社会组织在基层社会治理中的作用分析

2016-03-16田建伟

河南教育学院学报（哲学社会科学版） 2016年2期

田建伟

社会组织在基层社会治理中的作用分析

田建伟

摘要：社会组织是基层社会治理的重要组成部分，在社会治理强调治理主体由一元向多元转变、由绝对服从向鼓励参与转变、由单一治理向多重治理转变的现实背景下，具有提供多样化公共服务、促进社会公平正义和推进公共服务均等化的重要意义。各种类型、层次的社会组织致力于解决不同社会问题，将在社会管理中发挥承担政府转移出的职能、募集社会资源提供公益服务、提供就业服务缓解社会矛盾、促进国际交流繁荣文化事业、促进政府职能的转变等重要作用。

关键词：社会组织；社会治理；作用

随着人类社会的发展和进步，西方国家由工业社会向后工业社会转型，在这个转型过程中，传统的社会管理方式已经在某种程度上阻碍了社会的发展步伐，需要变革社会治理结构与之相适应，从而产生了社会治理理论。中共十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的改革目标。随着社会体制改革的不断推进和持续深化，社会组织作为基层社会治理中的重要组成部分，必将发挥越来越重要的作用。

一、社会组织参与社会治理的现实基础

社会治理是指通过对社会管理中权力格局的分析判断，根据各国政府改革的效果和国际环境的发展，对社会管理的模式和过程进行创新，实现政府治理与社会自我调节、居民自治良性互动，激发社会活力。[1]社会治理涵盖了社会公正、民主法治、公众参与、有限政府等理念，以共同参与、共同治理、协同解决、责任机制为手段，谋求公民社会、私营部门、政府组织等多种社会管理主体之间的广泛交流与沟通，提高社会管理的质量和效率。这就为社会组织参与社会治理提供了现实基础。

(一)社会治理强调治理主体由一元向多元转变

传统的行政管理体制呈现出比较典型的一元化特征，管理主体及权威全部来源于政府，强调政府在社会管理中的绝对地位。社会治理呈现的是一个多元参与的结构体系，虽然同样需要权威，但是权威的来源渠道却不一定是政府，更多的是依靠合作网络的权威。[2]社会治理更加强调公共机构与私人机构的合作、政府组织与非政府组织的合作、政治国家与公民社会的合作。在多元主体参与社会治理的背景下，社会组织成为社会治理多元主体的一元。

(二)社会治理强调由绝对服从向鼓励参与转变

在传统行政管理体制下，政府为了便于对社会控制及推进管理的顺利实施，往往比较强调社会服从，排斥社会参与，因此推崇权力的绝对性。社会治理则鼓励多元参与，重视公民社会培育，强调民众通过NGO(非政府组织)、NPO(非营利组织)、社区等社会组织与政府组织对话，表达自身的利益诉求，广泛参与社会和公共事务管理，比较强调合作网络的构建。[3]行业协会、民间团体、中介组织、社区组织等社会组织各自联系着一批社会成员，社会组织参与社会治理有利于社会成员发表意见和诉求，参与各种公共事务，从而影响政府公共决策，这不仅能够为政府节约大量行政开支，还能极大地鼓励和推动民间组织的发展和壮大。

(三)社会治理强调由单一治理向多重治理转变

随着社会治理主体的多元化，社会治理的手段由平面化向立体复合化转变。在传统行政管理体制下，政府承担了过多的管理职能，强调单一治理。而在社会治理体制下，社会所需的公共产品和公共服务，既可以由政府通过行政手段或借助市场手段提供，也可以由市场化组织通过市场手段提供，还可以由非营利组织通过市场化手段或社会动员的方式来提供。法律手段，经济手段或市场手段，行政手段或政策手段，道德手段等，构成了多重社会治理手段体系。社会组织需要承担与政府不同的社会分工，这为社会组织参与社会治理提供了现实基础。

二、社会组织参与社会治理的重要意义

积极建设服务型政府，推进公共服务均等化，是我国政府工作的重点。但是，我们应该看到，提供公共服务单纯依靠政府，政府会失灵；单纯依靠市场，市场会失灵。此种情况下，社会组织参与公共服务显得尤为重要。

第一，提供多样的公共服务。改革开放以来，政府将工作的重点放在经济建设上。经过30多年的建设，我国经济社会得到巨大发展，人民生活水平不断提高，公众对社会保障、教育医疗、公共安全等产品服务的需求呈现不断增长趋势，公共产品和公共服务不能满足人民群众的需要成为社会矛盾的主要表现形式之一。社会组织可以利用其自身的志愿性和民间性等特点发挥优势，有效整合社会资源，从而不断提供多样化服务，满足广大群众需要。例如，建立养老院、建立妇女儿童帮扶基金、关怀空巢老人等。社会组织提供的这类公共服务产生了巨大的社会效益，既帮扶了公众，又减轻了政府的压力。

第二，促进社会公平正义。促进社会公平正义，首先要关注困难群体及弱势群体。我国的弱势群体数量庞大，如果这些人的需求得不到满足，将不利于和谐社会的建设。扶贫帮弱是政府的责任，但是社会组织在帮助弱势群体方面有明显优势。另外，促进社会公平正义，要严惩腐败。对于公权造成的腐败，仅靠思想教育是不能解决的，必须通过制度来解决。我国政府正处于由管理型政府向服务型政府转变的过渡时期。在转型时期，发展民间组织，引入多方监督主体与机制，弱化政府配置资源的权力，逐步促成“小政府、大社会”的模式，是减少腐败现象的一个有效措施。

第三，推进公共服务均等化。逐步实现基本公共服务均等化，是构建社会主义和谐社会的内在要求。当前，我国基本公共服务的非均等化问题比较突出，城乡之间、地区之间、群体之间在社会保障、公共医疗、基础教育等基本公共服务方面的差距不断拉大，并已成为社会公平公正的焦点问题之一。社会组织参与公共服务均等化工作，既可以有效避免行政干预，又可以避免单纯依靠市场所带来的混乱状况，在推进公共服务均等化、完善公共服务体系方面起着十分重要的作用。

三、社会组织参与社会治理的职能定位

社会组织应当参与社会治理，而且对社会治理具有重要的意义，但是学术界对社会组织在参与社会治理中的职能定位存在着不同的见解。笔者认为，社会组织参与社会治理，既要承担政府不适合承担的职能，又要促进政府职能的转变，起到监督的作用。

承担政府转移出的职能。当前社会主义和谐社会建设进程中，政府不断将一些社会管理职能转移给社会组织，加快向公共服务型政府转变。社会组织成了连接社会成员和政府的桥梁，承担政府职能转变后所不应承担的职能。大力发展社会组织，就可以在国家与社会成员之间形成一种中介力量。在政府公共服务能力有限的情况下，一系列社会问题难以有效解决，如扩大就业问题、贫富差距问题、弱势群体问题等，社会组织可以在政府和社会成员间起到矛盾缓冲的作用。一方面，社会组织作为桥梁纽带把政府的政策方针传达给社会成员，上情下达，起到对话协调作用；另一方面，社会组织代表所属群体的利益，下情上传，可以为不同群体的利益诉求和利益表达提供多渠道、多样化的合法表达方式。实践证明，充分发挥社会组织的积极作用，对于解决社会问题、完善公共服务、缓解政府压力具有重要作用，承担政府转移出的职能也就成为社会组织参与社会治理的重要职能。如，行业协会类的社会组织可以承担政府转移或委托的职能：决策咨询、标准制定、行业调查与统计、资质资格类的考核、展览展销、诚信建设，以及价格协调和行业性集体谈判等。

募集社会资源，提供公益服务。市场经济体制下利益的最大化和社会制度的局限性使得中国社会发展严重失衡，社会贫富差距拉大，农村与城市二元化结构趋势愈加明显，社会矛盾更加尖锐。缓和社会矛盾，对广大基层社会进行有效治理，政府不是唯一的主体，必须充分挖掘公民社会的丰富资源，实现社会的理想和目标。众所周知，社会组织一个非常重要的功能就是通过各种公益慈善性活动，动员社会资源，吸纳社会捐赠，筹集募捐善款，有效吸引社会闲置资金投入社会公益事业。

提供就业服务，缓解社会矛盾。社会组织在发展过程中，不仅自身吸纳了大量从业人员就业，而且还通过各种渠道对下岗职工、农民工及富余人员进行职业技能培训，举办人才交流活动，搭建就业平台，提供就业服务，从而减轻社会就业压力，缓解社会矛盾。从全球发展来看，社会组织作为重要的经济力量和就业渠道，在就业促进中发挥着重要作用。根据国外有关学者的研究，国外社会组织就业的平均规模占非农就业人口的5%，占所有服务业就业人口的10%，占所有公共部门就业人口的27%。[4]因此，提供就业服务，缓解社会矛盾在相当长的时期内，应当是我国社会组织的重要职能。

促进国际交流，繁荣文化事业。在全球化日益加强的今天，各经济体通过行业商会、协会这类组织形式参与国际交往与合作已经变得非常频繁，国际上，由全球性的行业联合会来制定行业准则、规范行业行为的现象已成定律。[5]特别是中国加入WTO后，原先由政府进行的招商引资活动、对企业生产经营的直接管理被视为政府垄断，不符合且不利于市场经济所要求的自由竞争。独立于政府之外的商会、行业协会等社会组织来接替政府的这一职能，是时代发展的要求。在这样一种大的国际环境中，为了与世界接轨，我国需要大量的各类社会组织与国际上同行业的协会交流，社会组织是国际交流和交往的重要途径，通过社会组织进行的国际交流、沟通，可以充分利用彼此所掌握的信息和资源，了解对方、知晓对方需求，双方可在全世界范围内展开公益性的活动。如国际红十字会、国际工商联盟、中国红十字会等国内外社会组织在实施人道主义救援、生态保护等全球性事务中发挥着不可替代的作用，这是政府所不能做到的。

促进政府职能的转变。基层社会治理的一个重要目标就是要通过治理，重新定位地方政府功能，改革地方政府管理体制，调整社会与政府之间的关系，促进政府职能的转变。社会组织可以通过以下三方面的活动促进政府职能的转变:第一，承接政府职能，推动社会发展。第二，协助政府处理棘手问题，转变政府工作方式。第三，推动政府决策的科学化。社会组织的性质决定了它是政府和市民之间的桥梁和纽带。通过传递行业意见，反映百姓诉求等途径，社会组织发挥着桥梁和纽带的作用，促进了政府决策的科学化和民主化。

四、社会组织参与社会治理的活动领域

随着社会组织的不断发展，社会组织成为公共服务的供给主体之一，并且发挥着政府组织所不能替代的作用，同时弥补了政府和市场在公共服务领域的一些不足。近些年来，我国非政府组织参与公共服务获得方式呈现多元化趋势，活动领域的宽度和深度不断增加。概括讲，我国社会组织参与社会服务的领域不断拓宽，主要集中在以下领域。

公益慈善。中国青少年发展基金会、中国扶贫基金会等社会组织，每年募集到的资金达到50亿元左右，用于帮助弱势群体。社会组织将这些募捐而来的资金用于提供各种公共服务，如帮助留守老人、妇女儿童、扶贫济困、赈灾救灾等。虽然说其中政府起着主导作用，但是社会组织功不可没。如“希望工程”“康复扶贫”“幸福工程”“春蕾计划”“光彩事业”等活动中社会组织都做出了贡献。[6]

生态环保。1962年美国生物学家出版了《寂静的春天》一书，阐释了农药杀虫剂对环境的污染和破坏作用，引起了美国政府对环境生态的高度重视，继而在国际社会掀起了关注全球的环境状况以及世界可持续发展前景的热潮。中国政府在21世纪初明确提出构建和谐社会的战略规划，关注生态环保、促进人与自然和谐的问题已经提上议事日程。除此之外，愈来愈多的社会团体也开始关注并活跃在这一领域。中国有许多著名的民间组织，如中华环保联合会、中国环境保护产业协会、环保中国产业联盟、中国环境文化促进会、中国环境科学学会、自然之友、地球之友、北京地球村等，在生态平衡、自然资源保护、环境污染的治理等方面发挥着重要的作用。

就业服务。国内社会组织促进就业通过三个渠道来实现：直接吸纳就业人口，通过就业服务间接促进就业和缓解结构性就业矛盾、促进社会系统均衡就业。根据民政部发布的《2011年社会服务发展统计报告》，截至2011年年底，全国共有社会组织46.2万个，吸纳社会各类人员就业599.3万人，形成固定资产1 885.0亿元。[7]这还不包括大量未取得合法身份的社会组织。

民主政治。在公民社会架构内，社会组织是基层自治的主要媒体。它们为政府决策提供咨询和参谋，也促进了政府与民众的沟通，成为提高政治透明度的重要媒介。中国政府在20世纪末所推进的政治体制改革与社会改革的重要内容之一就是在广大基层社会实现民主自治。农村的村民自治、城市的社区自治和市场推行的行业自治，主要通过村民委员会、居民委员会(社区)和各种行业协会、商会等三类不同的社会组织来实现。[8]可以说，社会组织的兴起推进了中国社会实现基层民主特别是社会自治的进程。

综上所述，社会组织在全世界范围内的发展，受到了越来越多的关注。在我国，尤其是改革开放以来，社会组织得到空前发展，承担了政府转移出的许多职能，在政治、经济、文化、科技、环境、体育、卫生、宗教等方面发挥了重要作用，有效弥补了政府失灵和市场失灵的缺陷。但是与社会组织参与社会治理应当发挥的功能相比，我国社会组织的发展还很不成熟，还有许多地方有待完善。

参考文献：

[1]李立国.创新社会治理体制[J].求是，2013(24)：14-18.

[2]周红云.中国社会组织管理体制改革:基于治理与善治的视角[J].马克思主义与现实，2010(5)：113-121.

[3]赵秀梅.基层治理中的国家—社会关系：对一个参与社区公共服务的NGO的考察[J].开放时代，2008(4)：87-103.

[4]马长山.全球社团革命与当代法治秩序变革[J].法学研究，2003(4)：132-148.

[5]孙晓莉.西方国家政府社会治理的理念及其启示[J].社会科学研究，2005(2)：7-11.

[6]袁则文.非政府组织与政府公共服务成本的降低[J].工会论坛，2006(3)：60-61.

[7]民政部发布2011年社会服务发展统计公报[EB/OL].[2015-12-28].http://www.gov.cn/gzdt/2012-06/21/content_2166922.htm.

[8]史云贵，欧晴.社会管理创新中政府与非政府组织合作治理的路径创新论析[J].社会科学，2013(4)：25-32.

(责任编辑孟俊红)

基金项目：2012年河南省科技发展计划项目“社会组织服务社会功能研究”(122400450158)。

作者简介：田建伟，平顶山学院教授(平顶山467000)。