依法治国与人大制度伦理创新

靳凤林

（中共中央党校 哲学部，北京 100091）

依法治国与人大制度伦理创新

靳凤林

（中共中央党校 哲学部，北京 100091）

在当代中国要实现依法治国，其关键因素是依宪执政，因为宪法是我国的根本大法。而宪法所规定的人民代表大会制度是我国的根本政治制度，它凝聚了以毛泽东同志为代表的新中国领袖们的政治智慧和制度期盼，是无数革命先烈用生命与鲜血为代价换来的政治成果，在建构现代国家治理体系的过程中，我们必须认真对待这套制度。一方面，我们决不能走全盘西化、三权分立的伤筋动骨式制度变革；另一方面，也不能只进行边边角角的改革，有意回避这套制度核心内容的创新。在完成依宪执政的过程中，我们必须以“议行合一”的人民代表大会制度为基本平台，通过分权制衡，推动民主发展的进程。如习近平同志2014年9月5日在庆祝全国人民代表大会成立60周年时所指出的那样，毫不动摇坚持和完善人民代表大会制度，坚持走中国特色社会主义政治发展道路。基于上述认知，笔者试图以我国人民代表大会的制度伦理建设为核心，以实现依法治国为根本目标，从政治伦理学的视角，就我国人民代表大会的制度改革从以下三个层面予以道德检审。

一、对我国人大代表职务的三维道德检审

人大代表是人民代表大会制度得以运转的主体和轴心，要研究人民代表大会制度伦理创新问题，就必须首先从人大代表的生成过程、权责关系、综合素质讲起。唯有如此，才能从起点处正确透视该制度目前存在的利弊得失。

（一）人大代表直接选举和专职化的价值合理性

我国现行人大代表的生成机制是高度计划经济体制下的产物，伴随我国社会主义市场经济体制的深入发展和逐步完善，日益分化的各种社会利益群体，对人民代表大会制度的期盼和要求越来越高，关注程度也越来越高，其中广为关注的焦点之一是与人民群众切身利益密切相关的人大代表选举制度的改革。按照我国现行人大代表选举制度的规定，各级党组织和人民团体可以提出人大代表候选人，各基层选区的选民也可以联名提出本选区的候选人，但在实际选举过程中由于缺乏公开竞争的差额选举程序，使得真正由选区选民联名提出的候选人很难当选。因此，如何在现行人大制度提供的改革空间内，大力调整计划经济时代形成的习惯性体制，特别是通过在部分县、乡实行人大代表选举制度改革试点，通过科学的评估机制来积累经验和总结教训，然后逐步在更大范围内推广，已成为当前人大制度改革的首要任务。这一制度改革的重心是：公开和差额竞选基层人大代表，竞选人向选民公开个人政治见解，接受选举人的各种质询；选民根据竞选人的政见及对竞选人道德品质、参政议政能力等各种条件的评估，来决定自己的投票意向；竞选人成功竞选人大代表资格后，在人代会上必须对个人的政见及支持自己的选举人负责，否则，所在选区选民有权通过法定程序罢免其人大代表资格，重新选举自己信任的候选人。只有通过上述选举制度的改革，才能确保人大代表权责一致基础上的伦理合法性，使人大代表具有真实而广泛的代表性，有效避免选举时漫天许诺、选举后无人过问的现象，真正像习近平同志指出的那样：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”[1]

据统计，目前我国全国各级人大代表有260多万人，单是全国人大代表就有3000多人，这3000多人绝大多数都是兼职，除了每年到北京开一次会外，其余时间都是在各自工作岗位上忙本职工作。特别是在各级人大由成百上千人参加的每年一次的短暂会议期内根本无法深入研究工作，这种局面与宪法规定的人大在我国政治生活中的地位完全不符，那么通过何种措施改变这种局面，推动人大制度改革迈上新台阶，学界及社会各界经过长期的讨论和探索在许多方面已达成基本共识：一是人大代表专职化。伴随我国市场经济的深入发展，社会不同阶层的各种利益诉求日趋复杂，这使得作为我国最高权力机构的人民代表大会面临的挑战更加艰巨，但反观各级人代会，特别是县乡级人代会，不少代表的提案水平有待进一步提高。人大代表的专职化就是要求人大代表以代表职务为业，以代表报酬为薪，专心致志从事人大工作，不再担任其他实质性职务。二是大幅减少人大代表数量。要实现人大代表专职化，就必须确保代表的办公条件、办公经费和工资收入，乃至还要为代表配备助手和智囊班子，问题是面对我国各级人大的260多万代表，我国现有财力根本无法负担，即使能够负担，保留如此多的代表人数也未必是好事，出路只有一条，即大大缩减代表数量。学界普遍认为，应根据我国各省、市、县、乡现有人口比例和行政层级结构配置人大代表，全国人大代表应保持在400人左右，省级保持在200人左右，地市级保持在100人左右，县级保持在50人左右，乡级保持在15人左右。三是取消政府官员在人大中的各种席位。早在延安时期，毛泽东就指出“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈”，为彰显这种精神，我国宪法明确规定，人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，实行人大代表专职化以后，各级人大代表中更不允许有行政机关、审判机关和检察机关的工作人员参加，因为这些机关本来就是由人大产生、向人大负责并接受人大监督，被监督者参与监督机构工作，既不符合法理逻辑，也与人民当家做主的政治宗旨相违背。

（二）强化人大代表权责统一的政治身份意识

《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》明确规定：全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表是国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。上述规定一方面将人大代表同各级党政机关工作人员区别开来，另一方面也将人大代表同普通公民区别开来。它要求人大代表必须明确自己的政治身份，即人大代表不是因工作能力卓越和业务成绩突出而得到的一种荣誉，而是代表所在选区或行业的广大选民，依照宪法和法律行使国家最高权力的代表。这一神圣性政治身份要求各级人大代表必须具备明确的权力与责任辩证统一的法律伦理意识，包括：一是要有明确的宪法意识。因为宪法是国家的根本大法，它是人民意志和利益的集中反映，它超越于一切党派、团体和部门利益，每一位人大代表的一切言行必须时刻以宪法为最高准则，对各种违宪行为要敢于挺身而出，仗义直言。二是要有清晰的国家意识。因为各级人大在讨论、制定各种法律和法规时，都可能是一部分人从本地区、本部门利益出发来考虑问题和提出议案，作为一名人大代表决不能被个别地区和部门利益所绑架，强行将其加到人民头上，使其变成国家意志，而是要在以全局利益为重的前提下，将提案涉及的各种利益与人民的根本利益有机结合起来考虑问题。三是要有强烈的责任意识。一个公民一旦当选为不同层级的人大代表，他就具有了诸多法律规定的权利，诸如提出议案和建议、批评、意见的权利，提出人事罢免案的权利，提出质询案和进行询问的权利等，并且他在行使上述权利的过程中，还会受到国家法律的充分保护，如他在人大会上的发言不受法律追究，非经人大会议批准，国家检察机关无权对其行使批捕权等。但他在享有上述权利的同时，也必须树立起强烈的责任担当意识，因为各级人大代表的工作千头万绪，要真正尽职尽责地做好人大代表的工作，需要付出艰辛的努力和倾注大量的心血。以对人民负责和对领导负责的关系为例，如果你身为人大代表，不是从自己的政治良知出发，只是出于自身利益或小集团利益考虑，不断揣摩所在选区各级党政领导的意图去提出议案和进行发言，总是力图与党政领导保持高度一致，却从不考虑如实反映广大人民群众的利益，不能切实维护所在选区广大选民的切身利益，那么你所做的工作再多，也不能算是合格的人大代表[2]。

由于目前我国各级人大代表主要以兼职为主，他们很难抽出大块时间和精力去履行代表的职责，加上从事与人大代表职务相关的各种活动又没有多少经济补助，主要是依靠自己的政治觉悟和责任心来尽义务。因此，在很多人看来人大代表就是一种政治荣誉，由之就出现了“开会报个到，视察挂个号”“代表代表，会完就了”的现象。广大群众戏称人大代表是“三只手”，即“与选民见面握握手，人代会上拍拍手，会议结束挥挥手”。那么，如何才能确保人大代表尽职尽责呢？这就要求以人大代表专职化为前提，逐步建立健全人大代表的监督机制，包括：一是将现有代表法中人大代表权利和责任的笼统规定进一步细化和具体化，让每一位代表明确知道自己该做什么和不该做什么，将代表不履行职责和义务应当承担的法律责任明确化；二是切实畅通人大代表的“进出口”机制，对自愿辞职和不适合担任人大代表职务的人员，严格按照法律程序使其辞职或劝其辞职，由原选举单位选民选出新的代表予以补充更新，并将监督代表的方式、手段、程序细致化，实行动态管理和优胜劣汰；三是切实纠正将人大当成部分干部延长政治生命和提高待遇标准的终点站的错误观念，鼓励更多年富力强又热爱人大事业的中青年干部进入人大工作，让人大这一国家最高权力机关永远充满生机和活力。

（三）大力提高各级人大代表的综合素质

伴随我国政治体制改革的不断深入，人大在我国政治生活中的重要性正逐步被广大人民群众所认可，为此人们对各级人大代表的整体素质提出了越来越高的要求。人大代表的素质高低不仅直接关系到代表作用的发挥，也关系到人民代表大会的决策质量和工作效率。只有人大代表的整体素质提高了，他们才能真正充分反映人民的意志，并确保人民意志的实现，从而真正行使好人民赋予的各项神圣职责，有力促进我国政治民主化和现代国家治理体系的形成。学界普遍认为人大代表必须具备以下几种基本素质：一是学识素质。人大代表不仅应懂得法律基础知识，还应具备立法方面的知识以及从事职业相关的部门法及专业方面的知识。二是业务素质。人大代表应具备丰富的社会工作经验，具备一定的业务水平，应该是从事某一部门实践工作并达到一定年限的人。三是能力素质。人大代表应具备一定的综合判断能力和逻辑思维能力以及清晰的语言表达能力，能够对纷繁复杂的立法信息材料做出去粗取精、去伪存真、由表及里、由此及彼的科学判断，还应具备一定的组织管理能力，能够对立法活动中的各种行为进行有效的控制与引导。四是政治道德素质。人大代表必须具备良好的政治品行修养，牢固树立客观、公正、公平的现代政治价值观，能够不偏不倚地执行职务，不借职务之便中饱私囊[3]。

与上述要求相比较，我国现有人大代表的素质尚存在巨大的提升空间。由于我国人口众多、地域广阔，这就决定了每届人大代表在推选过程和构成比例上要考虑到广泛代表性，涉及地区名额、界别名额、少数民族名额、工人和农民名额的分配比例以及推选时间的限制等各种因素，在实际操作过程中，人大代表就逐步演变成一种行业典型或政治荣誉的代名词，从而与人大代表的本质要求相违背，因为典型和荣誉与人大代表应当具备的参政议政能力之间没有必然关联。可见，伴随我国民主政治和依法治国步伐的不断加快，必须进一步更新人大代表资格理念，除了强调人大代表的政治素质外，必须切实提高其法律学识素质、相关业务素质、履职能力素质和道德伦理素质。为了有效提高人大代表的综合素质，除了人大代表本人通过刻苦自学和经验积累来提升素质外，国家应拿出固定的经费建立起高质量的人大代表培训机构，或将人大代表培训列入各级党校、行政学院等干部培训机构的培训计划之中，对各级人大代表进行分门别类的专题培训，特别要大力强化对人大代表的履职培训力度。唯有如此，才能确保我国各级人大代表综合素质的不断提升。

二、程序正义视域下的我国人大会议制度

开会议事是人类自古至今各类经济、政治、文化等社会活动的必备环节，小到一个部落群体和公民社团，大到一个国家和国际组织，与人们工作生活息息相关的各类事务，都要由不同数量和级别的人通过开会的方式来议决，而西方的各类议会和我国的各级人大作为国家的权力机关，召开会议的程序与规则具有极端重要的示范意义，并对一个国家其他社会组织的会议模式发挥着潜在的规约和影响作用。为了增强我国人大集体决策的科学合理性，有力推动各类社会组织治理结构的完善，有效提升人大和各类社会组织的运转效率，降低决策沟通的成本，激发全社会的创造力，促进社会每个成员去维护和争取正当权益，并培育起健全的现代公民人格，进而促进我国的社会和谐，助推中国梦的实现。笔者试图结合国际社会著名的《罗伯特议事规则》[4]，对我国各级人大的会议制度兼及其他社会组织的会议方式，从政治伦理学的视角予以深入透析。

（一）对我国各级人大和社会组织会议制度形上之维的道德检审

要深入透视人类社会形成的各种会议制度，就必须对这些会议制度赖以奠基的形上之维进行道德检审，包括对与会者人性本质的深邃洞察、会议本身所追求的价值理念、会议规则所蕴含的道德逻辑。我国各级人大和各类社会组织为了某种目的而召开的各类会议，作为现代政治决策的重要手段，其所赖以生成的道德基础同样与这些问题密不可分。

就与会者的人性本质而言，尽管古今中外围绕人性问题存在性善论、性恶论、性无善恶论等各种论述，但马克思关于“人的本质是社会关系的总和、人性是具体的而非抽象的、是历史的而非不变的”等相关论述仍然是指导我们考察现代人性问题的重要指针。在笔者看来，参与我国各级人大会议或参加各类社会组织会议的代表们，其所具有的人性特征在本质上是极端复杂的，既有为了广大人民群众或所在组织整体利益而提出合理提案的会议代表，也有为了小集团利益而不惜牺牲广大人民群众整体利益的特殊会议代表，更有打着集体利益的幌子去为自身利益服务的伪善型代表。正如马克思所言：“把人和社会连接起来的唯一纽带是天然必然性，是需要和私人利益。”[5]质言之，人们所奋斗的一切都与自身和所属阶级追求的利益相关。当然，这种利益需要包括的内容极端丰富，诸如自然需要和社会需要、个别需要和普遍需要、物质需要和精神需要等，只有用马克思主义的社会观和利益观去分析会议代表言行背后的真实动机和内在心理，才能深刻洞悉其隐而不露的人性本质。

承认我国各级人大和各类社会组织会议代表对自身利益的追求，并不是要贬低与会者的人格形象，相反是要充分彰显各类会议决议的本质属性。要正确认识这一问题，就必须了解我国各级人大和各类社会组织在召开会议的过程中，通过何种价值理念去有效协调和沟通不同个体或阶层的利益诉求。笔者认为，现代社会各类会议所应遵循的价值理念至少应包括以下三点内容：一是自由与责任的对等并重。自由是现代社会内生的一项基本的政治伦理原则，尽管不同的人群对自由的理解南辕北辙，但从政治伦理学的角度看，近现代人类伦理存在的基础就奠基在主体自身的自由与责任之中，而人的真正自由就是自我规范、自我服从。如德国哲学家康德所言，自由就是人为自己立法，只有在意志自由的前提下，主体才能为自己在各类会议上的言行承担起道德责任，因此，自由与责任对等并重应当成为现代公民参与各类会议的基础性道德要求。二是民主与法治的价值同位。要真正实现现代公民在各类会议上的自由发言和自由表决就必须大力发展会议民主，会议民主的实质是在会议决策过程中多数人的权利对少数人权力的制约，会议民主原则具有普世性价值，但一个国家或社会组织究竟采取何种会议模式来体现会议民主原则，只能依据参与会议的政治力量对比状况、会议的历史文化传统等诸多因素而定。此外，民主与法治相生相伴，只有在法治化规则指导下的会议民主才是正常健全的民主，法治要求任何机构和个人在参加各类会议时，必须在形式和实质上遵循通过民主程序制定的各项会议章程和决议，并使其行为从本质上符合会议精神的内在要求。三是功利与公正的辩证统一。功利主要指个人或集团通过会议决议所展现出的实质性利益分配结果，公正则包含公平和正义两重含义，公平包括会议代表的人格平等和机会平等，正义包括会议名额的分配正义、会议发言机会的持有正义、会议议程的程序正义、会议所做决议的实质正义等内容。

从我国各级人大特别是基层人大和各类社会组织召开会议时的实际状况看，上述现代政治的基础性价值理念还未完全得到落实。要解决我国各类会议存在的上述问题，使现代政治的基本价值理念在我国各级人大特别是基层人大和各类社会组织召开的会议中得到有效贯彻，就必须充分吸纳世界各国特别是发达国家的会议规则伦理，建构起我国各类会议制度的标准化议事规则体系。其间，《罗伯特议事规则》尤其值得高度关注和认真借鉴，它基于对人类本性的深邃洞察和对现代政治价值理念的孜孜追求，建构起了一整套简便易行和精准得当的会议规则体系。有学者将其概括为“三纲五常”[4]，“三纲”指三大权利，即与会代表多数人的权利、少数人的权利和缺席者的权利。“五常”指五项基本原则：一是基于保障个人权利和自由平等理念确立的一人一票原则；二是以民主对话和充分审议为目的的一时一件原则；三是为节约会议成本和提高决策效率而确立的一事一议原则（除非有2/3以上赞成再议）；四是多数票决原则（一般事项半数为多数，重大事项2/3或3/4为多数）；五是法定人数原则（与会代表未到法定人数会议无效）。此外，还包括意见相左的双方必须轮流得到发言权、主席必须请反方参与表决、禁止脱离会议主题进行人身攻击、辩论必须围绕待决议题展开等。这种由元规则和分支规则构成的环环相扣且完备自洽的会议规则体系是一种法治状态下的制衡，它明文约定在先，严明执行在后，能够公正保护各方利益和促进社会信任，是一种长效、稳定、可预期、可持续的制衡，完全区别于我国传统社会人治状态下的隐蔽性制衡。

（二）不断确立和完善我国人大会议制度的各类正义性程序规则

前已备述，我国各级人大作为国家的最高权力机关，它召开会议的程序与规则具有极端重要的示范意义，并对我国其他社会组织的会议模式发挥着潜在的规约和影响作用。有鉴于此，笔者试图对目前我国人大会议制度在程序规则方面存在的主要问题予以道德检审，并以程序正义为指针，提出各种有待补充和完善的政策建议。

首先是各级人大的会期制度改革。新中国成立之后很长时期内人大开会的时间间隔和具体开会时间是不确定的，直到改革开放后的1985年六届全国人大三次会议在春季召开，之后才逐步固定下来。但现在的问题是每年召开人大会议时，被审查的《政府工作报告》、国家预算和决算情况、高检和高法来年的工作计划早已在执行之中，人大的审议就变成了纯粹的走形式。在信息技术和通信手段非常发达的今天，各种统计结果能够在每年年底前后准时出炉，因此，将人大开幕时间提前至每年的1月份同国家计划和财政年度尽量一致起来是能够做到的。此外，各级人大的会期过于短暂，导致人大代表的议案、质询案无法被列入会议议程，只能由常委会和其他部门会后展开，从而极大地限制了人大代表的民主权利，降低了人大会议的民主精神。几千人聚到一起开上几天会议，花费的人力、物力、财力很大，获得的会议效果十分有限，要真正实现人民当家做主，只能通过缩减代表人数、实施代表专职化和延长会期的方式来充分发挥人大的作用。

其次是会议的组织准备和文件准备。最近十多年来，全国人大都是在12月份的常委会上做出来年召开全国人大会议的决定，并将有关议程通知代表。需要在大会上审议的主要文件都要等到开会报到后才能拿到，为了让代表有充足的时间进行阅读，并能够熟悉相关情况，应将会议审议的《政府工作报告》、国家预算和决算执行情况的报告、高检和高法的报告及常委会的工作报告提前发到代表手中。此外，对有大量代表提出的议案，特别是一个代表团提出的议案，也应将该议案以及与之相关的材料提前发到代表手中。即使到了开会时这些报告和议案作了修改也无关紧要，否则，在报到之后短暂的会议期间让代表们对众多的报告进行审议，除了自己极为熟悉的领域外，代表们不可能对匆匆浏览的诸多报告提出任何实质性的修改建议，特别是国家预算和决算执行情况的报告，没有专业知识储备，不下大力气精心研读，是无法搞懂其具体内涵的。

再次是会议形式和审议质量。现在人大的会议主要由主席团会议、代表大会、代表团会议、小组会议这四种基本形式，如何在主席团会议中充分发扬民主是开好人大其他会议的前提和基础；而增加全体会议的次数，让部分代表围绕会议审议主题发表不同看法则是保障人大会议民主的关键；特别是要大力避免各代表团会议变成当地党政一把手汇报成绩和布置工作的机会；而小组会议在让代表充分发表意见的同时，不能总是自说自话，必须集思广益且能够就重要议题达成共识。要实现上述目标，就必须提高人大会议的审议质量，不能把审议报告的过程当成高唱赞歌和学习贯彻的过程，这需要人大代表提高综合素质，丰富专业知识，了解报告所涉问题的真实情况，强化参政议政能力，按照会议要求的发言时限认真做好发言准备，杜绝即兴发言和随意打断他人发言，真正站在国家和民族的高度提出自己有分量的真知灼见。

（三）在各级人大和社会组织的会议上实施辩论的正当性及伦理要求

要真正提高各级人大和各类社会组织的会议质量，关键是逐步实施会议辩论制度，笔者之所以强调辩论的重要性，原因有三：一是从与会代表价值观的角度看，由于人类生活的客观世界是由纷繁复杂的万事万物构成的，这就决定了人们对其所生活世界的主观看法必定是多种多样的，加之，每个与会者的家庭成长背景、社会生活履历、专业知识结构存在重大差别，这就决定了与会代表之间在个体的深层价值观层面是无法完全一致和彻底沟通的，从而使得每一个人在参加任何形式的会议时，都可能对同一个议案产生不同的看法和主张。通过会议辩论的方式来申述对各种议案的真实看法，向与会者辩明其利弊，这就决定了会议辩论的必然性、必要性和合理性。二是从人类古今中外的会议经验来看，无论是中国漫长的封建社会，还是西方的古希腊罗马、中世纪和近现代，任何一个开明的统治者在做出重大决策时都会通过开会听取正反两方面的意见和主张，如中国历代名君都把文武百官在朝堂之上的庭辩作为治国理政的重要手段，而古希腊和古罗马时代的辩论术更是从政者必备的基本技能之一，即使在黑暗的中世纪，以教皇为代表的各级教会的主教、神父们在对重大宗教事务进行管理的过程中，宗教大会上也同样盛行辩论之风。三是现代民主的要义就在于，在人大、议会和各类社会组织的会议上，要让强势一方懂得他们应该让弱势一方有机会充分、自由地表达自己的意见，与此同时，也要让弱势一方明白既然他们的主张不占多数，就不能再去违背会议规则进行无序抗争，而是应该做出文明体面的让步，把对方的观点作为全体的决定来承认并积极地参与实施，同时他们也知道将来他们仍然有权利通过规则的改变来影响局势的发展。因此，只有通过公开明晰的辩论说服对方，才能够得出最大限度的符合组织整体利益的决定，使大家心悦诚服地去执行决定。

既然公开辩论之于各类会议具有极端重要的价值和意义，那么，应根据何种伦理规则来开展高效有序的会议辩论呢？依据对《罗伯特议事规则》的研究结果，笔者认为，参与辩论的与会者至少应当遵循以下伦理规则：一是主持人要恪守公平正义原则。由于辩论的目的是要一个组织的全体成员通过会议协商的方式表达其总体意愿，从而防止主持人权力过大，任凭其主观意愿和个人判断对存在争议的问题做出裁断，强加到组织头上。这就要求对主持人的权力与责任做出明确规定。质言之，主持人的职责不是使自己的意见成为多数意见，而是通过维持会议秩序和流程使各成员在充分知情的基础上自由产生多数意见，其间，要确保发言机会均等，主持人不能总结他人发言和对待决议题的是非利弊发表个人意见，如主持人要发言，必须授权他人主持，主持人对此类做法要极为谨慎。二是在会议辩论之前必须制定出大家一致接受的合理性会议规则。例如：要明确会议主题内容，确定切实可行的操作程序，规定好与会者的发言顺序、发言时限、发言次数；正方一旦提出动议，必须保证反方的优先发言权，同一次会议围绕同一主题，已经辩论过的成员要保证未曾参与辩论成员的优先发言权；严格禁止权威人士依靠自己的资历或威望去随意打断他人发言，毫无节制地发表自己的看法和主张，一旦主持人根据会议规则打断其发言，发言者必须立即就座，不能无理取闹或扰乱会场。此外，主持人有权对利用合规的议事手段提出不良动议或故意拖延会议进程的代表提出警告或拒绝其发言。三是与会者必须严格遵守会议道德礼仪。包括要称呼主持人或辩论方的职务、职称或“主持人”“某某代表”等，不能直呼其名；任何人只能对着主席发言，不能对着反方发言，即使要对反方提出异议，也要通过主持人展开，参与辩论的各方不可摆脱主持人去直接辩论；严格禁止质疑发言者的主观动机或使用侮辱性语言对其进行人身攻击，因为动机无法证实且质疑动机必导致矛盾激化；发言者必须围绕待决议题的利弊进行辩论，并严格遵守会议规定的发言时限和次数，不能脱离主题进行漫无边际的闲聊；不能对会议已经做出的决定或行动再去发表反对意见，除非这个决定或行动被重新引入会议成为当前待决的议题，特别要禁止与会者对自己提出的动议或主张发表反面意见，但允许其撤回动议或自己去投自己的反对票。四是制定公正合理的表决原则。在约定发言次数和时限用尽之后，开始投票表决，但会议必须在正式表决之前依据动议的重要性程度确定计票基准和表决原则，如宪法修正案之类的极端重要的议案要全票通过；重大事项的决定要2/3或3/4通过；普通议案过半数即可。一旦表决结果出炉，无论支持或反对方都必须服从照办。在许多发展中国家或公民文化欠发达地区，当与会者对表决结果不满时，开始提出上诉或质疑计票程序，进而发动自己的支持者通过各种手段进行抗议或拒不执行已经表决的议案，其结果只能是不断加大彼此沟通的成本和持续耗费众多社会资源，最终引发社会动荡。如何改变这一民主乱象，无疑是当代世界范围内民主政治制度伦理建设亟待深入探索和尽快求解的难题。

三、对我国各级人大监督效能的三维透析

我国的人民代表大会与其他国家的立法机关一样，主要功能包括立法权、决定权和监督权。从改革开放三十多年来我国各级人大的实际运行状况看，立法权和决定权的实施情况相对要好一些，就立法权而言，经过全国人大的艰苦努力，已经初步建构起中国特色的社会主义法律体系。就决定权而言，中共中央和各级政府许多重大政策的出台也开始逐步通过法制程序将其变为国家意志，使得人大对国家重大事务的决定权正在显著提高。相比之下，我国各级人大对“一府两院”监督权的实施则不尽如人意，对人民群众普遍关注的热点问题关注不够，一些监督工作流于形式，缺乏实际效果，其实际地位与法律地位存在巨大反差，距离“只有让人民来监督政府，政府才不会懈怠；只有人人起来负责，才不会人亡政息”的制度理想还相差甚远。基于上述认知，笔者试图从政治伦理学的视角对我国各级人大的监督职能予以简要剖析。

（一）人大监督不力的思想根源和制度障碍

我国宪法明确规定“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督，但由于宪法和有关法律未对监督的具体程序予以细化，致使相关规定缺乏可操作性，因而难以实施。导致这种现象的原因是多方面的，从思想根源上看，主要是各级人大代表及其常委会成员对人大监督的性质存在不同看法，有学者将其概括为以下三点：一是寓监督于支持之中；二是寓支持于监督之中；三是监督就是支持。从全国各级人大的实际状况看，占主流地位的观点是强调支持，淡化监督和制约，之所以出现此种局面，这与各级人大常委会成员主观思想上存在两个“怕”字密切相关：一怕自己麻烦。许多到人大工作的干部把人大当成安置老干部的“夕阳所”，到了人大就是“船到码头车到站”，多一事不如少一事，乃至自我嘲笑人大是“三子登科”，即大牌子、老头子和空架子，将人大监督视为履行法律程序。二怕别人说自己麻烦。担心在“一府两院”工作的领导说自己是干扰工作，越权行事，一旦和他们搞僵了关系，许多于公于私的事情都不好办。加之，在“一府两院”工作的领导干部本身就不想被监督，缺乏接受监督的自觉性和主动性，甚至充满抵触情绪，认为是“平白无故多一个婆婆”[6]。

人大监督之所以动力不足，除了上述思想根源外，更重要的制度根源是在新中国成立之后的计划经济时代，党在很多时候都是高于或游离于宪法和国家政权之外，改革开放后的今天，许多地方的政治生态仍然是“重大问题由党委决定，政府去办，把人大撇在一边”。因为我们国家政权运作的实际情况是各级党委发挥着总揽全局、协调各方的领导核心作用，并直接行使诸多公共事务的决策权和执行权，但又不完全受人大监督，更不向人大报告工作和接受质询。特别是在省级以下的地市、县级政治体制架构中，地方党委书记或副书记并不兼任人大主任，而政府一把手同时是党委副书记，人大主任在地方党委会中的地位低于政府一把手，乃至根本不是地方党委的常委，从而也就没有权力和胆量去监督在党内比自己政治地位还要高的政府一把手。加之，我国宪法总则中虽然强调党必须在宪法和法律规定的范围内活动，但又未在具体法律条文中规定执政党的活动范围和活动程序，这就必然导致逻辑上的自相矛盾。要彻底改变这一局面就必须澄清“将约束党权视为削弱党的领导”的似是而非的极端错误的认识，因为民主与法治的辩证统一是现代政治伦理的核心价值理念，而民主与法治的根本旨意就是规范和制约公共权力。中国共产党革命成功后以领导机构整体的方式组建并进入人大和“一府两院”，因而对国家各个权力机构的限制必然体现为对“党权”的限制，政党必须正视并按照这一逻辑规律来自我限制其所拥有的公共权力，包括在宪法和法律中明确规定党行使公共权力的方式和边界，不能动辄就用党政机关制订政策并联合发文的方式去管理公共事务，要真正通过程序将党的重大决策转变为国家法律和国家意志，切实做到依宪行政和依法行政。党的各级组织中个别领导和部门不受约束和肆无忌惮地行使公共权力，可能会给个人和某些机构带来权力欲的满足感，但最终会把党权引向与政权、民权对立的境地，乃至失去政权和民心，从这种意义上讲，不从宪法和法律层面限制党权才是真正地削弱党权。

要真正充分发挥各级人大的监督职能，就要通过制度和体制改革改变“寓监督于支持之中”和“寓支持于监督之中”这两种模糊认识，真正把监督视为最好的支持，使人大的监督职能名副其实地得到落实。

（二）人大监督的本质特征及其重点领域

既然从制度层面正确处理党权、政权与民权的关系是确保人大监督职能得以落实的关键环节，那么，究竟如何加强人大的作用呢？有不少学者认为，应当按照部分省市省级人大常委会主任由省委书记兼任的模式，让地市、县级人大常委会主任由同级党委书记兼任。笔者认为，从表面上看这种做法似乎是提高了地方人大在现行体制中的政治地位，但由于地市、县级的党委书记不同于省委书记，他们作为地方政权的枢纽和核心，其所面对的管理对象主要是基层具体事务，日常工作内容极其繁杂，即使兼任同级人大常委会主任也无法拿出大量精力从事人大具体工作，更为可行的做法是让同级党委中接受本级党委和上级纪委双重领导的纪委书记兼任人大常委会主任，因为纪委书记的工作性质与人大常委会主任的职责要求具有一定程度的契合性，这样做既提高了人大常委会主任在党委常委中的地位，又实现了人大监督与党内监督的内在一致性，能够更好地保障人大监督职能的有效发挥，因而，也就具有了更强的伦理合法性和可操作性。

还有学者认为，政府的部门那么多，人大的部门那么少，这种现状不可能使政府权力得到约束和监督，因此，应当在人大中逐步增加各专门委员会对应监督各政府部门[7]。笔者认为，持这种主张的人其主观愿望固然是强化人大的监督职能，但在实际政治生活中缺乏基本的可操作性，其不当之处在于它完全混淆了人大监督同行政监察、司法监督、社会监督、舆论监督的根本区别。因为人大监督的本质特征是最高国家权力机构对国家政治生活中的重大问题的监督，完全不同于“一府两院”中某一监督机构对所辖领域具体问题的监督。但笔者认为，为了加强人大机构对政府财政的监督职能，将国家审计部门划归人大管理，成立专门的财政拨款委员会，对政府的预算和决算予以严格的审计管理，则十分必要。因为各级政府权力的行使都离不开政府财政的支持，只要监督好政府的钱袋子，就为人大监督职能的发挥奠定了重要基础。

建构好符合现代政治伦理规则的人大监督制度是有效发挥人大监督职能的组织保障，那么，人大究竟应当将其监督重点放在哪些领域呢？结合我国人大监督法的基本要求和目前的政治现状，笔者认为，人大监督的重点应该主要是以下几个领域：一是在我国还未成立宪法法院之前，人大监督的重点首先应当是对“一府两院”开展工作过程中颁布的条例、政策和司法解释等是否存在违宪行为予以重点检查和查处，因为宪法是我国的根本大法，坚持依法治国首先要坚持依宪治国和依宪行政。二是在听取和审议“一府两院”年度报告过程中，每年都要有选择有计划地对若干重大问题予以审查和质询，同时要把对“一府两院”工作开展不定期质询列入人大的日常工作议程；三是要紧紧抓住关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的热点问题予以监督，诸如对义务教育、医疗卫生、环境保护、安全生产、拆迁补偿等专项整治活动予以监督，并将监督的办理情况和具体结果向社会及时公布；四是党委在选拔任用干部的过程中必须充分尊重人大意见，不能硬性要求人大代表必须让党委推举的干部高票当选，要从党的优秀干部人才储备库中选拔更多人才，通过提供差额人选名单供人大代表和常委会成员自主选择，真正改变人大仅是履行干部任命程序的“橡皮图章”形象；五是对人大出台的事关国计民生的各种法律开展形式多样和不同层级的辩论和听证活动，要让辩论和听证活动常态化，让全体公民从各级人大开展的辩论与听证活动中逐步学会熟练运用议事规则的能力，提高公民和各种社会组织合法有序参与国家管理的能力。

（三）深入探索基层人大监督体制的创新

伴随中国市场经济的深入发展，利益主体多元化、利益趋向多极化、利益差别显性化、利益矛盾集中化已经成为我国的社会常态，通过大力推进政治体制改革来疏导民怨和化解矛盾，无疑是我国未来政治发展的必由之路。我国政治体制改革实施必须坚持上下结合的方针，即除了重视顶层设计外，更要积极探索基层制度改革的理想路径。其中，把县乡基层人大代表的选举制度和工作制度作为改革的重要突破口无疑是值得选择的方案之一，因为我国实施县乡人大制度的目的就是要让基层人大代表能够及时反映所在选区选民的意见，从而通过人大制度来化解基层的社会矛盾，但是由于现有基层人大代表选举制度和工作制度存在着诸多缺陷，使得基层人民群众的意见主要通过信访渠道来反映。学界的大量研究表明，在高度信息化的今天，专事信访的人民群众非常清楚地懂得，信访制度本质上就是涉事各方追求自身利益最大化的制度平台，一方面国家既要为民做主，又要维护社会稳定。另一方面，既要对基层政府的违法现象进行严厉查处，又要促使基层官员认真执行上级政令。面对这种内在的政治悖论，信访群众的行动逻辑是：地方政府怕什么，他们就偏偏做什么，政府怕群众去北京上访，群众就一定去北京上访，使高层给基层施压以便尽快解决问题[8]。

如何有效化解基层的社会矛盾？众多学者总结国内外的基本经验后普遍认为，真正的治本之策是撤销各级党政部门的信访机构，把信访群众集中到基层人民代表大会，通过人大代表来监督基层“一府两院”的工作，从而逐步建立和完善广大民众和各种社会组织的利益表达机制。例如，通过组织县乡人大代表对本选区的重要信访案件进行调查，并依据调查结果向成为信访对象的“一府两院”提出质询，直到向严重渎职、失职甚至涉嫌犯罪的领导干部提出罢免动议。当然，要做到这一点就必须让公众通过制度化的政治参与，来选举出能够真正代表他们利益的人大代表，并为这些人大代表提供基本的工作和生活条件。实际上这些年来许多人大代表也为此进行了大量制度创新的尝试，笔者曾经多次到浙江义乌对全国人大代表私营企业家周晓光进行访谈，义乌市建设局免费为她提供了人大代表个人办公室，她聘请退休干部、大学教授等构成的志愿者队伍，大量倾听、整理、反映选民意见，并在电视上自费发布广告征询选民议案，引发社会各界广泛关注，随后浙江、湖南、广东、四川等省的不少人大代表纷纷效仿，被舆论界认为是人大代表意识的一次大觉醒[9]。但从近年全国人大下发的各种文件看，其基本倾向是更加强调人大代表在闭会期间要参加各级人大常委会统一组织的调研、考察活动，不主张设立专职代表和个人工作室。笔者认为，这与世界民主发展的基本大势、中国政治体制改革的总体趋势和广大民众日益增长的政治经济利益诉求不相符合，如何拿出邓小平同志当年支持经济改革的胆魄和勇气，充分调动广大人民群众的政治积极性，鼓励大家去勇敢地试大胆地闯，仍然是我国基层人大监督制度创新面临的政治难题。

[1]习近平.毫不动摇坚持和完善人民代表大会制度坚持走中国特色社会主义政治发展道路[N].人民日报，2014-09-06（01）.

[2]宋惠昌.权力的哲学[M].北京：中共中央党校出版社，2014：49.

[3]靳凤林.制度伦理与官员道德——当代中国政治伦理结构性转型研究[M].北京：人民出版社，2011: 387.

[4][美]亨利·罗伯特.罗伯特议事规则[M].袁天鹏，孙涤，译.上海：格致出版社、上海人民出版社，2008.

[5]马克思恩格斯选集（第1卷）[M].北京：人民出版社，1995：60.

[6]周天勇，王长江，等.攻坚：十七大后中国政治体制改革研究报告[M].乌鲁木齐：新疆生产建设兵团出版社，2007：84.

[7]杨光斌.建设以人民代表大会为平台的法治民主[N].学习时报，2011-08-22（005）.

[8]于建嵘.抗争性政治[M].北京：人民出版社，2010：234.

[9]靳凤林.制度伦理与官员道德——当代中国政治伦理结构性转型研究[M].北京：人民出版社，2011：373.

2016-06-05

靳凤林，男，河北新乐人，中共中央党校哲学部伦理学教研室主任、教授、博士生导师，清华大学哲学博士，中国伦理学会常务理事，中国政治伦理学会会长，主要从事政治伦理和比较伦理研究。