诉讼规律视角下的刑事裁量权规范研究

2016-03-16李晶

河南社会科学 2016年8期

关键词：司法人员裁量权司法机关

李晶

（北京警察学院法律系，北京 102202）

诉讼规律视角下的刑事裁量权规范研究

李晶

（北京警察学院法律系，北京 102202）

公安司法机关行使刑事裁量权存在失范现象的要因之一就是刑事司法体制和机制的设置在某些方面悖离诉讼规律的基本要求，继而导致在刑事裁量过程中刑事诉讼的应然要求与公安司法人员的实然利益发生抵牾。遵从诉讼规律，保证刑事裁量权规范行使，未来至少可从三个方面予以努力：一是理顺专门机关相互关系，逐步取消配合原则；二是完善司法决策形成机制，实现案件亲历者和决定作出者的同一；三是优化业绩评价体系，重视静态指标和动态指标的有机结合。

诉讼规律；刑事裁量权；专门机关；司法决策；业绩评价

刑事裁量权，一般是指在刑事司法过程中，公安司法人员以法律规则、原则以及立法精神为依据，根据案件的具体情况在两个或两个以上的选项中进行斟酌并最终决定选择一项的权力。刑事裁量权是在肯定法律普遍性的基础上，寻求法律解决纠纷对实质正义的反馈与回应，进而实现形式合理性和实质合理性的有机结合。“只要人们在追求法律的普遍性、确定性和客观性同时又不放弃追求妥当性、公正性和合理性，法治视域中的外部规则制约就不可避免地伴随着主体的自由裁量。”①刑事裁量权的规范行使，是当前刑事司法体制和工作机制改革的一项重要内容，亦是体现刑事司法制度合理性和先进性、实现刑事司法的个性正义和创设性正义的重要方面。而诉讼运行规律作为社会规律的一种，是诉讼过程中不以人的意志为转移的、客观存在的根本性准则，对诉讼活动的具体运作和实际开展具有决定性作用。当前，我国刑事裁量权的行使之所以存在诸多异化和失范现象，其重要原因之一就是刑事司法体制和机制的设置在某些方面悖离诉讼规律的基本要求，导致在刑事裁量过程中刑事诉讼的应然要求与公安司法人员的实然利益易发生抵牾。本文将以诉讼规律为视角，对刑事司法过程中悖离诉讼规律、掣肘刑事裁量权依法行使的若干重要问题予以剖析和厘清，通过诉讼规律的有效遵从来促进公安司法机关刑事裁量权的规范、理性行使。

一、专门机关相互关系的异化与回归

（一）专门机关相互关系的法律定位

“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律”，这一原则对刑事司法过程中我国公安司法机关的相互关系进行了总体性定位，即“分工负责，互相配合，互相制约”。所谓分工负责，是指公安机关、人民检察院和人民法院依照法律对于各自职权的划分规定分别行使相应权力，各司其职，各负其责，既不能超越职权也不能相互推诿；所谓互相配合，是指公安机关、人民检察院和人民法院在遵从法律对各自职权明确分工的前提下互相合作，共同完成查明犯罪、惩罚犯罪、保障人权等刑事诉讼法的基本任务；所谓互相制约，则是指公安机关、人民检察院和人民法院进行刑事诉讼应当按照各自的职责分工，相互制约、相互平衡，及时发现对方工作中存在的问题和错误，并及时要求纠正。分工负责原则主要强调对刑事司法权力的行使进行合理分割，从而实现分权式司法，避免单一机关集控诉、审判于一身的集权式司法所容易产生的任意追诉、侵犯人权等现象，这符合现代刑事诉讼运行规律的基本内容，司法实践中公安司法机关对于各自的职责范围亦大体存在较为明确的区分界限。互相配合原则主要立足于公检法三机关虽然存在职责分工的不同，但是在查明案件事实、惩治刑事犯罪方面具有共同的义务和责任，因此在刑事诉讼过程中应当予以配合和协作，防止推诿、扯皮等阻碍刑事诉讼顺利进行的现象发生。互相制约原则主要是从权力行使的规范性角度出发，为防止公安司法权力行使的恣意和不受控制，要求三机关应当按照各自的法定职责和权力，对对方权力的行使进行监督制约，发现并及时纠正错误②。

（二）专门机关相互关系的现实困境

从立法目的来看，互相配合和互相制约应当是从正反两个方面来对公安司法机关完成刑事诉讼基本任务、实现刑事诉讼基本目的进行总体要求和规定。其中，强调配合主要是为了防止不同机关之间推诿扯皮或者各行其是从而导致放纵犯罪或者冤枉无辜，强调制约则主要是为了避免公安司法机关片面强调打击和配合而忽视司法工作中可能存在的错误和失当行为，进而造成冤假错案或者侵犯诉讼参与人的合法权利。暂且抛开配合原则和制约原则的立法合理性不谈，纵观我国当前刑事司法实践，配合和制约这种本来强调一体两面的立法原意现已扭曲为公安司法机关共同打击犯罪的流水线作业，配合成为公安司法机关相互关系的主要外在特征甚至可以称之为唯一外在特征，而制约则往往沦落为完成一些硬性业务指标的无奈选择。分析我国刑事诉讼的全过程，从侦查到起诉再到审判，实际上整体呈现出“追诉—复式追诉—确认追诉”的线性递进式发展特征，具体表现为：侦查机关最先发动侦查，对被追诉人开始进行追诉，收集相应证据，形成基本的追诉事实；检察机关根据侦查机关的案卷材料，进一步巩固和强化侦查机关的追诉结果，并在完成事实和证据固定后向法院提起公诉；审判人员在基于检察机关和侦查机关案卷材料的基础上，形成对案件结果的初步裁判，再通过庭审的进行来适度调整先前形成的案件认知进而作出最终结论，其绝大多数情况下都会通过判决来维护和认可追诉机关的追诉行为。

这种违背诉讼运行规律、过于追求互相配合的做法对于刑事裁量权的规范行使可谓危害尤甚。片面强调配合，就会使得侦查、起诉、审判的顺序进行失去本应具有的程序必要性和实质合理性反思，进而演变为对先前程序结论的简单维护和对后续程序进行的盲目启动。例如，对于侦查机关移送审查起诉的案件，检察机关本应按照法律规定对起诉必要性进行严格审查，并且尽可能地将不需要提起公诉的案件予以不起诉或者缓起诉，但事实上，检察机关决定是否提起公诉往往并非仅仅从起诉必要性的角度予以考量，而是基于配合的思想去考虑侦查机关对于案件处理的预设结论和基本态度，很多时候只是在公安机关不反对至少不强烈反对的基础上方才考虑作出不起诉决定，甚至是对于能够作出不起诉决定的依然放弃作出决定而要求公安机关撤销案件。此外，公安司法机关在刑事诉讼中片面强调相互配合，易于使得三机关成为对被追诉人进行控诉的利益共同体，其唯一目的就是顺利完成所有刑事诉讼程序，实现对犯罪的有效追诉，而无暇顾及是否确有必要对被追诉人予以定罪处罚。这种扭曲的公安司法机关相互关系，显然会大大压缩刑事诉讼过程中有利于被追诉人的裁量空间，导致许多原本可以甚至应当进行非羁押化和非犯罪化处理的案件最终未能顺利实现。

（三）专门机关相互关系的改革路径

对于如何遵从刑事诉讼运行的基本规律，消除“分工负责、互相配合、互相制约”原则对司法实践造成的不利影响，理论界见仁见智。目前较为现实的解决之道还是在坚持“分工负责、互相配合、互相制约”这一原则的基础之上，强化公安司法机关的各司其职、各守其责，特别是强化检察机关的监督职能以及审判机关的独立地位，坚决避免和抵制公安司法机关联合会商、协同办案等明显违背刑事诉讼规律的现象发生。2014年，党的十八届四中全会通过《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，决定在继续强调“健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制”的同时，进一步要求“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验”。“以审判为中心”的提出，是对当前“分工负责、互相配合、互相制约”原则的进一步深化、完善和发展，其在不否定这一原则的同时，将审前程序和审判程序进行明确区分，更加强调审判在刑事诉讼中的中心地位，保证庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中能够发挥决定性作用，力求避免因配合有余而制约不足所造成的侦查中心主义和审判虚无主义。

然而，从远期目标来看，不管是对“分工负责、互相配合、互相制约”原则予以彻底否定还是进行部分改良，鉴于司法实践中这一原则的突出矛盾主要还是对于配合原则的过度强调甚至是异化理解，进而导致诸多违背诉讼运行规律的现象发生，未来还是应当在法律上对配合原则予以剔除，唯有如此，方能从根本上扭转长期以来固有的忽视诉讼规律、片面强调配合的错误观念和做法。就我国目前刑事司法实践而言，配合原则的负面效应可谓根深蒂固，如若仅仅试图通过制度的改良而不从法律层面上对其予以彻底否定，实可谓“隔靴搔痒”之举，极易使得制度改良的努力最终亦会虚无和落空。除却取消配合原则之外，还应当辅之以一系列制度上的措施来消除配合原则所产生的消极影响，如强化检察机关的监督、加强法院审判的独立、进一步落实“以审判为中心”的配套保障措施等，从而在制度上理顺公安司法机关在刑事诉讼中的相互关系，使得刑事诉讼程序的每一步都存在独立思考和理性裁量的空间。

二、司法决策形成机制的偏差与完善

（一）司法决策亲历性与独立性的缺失

司法人员对于经由其审查或者审理的案件，根据既有事实和证据，按照法律规定，在自由心证的基础上作出裁量结果，这原本是体现司法亲历性、独立性等诉讼规律基本要求的重要内容，但在我国司法实践中，司法决策的形成却面临着司法亲历者与决策作出者相分离的困境，具体表现为如下几种制度：（1）审批审核制度。审批审核制度主要是指对于案件的处理结果，特别是需要作出不起诉、缓刑、无罪判决等决定的案件处理结果，需要经由部门负责人、主管院领导、院长或者检察长逐级审批、审核方能最终作出，有时还需要通过审判委员会、检察委员会作出决定，而案件承办人则一般没有最终决定权，只是提出对案件的处理意见。（2）案件请示制度。案件请示制度主要是指对于案情疑难重大复杂或者具有重大影响的案件，下级司法机关就实体问题和程序问题以口头或者书面方式向上级司法机关请示，上级司法机关予以答复。此外，在司法实践中，下级法院在审理重大疑难复杂案件、舆情关注度较高的案件或者当事人信访可能性较高的案件时，较为常见的做法是由承办法官或者合议庭通过征求意见、汇报等方式寻求上级法院业务部门对案件办理的指示。这一做法虽然最终形式上仍是由下级法院作出裁定，但是实质上上级法院已经对案件予以定调，进而导致审级制度的既定功能被大大弱化。（3）审判委员会和检察委员会制度。审判委员会和检察委员会的重要职能之一就是对重大疑难复杂的案件进行审议讨论并作出决定，以供司法人员予以执行。最高人民法院2013年《关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》第一百七十八条规定：“合议庭审理、评议后，应当及时作出判决、裁定。拟判处死刑的案件、人民检察院抗诉的案件，合议庭应当提请院长决定提交审判委员会讨论决定。对合议庭成员意见有重大分歧的案件、新类型案件、社会影响重大的案件以及其他疑难、复杂、重大的案件，合议庭认为难以作出决定的，可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定。……独任审判的案件，审判员认为有必要的，也可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定。”此外，根据最高人民检察院2008年制定的《人民检察院检察委员会组织条例》的相关规定，检察委员会的职责共有八项，其中就包括审议、决定重大、疑难、复杂案件，审议、决定下一级人民检察院提请复议的案件，以及其他需要提请检察委员会审议的案件或者事项。

无论是审批审核制度、案件请示制度，还是审判委员会、检察委员会制度，其共同特点就是司法程序的亲历者与司法决策的形成者不具有同一性，造成“审者不定、定者不审”的错位局面。这显然与诉讼运行规律不相符合，违背了司法的亲历性和独立性，也使得诉讼参与人无法对最终司法结果的作出进行有效程序参与并施加实际影响，不符合程序正义的内在要求③。司法决策形成机制的错位，是对诉讼运行客观规律的根本违背，也成为刑事裁量权规范行使的机制性障碍。由于司法决策的最终作出者并非司法活动的亲历者，其无法对案件的具体细节予以全面掌握，亦无法对被追诉人的人格特征、悔罪表现等进行全面了解，自然也就不能够对案件作出准确判断，再加上追诉倾向的使然以及忌惮被害人方面的信访压力，最终导致裁量结果缺乏必要的理性和规范。

（二）司法决策形成机制的完善路径

要保证司法人员在刑事诉讼过程中进行规范裁量，就必须改变当前司法决策形成的错位局面，其中最为重要的莫过于强化司法人员办理刑事案件的独立性，实现案件亲历者和决定作出者的同一。美国学者埃尔曼认为，“如果司法过程中不能以某种方式避开社会中行政机构或其他当权者的摆布，一切现代的法律制度都不能实现它的法定职能，也无法促成所希望的必要的安全与稳定。这种要求通常被概括为司法独立原则”④。一般意义上的司法独立，要求司法机构及其所属官员独立地行使司法权并且仅仅是服从法律，应当在适用法律的过程中排除一切外来干预。与西方国家经典的司法独立表述不同，我国更加强调司法机关的整体独立而非司法人员的个体独立，并且，我国司法机关的独立并非完全独立，而主要是业务独立，其整体上需要接受党的领导、人大监督。虽然强调司法机关的整体独立有利于克服司法人员抗干扰能力偏弱以及法律素养不足等诸多缺陷，但是从诉讼运行的基本规律来看，唯有司法人员才是具体运用法律进行案件裁判的亲历者和践行者，才能准确感知案件事实的全部细节，单单强调司法机关的整体独立事实上并不能避免刑事裁量权行使过程中的诸多失范现象。特别是在面对过度行政化和集权化不断侵蚀着司法决策独立作出空间的情形时，强调司法人员的独立决策无疑具有更为现实的意义和价值。

因此，逐步取消案件审批审核制度和请示制度，转变审判委员会、检察委员会的职能，使其成为进行司法经验总结以及典型案例指导的业务机构而非作出具体案件处理结果的决策机构，强化司法人员的独立决策和责任意识，应当作为规范刑事裁量权行使的必由之路⑤。值得注意的是，在当前我国开展的司法改革试点过程中，强化法官、检察官办理案件的独立性，严格限制审判委员会、检察委员会对于具体案件的参与和决策以及审批审核制度和请示制度，均是作为重点改革方向予以有效推进。以法院系统为例，最高人民法院2015年9月出台《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》，开篇即明确指出，“完善人民法院的司法责任制，建立健全符合司法规律的审判权力运行机制，增强法官审理案件的亲历性，确保法官依法独立公正履行审判职责”，并在第六条具体规定，“除审判委员会讨论决定的案件以外，院长、副院长、庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发”。同年出台的《关于全面深化人民法院改革的意见》第三十二条“改革审判委员会工作机制”亦强调，“合理定位审判委员会职能，强化审判委员会总结审判经验、讨论决定审判工作重大事项的宏观指导职能。建立审判委员会讨论事项的先行过滤机制，规范审判委员会讨论案件的范围。除法律规定的情形和涉及国家外交、安全和社会稳定的重大复杂案件外，审判委员会主要讨论案件的法律适用问题”。

三、业绩评价体系的失当与优化

（一）公安司法机关业绩评价体系的现状与不足

近年，“业绩评价”一词逐渐被广泛运用到司法管理之中并成为评价和鉴定司法工作的质量、效率、效果等内容的重要依据。所谓业绩评价，大体是指收集、分析、评价和传递某人在其工作岗位上的工作行为表现和工作结果方面的信息的全过程。业绩评价已经成为我国公安司法机关管理体系中必不可少的重要环节，其通过对公安司法人员的业务能力、专业知识、工作成绩以及工作态度等方面的综合分析，进而对公安司法人员的工作质量、效率、效果进行判断和评价，并以此作为奖惩、任用、职务或者职级晋升甚至薪酬管理的客观依据。《人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》要求“建立科学合理、客观公正、符合规律的法官业绩评价机制，完善评价标准，将评价结果作为法官等级晋升、择优遴选的重要依据。建立不适任法官的退出机制，完善相关配套措施”。《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》亦明确提出“完善检察业务考评体系”的任务，并要求“科学设定考评内容，完善考评方法，规范考评程序，进一步建立健全符合司法工作规律和检察工作实际的业务考评机制，引导和促进业务工作健康发展”。就我国目前司法效能普遍低下的现状来看，制定科学合理的业绩评价体系，对于公安司法人员正确适用法律、依法履行职责确实具有重要的推动和促进作用。通过考核的压力以及竞争的激励，能够提高公安司法人员工作的积极性和责任感，促进其进一步提高业务能力和法律素养，从而有效保障法律的正确适用与实施，维护社会公平与正义，实现法律效果和社会效果的统一。

多年来，我国从中央到地方各级公安司法机关一直在就如何优化业绩评价体系进行探索和尝试，亦取得了不小的进步和成就。但不可讳言，当前施行的业绩评价体系依然存在一些不太合理之处，最为典型的表现就是违背诉讼运行规律而人为制定一些硬性指标，从而导致刑事司法工作的实践异化甚至违法进行，这也正是我国刑事司法过程中裁量权行使失范的重要缘由之一。以公安机关为例，批捕率、移送案件起诉率一般都是公安执法工作质量考核的重要标准，这就必然导致公安机关在司法实践中会高度重视并积极寻求这些考核数据的尽可能高企，而检察机关基于互相配合的思想一般亦不会在这些对于公安机关极为重要的指标上为难对方，进而导致批捕率、移送案件起诉率等居高不下。可以看出，我国公安司法机关在刑事诉讼中呈现出过度追诉倾向的要因之一就在于业绩评价指标的客观要求。例如，不起诉是检察机关刑事裁量权的主要内容，但是在公安机关的业绩评价体系中，移送案件起诉率低就意味着公安执法工作质量不高，公安机关自然会积极追求移送案件的起诉，检察机关亦不会轻易作出不起诉决定而导致公安机关的工作受到负面评价，这就使得审查起诉中裁量不起诉的可能性大大降低。检察机关对撤回起诉率以及不起诉率的限制亦是如此。

（二）公安司法机关业绩评价体系的优化路径

从诉讼规律的角度分析，无论是移送案件起诉率、不起诉率、撤回起诉率，还是定罪率、无罪判决率、抗诉率，将这些指标作为业绩评价的主要参考依据其实有欠合理与科学。一方面，诉讼认识从侦查到起诉再到审判是一个逐步加深的过程，证据的发现可能随着诉讼的进行以及认识的加深变得全面和准确，伴随着诉讼过程的不断推进，对案件作出不同的认定和处理结果是非常正常的事情，僵硬地要求不同诉讼阶段对于案件作出相同结论认定，其实违反了“事物是变化发展的”这一唯物主义思想。另一方面，即使诉讼的后一阶段作出与前一阶段不相符合的认定结论，也并不意味着前一阶段的认定结论就一定存在错误，这可能只是不同人员对于某一事实认识的差异甚至是后一阶段的认识错误，抑或是后一阶段出现了前一阶段并未出现的情形而导致不同的法律适用。因此，人为地试图通过控制司法实践中诸如起诉率、不起诉率、撤回起诉率以及定罪率、无罪判决率、抗诉率等数据，虽然初衷是为了实现侦查、起诉和审判工作的质量优化，但是这一做法本身却违背了诉讼运行的基本规律，使得公安司法人员往往基于业绩和利益的追求而异化对案件的应然处理，以单纯满足业绩评价指标要求代替合理裁量案件处理结果，进而导致本已薄弱的非羁押化、非犯罪化裁量更加障碍重重。正因如此，2015年召开的中央政法工作会议明确要求，中央政法各单位和各地政法机关要对各类执法司法考核指标进行全面清理，坚决取消刑事拘留数、批捕率、起诉率、有罪判决率、结案率等不合理的考核项目，从而建立科学的激励机制，落实办案责任，加强监督制约。

改革和优化业绩评价体系，确立符合诉讼规律的业绩考核指标，避免由于业绩评价体系设置不当而导致公安司法人员恣意甚至违法裁量，是在刑事诉讼中规范刑事裁量权行使的关键环节。业绩评价指标的设置应当改变过去单纯将静态数据作为主要手段的做法，反对违反诉讼规律人为地扩大或者缩小与案件相关的比例指数，确立更加灵活多变且充分反映司法工作全貌的动态指标，摒弃落后的数量性、比例性指标，合理确定考核项目和评价标准。未来业绩评价体系至少可以从以下几个方面予以改进：第一，科学界定错案或者瑕疵案件的标准和范围，不能片面地将检察机关不起诉一概作为公安机关的错案或者瑕疵案件，或者片面地将法院作出无罪判决一概作为检察机关的错案或者瑕疵案件，而应当结合案件的证据采纳、事实认定、法律依据、办案程序等予以综合分析并在此基础之上评价案件办理质量。第二，改变单纯以撤回起诉或者抗诉的数量和比例作为考核指标的做法，对于检察机关撤回起诉或者抗诉的，应当具体情况具体分析，区分是否明显存在事实认定或者法律适用错误，而不能仅“以数据论英雄”。第三，取消与撤销案件、不批准逮捕以及不起诉相关的考核指标，不能人为对其进行硬性指标控制，而是应当着重加强对撤销案件、不批准逮捕以及不起诉的准确性和必要性进行评价，并且在坚持既有刑事政策以及法律规定的前提下，鼓励通过刑事诉讼程序的中断或者终结来处理刑事案件。

注释：

①焦宝乾：《德沃金的司法自由裁量权理论与中国实践》，载张文显、李步云主编：《法理学论丛》第3卷，法律出版社2002年版，第444页。

②王超：《分工负责、互相配合、互相制约原则之反思——以程序正义为视角》，《法商研究》2005年第2期，第19—25页。

③张自超：《检察官办案责任制与检察委员会决策制的冲突与协调》，《河南社会科学》2015年第9期，第59—65页。

④[美]埃尔曼：《比较法律文化》，贺卫方、高鸿钧译，生活·读书·新知三联书店出版社1990年版，第134页。

⑤王杰：《关于依法独立公正行使检察权的若干思考》，《河南社会科学》2015年第3期，第59—64页。

责任编辑王勇

责任校对王小利

：A

：1007-905X（2016）08-0037-05

2015-12-01

项目资助：中国法学会部级课题（CLS2014D081）；北京警察学院重点课题（2015KZD16）