反思与展望：规范实证下的行政合理性原则

郑雅莉，　何伟日

(福州大学 法学院， 福建 福州 350108)



反思与展望：规范实证下的行政合理性原则

郑雅莉，何伟日

(福州大学 法学院， 福建 福州 350108)

摘要：行政合理性原则在执法和司法中的适用遭遇诸多困难，但鲜有从立法层面、法律规范文本出发进行检视。立足当下行政合理性原则的规范现状分析，反思行政合理性原则的术语不统一、效力层级低、地位不独立的立法层面困境，并展望未来行政合理性原则的立法去向，在于统一法律术语、逐步提高规范效力层级以及将行政合理性原则作为独立的基本原则表述在法条中等。

关键词：规范实证；行政合理性原则；反思；展望

社会主义和谐社会是公平公正的社会，要实现社会的公平公正需要整个社会各个领域的共同推动，在法学领域，行政法是实现社会的公平与正义的一支重要力量。我国的行政法治经过了多年的倡导与实践，正逐步从形式行政法治走向实质行政法治的轨道；而实质行政法治则需要充分重视合理性原则在行政实践中的重要作用，行政机关不仅要依法行政还要合理行政。然而在行政实践中，不当行政行为频频见诸报端引发了社会强烈的不满与热议，可见行政合理性原则仍面临着诸多困境，其中原因更是错综复杂，笔者认为行政合理性原则在立法中(源头上)就未受到应有的“待遇”，实践中的遭遇便不足为奇。因此，限于篇幅，本文仅着眼于行政合理性原则在立法上的“生存”现状，从文本角度出发来反思和展望我国行政合理性原则。

一、规范实证：行政合理性原则的立法现状

(一)规范实证的标准与视角

为了能够更好地描述和厘清行政合理性原则的立法层面的现状，在此需要事先说明对其所进行的分类、归纳和分析的标准与视角。

行政合理性原则是学术界的一个通称，本文标题也采用行政合理性原则这个术语，在没有特别说明情况下，将全部使用“行政合理性原则”此术语。但是应当明确的是，我国规范性法律文件中的术语表达并不一致，因此，在北大法宝法律法规库中的对该原则用了五个关键词进行检索，分别是“行政合理性原则”、“行政合理原则”、“合理行政原则”、“合理行政”以及“行政合理”以确保尽全面的收集到相关的规范性法律文件，保证分析的科学性和准确性。

在以上所提及五个关键词搜索所得的所有规范性法律文件中，关键词所在的该法条中，如果出现诸如“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”表述的，暂且称之为“罗列式”；关键词所在的该法条的款或项中，如果仅出现带有“合法”和“合理”并列表述的，暂且称之为“并列式”；关键词所在的该法条的款或项中，如果仅仅出现带有“合理”表述的，暂且称之为“单列式”。

(二)规范文本的现状描述

在北大法宝法律法规库中键入关键词“行政合理性原则”，搜索结果仅为1件部门规章，是国家(质量)技术监督局1998年3月12日颁布的《产品质量申诉处理办法》，其中第四条规定：“技术监督行政部门处理产品质量申诉，应当遵循以下原则：……(三)行政合法性和行政合理性原则……”这是“行政合理性原则”迄今为止唯一一次出现在普遍性规范文件之中，按照以上的分类标准为并列式。

键入关键词“行政合理”，剔除无关项目，筛选得到2个地方规范性文件，分别是《邢台市人民政府印发关于加强和改进行政执法工作的意见的通知》，此为罗列式；另一个是《广西壮族自治区人民政府办公厅关于做好〈中华人民共和国突发事件应对法〉宣传教育工作的通知》，关键词命中数3次，分别是：“三是，对公民权利的限制和保护相统一……同时，为保护公民的权利，又确立了行政合理原则，并规定了征用补偿等制度”；“……但也根据行政合理原则对这种权力的行使作了合理性限制……被征用或者征用后毁损、灭失的，应当给予补偿”；“……要保证行政合理原则在突发事件应急措施中得到落实……”此为单列式，值得一提的是，该规范性法律文件是关键词为“行政合理原则”搜索的唯一结果。

键入“合理行政原则”，找到7件地方规范性文件①，其中6件为单列式，1件为并列式，是《平凉市人民政府办公室关于印发平凉市开展打击黑车等非法从事出租汽车经营专项治理活动实施方案的通知》。

键入“合理行政”，找到42件现行有效的中央法规司法解释(北大法宝网的分类方式)，包括4件国务院规范性文件，36件部门规范性文件，1件团体规定，1件行业规定②。4个国务院规范性文件中，有3个罗列式，另一个是检索的关键词所致，与本文讨论的行政合理性原则无关。36件部门规范性文件中，有32件罗列式，1件单独式，3件并列式。地方法规规章共1 044件③，地方政府规章现行有效的12件，其中9件为并列式，3件单独式，3件之中又有2件是对行政裁量权的规范性文件，分别是：《湖南省规范行政裁量权办法》，其第一条规定：“为了保障行政机关合理行政，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，根据有关法律、法规，结合本省实际，制定本办法”。以及《广州市规范行政执法自由裁量权规定》第1条：“为规范行政执法主体行使行政执法自由裁量权，促进合理行政……制定本规定。”另外，地方规范性文件由于数量过于庞大，没有对“合理行政”的出现模式进行具体数目的统计，但根据大致计算，罗列式数目最多，并列式所占比重也较大，单列式出现的比例不会超过5%。

二、反思：行政合理性原则的立法困境

(一)术语不统一

学界一直讨论的“行政合理性原则”本该是作为一项基本原则而贯彻落实到各个效力层级的行政法律规范性文件中，然后，令人遗憾的是，现实的立法中(包括规范性法律文件的制定)，“行政合理性原则”这个概念和术语并没有受到立法者的青睐，通过上一部分的统计和梳理，我们可以得出结论：对于该原则，我国的规范性法律文本尚未形成统一的术语表述。

术语表达的不统一、不一致本不该如此大做文章，加以诟病；以大陆法系的德国为例，德国的行政法中并没有叫做行政合理性原则的基本原则[1]29，但这丝毫不妨碍行政合理性原则现实地存在于该国法秩序之中，该国对行政合理性原则的良好遵守并不依赖于规范性法律文件的明确规定，因为作为法治发达国家，德国的法治基础厚实，法治实践经验丰富，使得行政合理性原则早已深刻地融入到行政实践和司法实践之中，成为无须提醒的自觉。(正如英国的法律体系中没有对宪法概念作出规定，却无损于该国作为宪政发达国家之一)情况有所不同的是，我国作为法治后发展国家，没有法治的传统，法治基础至今仍尚为薄弱，尤其是行政法领域，具有起步晚、根基浅的特点，行政实践经验积累不能与法治发达国家相提并论。因此，笔者认为：我国规范性法律文件对行政合理性原则的规定会起到倡导和宣示的独到作用，在行政合理性原则贯彻实施困难重重的当下，就有必要先在立法层面上，在规范性法律本文上对“行政合理性原则”予以确认和统一，捍卫该项基本原则的严肃性和权威性，以待日后全面贯彻到整个行政法律规范体系中，渗透到行政权所及的每个角落里，成为法律实践中无需提醒的自觉。

(二)规范效力层级低，语句表述不规范

我们暂且放下前述的诟病，将该原则有关的五种术语表述都纳入讨论范围，我们可以发现，对行政合理性原则进行规定的规范性法律文件的效力层级较低，绝大部分为其他规范性法律文件(包括国务院及其部门的规范性文件和地方规范性文件)，此外就是现行有效的1件部门规章和12件地方政府规章。可见，行政合理性原则在我国并不是正式的法的效力来源。

不仅如此，对该原则的规定或者类似的规定几乎都为号召性和宣示性的，不具有一般的法律语句特征，例如“牢记”、“切实做到”、“保证”、“促进”、“按照”、“做到”、“树立”合法行政、合理行政……另外，对“原则”也予以省略，而代之以“准则”、“理念”、“要求”、“基本要求”等，丧失了行政合理性原则作为行政法基本原则的规范性和严肃性。此外还有将合理行政作为依法行政的要求予以规定④，直接将行政合理性原则作为依法行政的附属和派生物。更有甚者，如《深圳市计划生育行政处罚自由裁量权实施规定(试行)》第一条规定：“为规范计划生育行政处罚行为，促进依法合理行政，保证……制定本规定”，出现了“依法合理行政”闻所未闻的别扭表述。在一定程度上印证了我国当下行政合理性原则的法律地位，和行政合理性原则作为一项独立的行政法原则的立法纠结。

(三)罗列、并列而不单列

按照上文交代的，可以初步统计(以“合理行政”为关键词进行搜索得到的地方规范性法律文件有一千多件，对此没有进行详细数据统计，但粗略估计，单列式不超过5%)单列式规范性法律文件11个(总共65件)，占比约16.92%,若是算上庞大的地方规范性文件，单列式表述的比例将大大降低，绝大多数关于该原则的表述仍依赖于罗列式或者并列式的表达，足见该原则的从属地位，它只能作为行政合法性原则的补充原则，很明显从法律地位上相比就远不及行政合法性原则。

德国的行政法基本原则只有两个——合法性原则和比例原则。德国有行政合法性原则，却无所谓的合理性原则[2]。其实，是否存在一个被称为行政合理性原则的行政法原则并不是关键，关键在于行政合理性原则在该国是否具备正式的法律渊源地位。在德国，法律原则是基本法律规范，行政合理性原则同样拥有正式的法律渊源地位。所以，即便无类似于行政合理性原则的表述，但合理性原则仍存在于其法律渊源之中，占据重要的地位。有鉴于此，我国提升行政合理性原则的地位还需考虑行政合理性原则在法律渊源中的“处境”。

三、展望：行政合理性原则的立法去向

(一)观念的形塑与术语的统一

“合法”与“合理”是相互联系不可分离的一对范畴，广义上来讲，合法只是合理的其中一部分，合理包含了合法的，只是合法被实定的法律规范固定下来，因此合法之中必定涵盖了法的精神、原则、一般法理等等，而且在制定实定法吸收了伦理道德，合理中的“理”超越了合法中的“法”的形式意义，所以说合理是更高层面的东西，只是没有法律的形式化罢了，只有从这一角度上看，行政合理性原则的地位才能获得提升，才能够得到真正的重视。另外，法治的发展逐步过渡到实质意义上的法治志在必行，也符合世界的潮流，只有符合合理性原则才能被公众接受和遵守，才能树立政府的公信力，单靠行政合法性原则必定难担大任，受限不足的自由裁量权具有强大的破坏力，足以造成严重的行政滥权和行政无序践踏法治。当今，法治不从实质意义上着手，不免就流于形式，便无所谓法治了。所以今后我国在法制化推进过程中必须高扬行政合理的价值，提升行政合理性原则在行政法中的地位，这是构建中国法制文明不容忽视的一步。因此体现在立法上，则是，今后尽可能地让行政合理性原则于规范文本中独立表达，彰显行政合理性原则作为行政法一项基本原则的独立性地位。

另外，如上文所分析，关于行政合理性原则的表达应规范化，例如可以表述为“遵守行政合理性原则”，若要进一步强调其基本原则的地位，如《杜尔伯特蒙古族自治县人民政府办公室关于印发全县规范行政处罚自由裁量权工作实施方案的通知》：“……按照依法行政、合理行政的基本原则，通过科学细化行政处罚幅度……保障执法公平公正”。

(二)法律后果的示明与规范层级的提升

作为行政法的基本原则，行政合理性原则具有高度的抽象性、概括性和不确定性，也缺乏法律规范的逻辑结构，即假定、处理和后果[3]116-117。为了避免行政合理性原则最终流于空洞和形式，就有必要对法律后果进行确定，至少是宣示性地阐明违反行政合理性原则将产生一定的法律责任。如《吉林省人民政府办公厅转发省法制办关于规范行政处罚自由裁量权工作意见的通知》(二)加强工作监督。加强对行使行政处罚自由裁量权行为的监督，把规范行使行政处罚自由裁量权工作作为行政执法检查和依法行……作为行政执法检查和依法行政考评的一项内容，对工作不力的应予以通报批评或扣减相应分数。对不执行行政处罚裁量标准的，按照违背合理行政原则进行处理。该规定虽然并未明确处理后果是什么，但是无疑对行政合理性原则的贯彻和执行或多或少有所裨益。

至今，已有12件地方政府规章对行政合理性原则有所规定和涉及，特别是在行政裁量的规定中，已经采用单独式的行政合理性原则规定的方式，如《湖南省规范行政裁量权办法》第一条规定：为了保障行政机关合理行政，保护公民、法人或者其他组织的合法权益……制定本办法”；《广州市规范行政执法自由裁量权规定》第一条规定：“为规范行政执法主体行使行政执法自由裁量权，促进合理行政，保护公民……制定本规定”。

四、结语

行政合理性原则对现代行政法治的发展不可或缺，随着行政法治发展进程的不断推进，对行政合理性原则的理论，尤其是行政合理性原则的实践运用提出了更高的要求。行政权力的强大不言而喻，行政自由裁量权是一把双刃剑，如果控制不好将会严重侵害行政相对人的合法权益，影响社会的公平与秩序，因此，我们在探讨行政合理性原则的适用时，不可忽视行政合理性原则的立法层面的问题，今后对于行政合理性原则，需要对其进行术语表上的规范、法律语句规范化；要不断提高该原则的规范效力层级，确立行政合理性原则正式的法律渊源地位，和单独的规范地位。从行政权嬗变角度上看，今后的行政合理性原则的立法突破口将集中在于对行政裁量权的规定上。

注释：

①分别为《惠州市人民政府办公室印发惠州市建设行政执法责任制示范市工作方案的通知》，《阿拉善盟行政公署办公厅印发阿拉善盟行政公署法制办公室关于规范行政处罚自由裁量权工作意见的通知》，《杭州市人民政府办公厅关于2008年度市级单位依法行政工作评议考核情况的通报》；《平凉市人民政府办公室关于印发平凉市开展打击黑车等非法从事出租汽车经营专项治理活动实施方案的通知》；《巴中市人民政府关于推进依法行政工作的实施意见》；《长白朝鲜族自治县人民政府办公室转发县政府法制办公室关于规范行政处罚自由裁量权工作意见的通知》和《吉林省人民政府办公厅转发省法制办关于规范行政处罚自由裁量权工作意见的通知》。

②失效的是国家环境保护总局办公厅关于印发《国家环境保护总局工作规则》的通知。1个团体规定：中共中央纪委、监察部关于印发《中共中央纪委监察部关于加强和改进行政监察工作的意见》的通知；1个行业规定：中国法学会《中国法治建设年度报告(2008年)》。

③含现行有效973件、失效52件、已被修改18件、部分失效1件，其中地方规范性文件1029件。

④参见《国务院关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》。

参考文献：

[1]于安.德国行政法[M].北京：清华大学出版社，1999.

[2]叶必丰.行政合理性原则的比较与实证研究[J].江海学刊，2002(6):122-127.

[3]张文显.法理学[M].北京：法律出版社，2007.

Reflection and Prospect:the Principle of Administrative Rationality in the Normative Demonstration

ZHENG Ya-li，HE Wei-ri

(SchoolofLaw,FuzhouUniversity,Fuzhou,Fujian350108)

Abstract：The principle of administrative rationality in the law enforcement and judicial application encountered many difficulties,which is lack of studies from the legislative perspective and the perspective of legal norms of the text.Based on the study of current administrative rationality principle,the author of this article analyzes the current situation of the terms of the administrative principle of rationality,the low efficiency and its independent position.

Key words：normative evidence;administrative rationality principle;reflection;prospect

收稿日期：2016-02-14

作者简介：郑雅莉，1991年生，女，福建泉州人，硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学；

中图分类号：D912.1

文献标识码：A

文章编号：1671-9743(2016)03-0063-03

何伟日，1991年生，男，福建福清人，硕士研究生，研究方向：宪法学与行政法学。