建设中，对代表联系群众提出适当可行的要求是非常有必要的，但应当从实际出发，既要考虑到代表兼职制的现实，又要考虑到代表的履职条件。如果提出的要求过高，大多数代表无法做到，不但会影响制度的权威性，而且会影响代表履职的积极性。例如，要求代表“力争在第一时间知晓人民群众的困难和呼声，第一时间反映人民群众的希望和要求，第一时间掌握人民群众关心的难点、热点问题及其成因和变化，第一时间向人民群众反馈政府抓落实的意见和办法”［4］。这些要求都是对的，但要求代表“力争在第一时间”做到，难度非常大。

三、进一步完善代表联系群众制度的几点建议

（一）进一步提高对完善和实施代表联系群众制度的认识

思想是行为的先导，要进一步完善和实施代表联系群众制度，关键在提高认识。对人大代表而言，只有思想认识提高了，才能提高履职的积极性，积极主动地联系群众，履行好代表职责。对各级人大常委会和人大工作机构而言，只有思想认识提高了，才能有意识地进行实践探索和制度创新，完善和实施代表联系群众制度，推动代表联系群众活动，做好代表联系群众的服务工作。

1.提高代表对联系群众重要性的认识。对人大代表特别是新当选的人大代表来说，提高其对联系群众的思想认识特别重要。培训是提高思想认识的有效途径，因此，各级人大常委会和乡镇人大主席团应当重视和加强代表培训工作。通过培训，提高代表对人民代表大会制度和自身权利义务的认识，使各级人大代表树立“权为民所赋”和“权为民所用”的权力观，从发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明和巩固党的执政地位的高度，深刻认识密切联系群众的重大意义，增强联系群众的责任意识和使命感。

2.提高“一府两院”对人大制度的认识。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，“一府两院”要摆正位置，端正认识，认真执行人大的各项决定、决议，自觉接受人大监督；要根据《中共中央转发〈中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见〉的通知》要求，加强同本级人大代表的联系，通过各种形式听取代表对有关工作的意见。在日常工作中，要主动为代表联系群众工作提供便利条件，积极回应代表建议、批评和意见，提高代表议案建议的办理质量。

3.提高全党乃至全社会对代表联系群众重要性的认识。代表联系群众从某种意义上讲就是党群工作。而党群工作又是党的执政能力建设的重要方面，因此，全党必须深刻认识代表联系群众工作的极端重要性。人大代表是党联系人民群众的桥梁和纽带，人民代表大会制度是实现党的主张和人民意愿相统一的制度平台。只有提高全党乃至全社会的思想认识，加强对代表联系群众工作的领导和监督，才能深入持久地推动代表联系群众工作，完善代表联系群众制度，推动人民代表大会制度与时俱进。

（二）完善代表联系群众的地方立法，增强代表联系群众制度的刚性和约束力

张德江委员长在第十二届全国人大第四次会议的工作报告中指出：“制定完善人大代表联系人民群众制度的实施意见，推动健全代表联系人民群众的工作平台和网络平台，建立健全代表反映人民群众意见和诉求的处理反馈机制，拓宽和畅通社情民意表达和反映渠道，发挥人大代表桥梁纽带作用。”［13］建议市人大根据委员长讲话精神，在总结全市在代表联系群众制度建设实践经验的基础上，借鉴其它省市的做法和经验，制定规范全市各级人大代表联系群众活动和工作的地方性法规，推动代表联系群众活动的深入展开。解决代表联系群众制度建设的不平衡、制度规范层次较多、部分单位制度建设相对滞后、制度内容的差异较大等一系列制度建设中存在的问题。

（三）完善人大代表选举制度，依法进行人大代表选举

要从根本上解决部分人大代表脱离群众的问题，就必须完善人大代表选举制度，依法进行人大代表选举。当前，人大代表脱离群众的现象较为普遍，其根源在于人大代表选举制度不完善。蔡定剑曾指出：“关键的问题是……代表的政治命运必须让它真正掌握在选民手里，让政治责任、利益和命运三者驱动代表积极活动，联系群众，服从民意……改革完善人民代表联系代表和联系人民群众的方法，根本上要从人民代表大会制度改革、特别是选举制度的改革方面，建立起代表与人民的责任机制。”［14］在完善选举制度，依法推进选举方面，目前可以采取以下几项措施。

1.建立选举登记制度和完善代表候选人提名制度。建立选举登记制度，由有意参与竞争代表职位的公民向选举机构提出参选代表职位申请，由选举机构依法审查和决定是否予以登记，进而要求或者提倡选举人在通过了选举登记的人员中提名。民主选举是选举人和被选举人两个意愿的结合，选举登记表达了公民的参选意愿，也就是愿意当人大代表，而公民的参选意愿能否实现还要取决于选举人的意愿，选举人通过提名和投票表达自己是否同意当代表。把没有参选意愿的人选举为人大代表，是对被选举人意愿的不尊重。由于没有参选意愿，一些人当选为人大代表后，代表意识不强，履职积极性不高，联系群众不积极不主动，不参加代表集体活动，在人大会议上不提议案、建议、批评和意见。因此，要从根本上解决代表不联系群众问题，有必要改革现行提名制度，使选举成为实现选举人意愿和被选举人意愿有机结合的重要途径。

2.建立社会主义竞选制度。竞争是社会政治生活的一种常态。在社会政治生活中，竞争无处不在，不是哪个阶级和国家的专利，只是在不同的社会政治环境下，表现的方式和程度不同而已。民主选举是社会主义民主政治的基础和核心。民主选举本身就意味着竞争，竞选是选举竞争的一种方式。建立社会主义竞选制度，规范竞选活动，让人大代表在竞选中产生，既可以调动公民参加人大代表选举的积极性，又可以促使代表候选人主动联系人民群众，了解人民群众的意见和要求，进而强化人大代表的履职意识，积极主动地联系人民群众。

3.逐步扩大直接选举范围。目前，我国人大代表直接选举仅限于县乡人大代表，县级以上各级人大代表都由间接选举产生，也就是上一级人大代表由下一级人民代表大会（选举单位）选举产生。经过几十年的选举实践，在人大代表直接选举上已经积累了很多经验。因此，可以考虑扩大直接选举的范围，在设区的市和州一级进行人大代表直接选举的试点，在取得经验后，修改选举法，全面推开。然后，在条件和时机成熟时，可考虑在省一级（省、自治区和直辖市）进行直接选举试点，在取得经验后，再全面推开。最后实现全国人大代表的直接选举。扩大直接选举范围，一方面扩大了公民直接参与国家政治生活的权利；另一方面有利于增强代表的代表意识，提高代表联系选民的自觉性和主动性。

4.依法进行人大代表选举，保护人民的选举权利。政治生活的一个基本规律是谁授权对谁负责。人大代表选举的过程，实质上是人民授权的过程。选举能否依法进行，直接关系到人民能否依法行使选举权利，关系到政治权力的授予是否真实。如果选举不能依法进行，投票选举只是认认真真地走走形式，选举人对人大代表当选不起决定性作用，人大代表就会把注意力放在使他当选的决定性因素上，而不是放在选举人身上。这样，人大代表联系群众的意识就会淡薄，就会缺乏联系群众的积极性和主动性。因此，要从根本上解决人大代表联系群众问题，除了完善人大代表选举制度外，还要依法进行人大代表选举，保障公民选举权利。

（四）完善代表联系群众的工作机制

在完善代表联系群众的工作机制方面，目前可以采取以下措施。

1.完善代表走访、调研和视察机制。一是在代表走访、调研和视察活动中，既要做好组织安排和服务工作，又要充分尊重代表的主体地位。在走访对象、调研主题和视察单位的选择和确定中，要充分听取代表的意见。在走访、调研和视察中，充分发挥代表的作用，不能进行干预和过分引导。调研和视察意见，要根据代表意见整理，并将意见及时反馈给相关部门，要求相关部门在规定时间内作出回应。二是鼓励代表依法开展自主履职活动。代表个人可以围绕本行政区的重大事项或者人民群众关心的问题，在不影响和干扰走访、调研和视察对象工作的情况下，自主开展走访、调研和视察活动，积极回应代表在自主走访、调研和视察活动中提出的建议、批评和意见。

2.完善选举单位和人大代表的双向联系机制。一是制定人大常委会联系本级人民代表大会选举产生的上一级人大代表的办法，完善选举单位与人大代表联系和沟通的机制，就上一级人大代表是否列席本级人民代表大会会议、是否参加本级人大常委会组织的代表视察调研活动等，提前进行联系和沟通。及时向上一级人大代表反映人民群众对不属于本级人民代表大会职权范围的事项的意见和要求，通报各种政务信息，做好上级人大代表的履职服务工作。二是完善人大代表联系选举单位的工作机制，畅通人大代表联系选举单位的渠道，推动人大代表加强与选举单位的联系。县级以上（不含县级）各级人大常委会可以制定本级人大代表联系选举单位的办法，对本级人大代表列席下一级人民代表大会及其常务委员会的会议、参加下一级人大常委会组织的调研视察活动等提出明确要求，做好本级人大代表联系选举单位的服务保障工作。

（五）完善代表联系群众的保障机制

完善代表联系群众的保障机制，是推进代表联系群众的一项重要措施。在完善代表联系群众的保障机制方面，目前迫切需要做好以下几方面的工作。

1.加强代表联系群众工作的组织建设。党的“十八大”报告和十八届三中全会《决定》中提出了建立健全代表联络机构的要求。目前，各地各级人民代表大会其常务委员会在代表联络机构设置和工作制度建设方面，情况不尽相同。北京、天津、福建等省（市）人大的代表联络机构单列并直接由人大常委会管辖，其他省份的代表联络机构则是在人大专门委员会或者人大常委会的工作委员会下面设立代表联络处（室）。应当在总结各地经验的基础上，对代表联络机构设置、人员配备、职责任务和工作经费等作出规定，充分发挥代表联系机构在服务代表联系群众中的作用。

2.加强代表联系群众工作平台建设。在代表联系群众工作平台建设上，各地进行了大量的探索，应当在总结各地实践经验的基础上，加强代表联系群众的工作平台建设。一是继续加强“代表联系群众工作室”和“代表之家”建设，统一建设标准，明确职责范围，配备相应的办公设备和活动场所，便于代表开展活动。二是继续加强代表小组建设。重点是探索组建不同形式的代表小组，即在尊重代表本人意愿的基础上，依据代表的知识和职业特点，组建一些专业的代表小组，藉此充分发挥每位代表的专业特长。三是运用信息技术手段，创新代表联系群众的平台。尝试组建代表微信群、代表QQ群或开设代表博客或微博，便于代表与群众之间的联系与交流。

3.为代表联系群众工作提供必要的经费保障。目前，由人大常委会统一组织的代表活动费用基本列入了财政预算，而小组的活动经费由所在地的人大工作机构列入财政预算，而代表自行开展的联系群众工作条件和工作经费，有的由所在单位提供，有的由代表本人承担，这在一定程度上影响了代表联系群众的积极性。建议人大常委会将代表个人开展活动的经费列入同级财政预算，专款专用，用于补贴代表联系群众活动的交通、通讯、资料设备等项目的支出。

（六）完善代表履职的激励监督机制

完善代表履职的激励监督制度，加强选民对代表履职活动的激励和监督，既是强化代表意识，促进代表联系群众的重要措施，也是强化公民政治参与意识，调动公民政治参与积极性的重要措施。

1.建立和完善代表履职的登记和公开制度。代表职务是一种公职，代表的权力由人民授予。代表人民的利益和意志，为人民群众说话办事，是代表的职责所在。因此，代表的履职情况应当向人民群众公开，让人民群众知晓，以便人民群众进行监督。近几年来，一些地方对代表的履职情况进行登记和公开，取得了较好的效果，人大代表的代表意识明显增强，代表联系群众活动日渐改善。可以在总结各地实践经验的基础上，制定和完善代表履职登记和公开制度，充分利用各种媒介，特别是互联网平台，对人大代表在会议期间审议发言情况和发言内容，提出的议案、建议、批评和意见，对投票表决情况、闭会期间参加调研、视察和执法检查的情况，走访选民的情况等，进行详细登记、记录和公开，以便人民群众进行监督。

2.完善代表述职评议制度。一是对代表述职的内容、程序、方式、选民评议的要求和标准等，作出更加明确具体的规定，使代表述职评议活动有法可依、有章可循。二是建立优秀代表评选制度。在代表述职评议的基础上，由选民或者选举单位评选出密切联系群众和选举单位，忠实履行代表职责的优秀代表。通过完善述职评议制度，建立优秀代表评选制度，推进代表述职评议活动和优秀代表评选活动，进而推动代表联系群众，扩大公民有序参与。

3.完善代表建议、批评和意见办理制度。积极回应代表建议、批评和意见，可以提高代表履职的积极性，强化代表意识，促进代表联系群众。目前，关于代表建议、批评和意见办理的制度规定，除少数地方制定了统一规定外，大多数地方由地方各级人大自己制定，制度规范的内容也不尽相同，办理工作及其效果也不一样。因此，有必要在总结各地实践经验的基础上，进一步完善代表建议、批评和意见办理制度，明确办理的主体、要求和程序，公开办理结果，通过完善制度，推动代表建议、批评和意见的办理工作。

注释：

①六项制度，即代表学习制度、代表活动制度、街工委联系代表制度、代表集体视察制度、代表联系选民制度和人大代表接受监督制度；五簿，即群众来信来访登记簿、人大代表建议落实登记簿、人大代表视察登记簿、人大街工委会议记录簿和人大街工委学习记录簿。一册，即人大代表花名册。

②参见《北京市平谷区人大常委会关于加强和改进人大代表工作的意见》，载《北京市平谷区人民代表大会常务委员会工作文件汇编》第60页，2015年10月编印。

③参见《北京市西城区人大代表联系选民制度（试行）》，载《北京市西城区人大常委会制度规范汇编》（内部资料）第60页，1999年编印。

[1]中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法[EB/OL].[2015-08-30].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2015-08/31/content_1945575.htm.

[2]李爱民.不当“五种代表”争做“五个表率”[EB/OL].[2015-07-30]. http://www.tnrd.gov.cn/html/gzdt/15/07/992.html.

[3]北京市东城区人大代表联组、小组活动办法[EB/OL].[2007-12-02]. http://renda.bjdch.gov.cn/n4279063/n4279138/n4279756/4307354. html.

[4]北京市朝阳区人大常委会代表联系选民办法（试行）[EB/OL].[2005-04-28]. http://chyrd.bjchy.gov.cn/gkgg/gzzd/ff80808122151b2301224994577002d8. html.

[5]关于区人大代表执行职务的办法 [EB/OL].[2007-07-15].http://rd.bjhr. gov.cn/publish/hrqw/101333/2014/07/15/20140715105623406557001/ index.html.

[6]北京市石景山区人大常委会关于人大代表密切联系选民的暂行办法[EB/OL].[2006-08-12].http://renda.bjsjs.gov.cn/material/ 8a8481cb18e996f60118e9aa789b0004.html.

[7]关于加强区人大代表与人民群众联系的若干意见（试行）[EB/OL]. [2011-09-26].http://rd.bjfsh.gov.cn/sy/gzgz/201105/t20110512_66103. htm.

[8]县人大常委会召开2014年“县级人大代表联系选民月”活动部署会[EB/OL].[2014-04-24].http://www.bjmy.gov.cn/dynamic/miyunnews/ 8a317b3b458cb89001459164c0770019.html.

[9]北京市丰台区人大常委会关于加强区人大代表与选民联系的办法（试行）[EB/OL].[2006-03-22].http://renda.bjft.gov.cn/fengtai/ html/rd/col63/2010-01/20/20100120105149937468636_1.html.

[10]北京市通州区人民代表大会代表小组工作试行办法[EB/OL]. [2009-05-21].http://www.bjtzhrd.gov.cn:8181/tzpc/web/general_situation/ institution_content.jsp?tag=&id=225.

[11]北京市昌平区人大常委会关于加强区人大代表与选民联系的意见 [EB/OL].[2012-01-30].http://www.bjchp.gov.cn/rd/tabid/538/InfoID/ 146942/frtid/433/Default.aspx.

[12]中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法[EB/OL].[2010-10-28].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/ 2010-10/28/content_1602428.htm.

[13]全国人民代表大会常务委员会工作报告（摘要）[EB/OL].[2016-03-10].http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2016 -03/10/content_1975232.htm.

[14]蔡定剑.中国人民代表大会制度[M].北京：法律出版社，2003：474.

（责任编辑：张群喜）

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1674-9014（2016）04-0032-09

2016-04-29

北京市人民代表大会制度理论研究会2015年度重点项目“北京市完善人大代表联系群众制度的实践探索与理论思考”。

袁达毅，男，湖北通山人，中共北京市委党校政治学教研部教授，研究方向为政治学理论和当代中国政治。