重大行政决策专家咨询制度的困境与突围

郑兴宇张倩茜

（四川大学法学院，四川成都610000）

重大行政决策专家咨询制度的困境与突围

郑兴宇张倩茜

（四川大学法学院，四川成都610000）

党的“十三五”规划建议中明确提出，“提高决策科学化水平，健全决策咨询机制”。专家咨询制度作为实现重大行政决策科学化、民主化的有效途径，亟待完善。目前，该制度存在着法律依据不完善、专家选任随意性大、参与机构形式单一、专家咨询范围和方式不明确以及专家责任制度缺失等问题。完善我国重大行政决策专家咨询制度需要完善立法、改进遴选机制、实现参与机构的多元化、明确咨询范围和方式、建立健全责任制度。

专家咨询；重大行政决策；专家遴选；专家责任

所谓专家咨询制度，是指包括法学专家在内的相关领域的专家，对相关领域的重大决策问题或者专门技术性较强的问题，经过分析、研究、讨论和争论，形成相应的意见或者建议，以供行政主体在形成意思表示时参考的制度。[1]十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确指出：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。”专家咨询制度作为重大行政决策的必经程序，是政府依法行政的重要体现，也是法治政府建设的必然要求。通过重大行政决策专家咨询，政府能够提高重大行政决策的科学化、民主化和法制化，有利于提升决策质量和决策能力。

一、我国重大行政决策专家咨询制度的起源与发展

重大行政决策专家咨询制度是随着科学技术的大量运用和社会民主、文明程度的提高应运而生的现代决策理念。近年来，行政民主的长足发展为重大行政决策专家咨询制度的构建和完善提供了有利环境。我国首次引入了专家咨询制度是在1981年颁布的《技术引进和设备进出口工作暂行条例》（已于2001年12月7日失效）中，其规定了可行性报告的预审需经过专家咨询程序。之后，随着实践经验的增多，专家咨询制度相继出现在更多的法律性文件当中，例如，我国2003年颁布的《行政许可法》第四十五条规定：“行政机关作出行政许可决定，依法需要听证、招标、拍卖、检验、检测、检疫、鉴定和专家评审的，所需时间不计在本节规定的期限内。”而近年来，一些国家政策性文件的相继颁布，专家咨询在行政决策机制中发挥更大作用，逐渐成为重大行政决策的必经程序。国务院于2004年出台了《全面推进依法行政实施纲要》，其中明确提出了“健全行政决策机制，建立健全公众参与、专家论证和政府决定相结合的行政决策机制”。2010年国务院发布的《国务院关于加强法治政府建设的意见》指出：“要坚持依法科学民主决策，规范行政决策程序，要加强行政决策程序建设，健全重大行政决策规则，推进行政决策的科学化、民主化、法治化，要把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定作为重大决策的必经程序，作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。”

改革开放以来，中国共产党始终重视和发展社会主义民主和法治。党的十六大报告指出：“正确决策是各项工作成功的重要前提。要完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，完善专家咨询制度，实行决策的论证制和责任制，防止决策的随意性。”由此可见，重大行政决策专家论证制度的进一步构建和完善是我国民主政治发展的必然选择，也是我国建设法治政府和实现行政民主化的要求。十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》再次强调：“对专业性、技术性较强的重大事项，要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估。”十七大报告明确提出“推进决策科学化、民主化，完善决策信息和智力支持系统”。十八大报告明确提出要“健全决策机制和程序”。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论。”十八届五中全会通过的十三五规划建议中指出：“提高决策科学化水平，完善党委研究经济社会发展战略、定期分析经济形势、研究重大方针政策的工作机制，健全决策咨询机制。”

二、重大行政决策专家咨询制度面临的困境

从我国重大行政决策专家咨询制度的起源及其发展可以看出，重大行政决策专家咨询制度在中央政策和法律层面都有制度依据可循。从中央政策层面看，一贯要求各级政府科学、民主决策，并逐步将专家咨询纳入政府重大行政决策必经程序的范畴。但就法律依据而言，虽然涉及重大行政专家咨询制度的法律文本的数量并不少，但总体质量不高。首先，从立法方面来看，层次较低。目前我国没有专门规定重大行政决策专家咨询制度的法律，相关内容散见于行政法规、规章或其他规范性文件当中，且以规章及其以下规范性文件的数目居多。其次，从法律文本的内容方面看，一是规定模糊、笼统，对重大行政决策专家咨询的具体内容鲜有提及；二是部分制度内容规定混乱、存在差异。当前，重大行政决策专家咨询制度主要面临如下困境。

（一）专家选任随意性大

专家在重大行政决策专家咨询制度中扮演着重要角色，因而，对咨询专家的遴选也成为重大行政决策专家咨询制度中的一个重要环节。所谓专家遴选机制，是指遴选出参与重大行政决策专家咨询的具体专家的一套机制，具体包括遴选程序、遴选人数、专家资格、专家构成比例等内容。目前，虽然专家遴选机制尚缺乏法律规制，但各行政机关在实践过程中形成了不同的专家遴选机制，这些遴选机制的内容繁简不一、差异较大，总体上比较混乱。一方面，各行政机关对遴选的专家人数规定差异较大，有的行政机关宽泛的遴选专家，人数多达几百人；有的行政机关则限制性的遴选专家，将专家人数限制为40人，并且具体说明了有不同学科背景的专家人数。另一方面，各行政机关在专家遴选过程中所依据的标准并不统一，即专家资格不统一。多数行政机关对专家资格没有严格限制，仅以具备较高的专业理论水平、丰富的实践经验、是否是相关领域的专家或权威人士等作为遴选标准；有的行政机关则对专家资格作出了严格规定，不仅规定应具备较高的专业水平和实践经验，同时规定应取得相关资质证明、从事相关工作的时间等。混乱的专家遴选现状，很可能导致实践中出现类似行政决策事项的专家咨询过程中遴选出的专家，人数差别大、专家水平参差不齐，这也在很大程度上会影响到最终咨询结果的质量。

（二）参与咨询的机构形式单一

重大行政决策专家咨询制度的实践具体体现为专家咨询机构的建立，在我国专家咨询制度是实践先行，具体体现为一些专家咨询机构的建立，例如，最早在江西成立的专家决策咨询委员会等。[2]目前，专家咨询委员会是参与我国重大行政决策咨询的主要咨询机构，专家咨询委员会是由行政机关设立，为行政决策提供咨询的官方的咨询组织。官方专家咨询委员会的设立在组织咨询活动、及时获得咨询信息等方面具有很大优势，但是，由行政机关自己设立的咨询机构参与重大行政决策的咨询也为科学决策带来一定风险，可能出现专家地位不独立、科学咨询受到干扰等问题，从而极有可能导致实践中的“专家失灵”现象。而实际上，我国存在一些半官方或民间的专家咨询机构，其中一些组织、管理模式更为灵活多样的咨询机构在长期的民间活动中形汲取了大量咨询经验，具备参与重大行政决策专家咨询的资质和能力。但目前，这些半官方或者民间的专家咨询机构并没有广泛的参与到重大行政决策的咨询中来，未能在重大行政决策咨询中发挥长处。目前这种以官方咨询机构为主导咨询参与人的形式，不仅不利于其他咨询机构的参与，而且容易导致政府权力膨胀，干扰专家独立咨询。

（三）专家咨询的范围和方式不明确

一方面，专家咨询的范围不明确。专家咨询作为重大行政决策的法定程序，重大行政决策的范围模糊导致哪些决策必须经过专家咨询难以界定。从规范层面看，仅在部分地方性法规、规章或规范性文件中对范围作出界定，仍缺乏统一的界定标准。从实践角度看，一般认为重大行政决策是指对本地区具有基础性、战略性、全局性需由政府决策的重大政务事项，但哪些决策符合这些特性，法律并没有规定，决策权最终又落在了行政机关的手中。另一方面，专家咨询的方式不明确。第一，专家咨询参与重大行政决策具体采用个人咨询方式、小组咨询方式或是集体咨询方式并没有规定。第二，重大行政决策包含特别重大行政决策和一般重大行政决策，是否两种决策都采用同样的咨询方式，立法或实践中缺乏明确标准。

（四）专家责任制度缺失

专家责任制度的缺失主要是指参与重大行政决策的专家在论证过程中承担责任的情形、类型、方式，以及追究专家责任的主体、程序等内容缺少系统化规定。根据现有规定，专家在弄虚作假、谋取私利、未能尽到保密义务、应当回避而没有回避或者存在其他严重违规情形时应承担责任，承担责任的具体方式为取消其继续担任重大行政决策咨询专家的资格并从专家库中除名，在违规情节特别严重、违反法律规定的，依法追究其法律责任。但总体而言，现阶段对专家责任制度具体内容的认识较为模糊。专家责任制度的缺失会让专家参与重大决策活动的效果对其自身利益没有任何影响，必然造成专家咨询随意性大、专家思想被决策机关或利益集团的意志所左右的不良后果出现[3]，因此应加快对专家责任制度的构建。

三、重大行政决策专家咨询制度的突围

（一）完善重大行政决策专家咨询制度的立法

构建重大行政决策专家咨询制度，应当在国家层面上进行立法。首先，制定《行政程序法》对行政程序加以规范。重大行政决策中的专家咨询是重大行政决策的必经程序，亦属于行政程序的范畴，其作为行政程序之一需要上位法的统领和指引。其次，逐步建立以基本法为引领、地方性行政法规为补充的重大行政决策专家咨询制度的法律体系，改变目前基本法缺位、地方性法规内容混杂的局面，为重大行政决策专家咨询提供更加健全、合理、有序的法律保障。

（二）改进专家遴选机制

根据我国目前的制度，行政机关在专家的遴选方面有着极大的自由裁量权，而行政机关自由裁量权过大可能导致遴选过程不透明、不公正，从而最终影响到重大行政决策专家咨询的实际效果。为避免造成的不利后果、保障重大行政决策专家咨询程序的进行，有必要进一步规范专家遴选活动、完善并统一相关机制内容。首先，专家遴选的过程应当公正、透明。在遴选专家的过程中，注重程序的公开公正，对遴选工作的基本内容、程序、相关负责人等在法律法规允许的范围内向社会公开，接受公众监督。其次，应合理确定遴选的专家人数、合理划分专家结构。目前行政机关在选聘专家过程中有的限定了人数，有的没有限定，规则不统一。而根据实际情况合理的限定专家人数有利于择优选出咨询专家，具有可采性。此外，合理划分出所选专家的组成结构十分必要，重大行政决策的咨询不仅需要有专业学科背景的科研专家参与，还需要行政领域的专家、法律领域的专家参与其中对重大决策咨询的事项综合作出判断，以促进科学、合理决策。最后，应合理限定专家资格。合理限定专家资格，对专家资格作细致的规定，从知识水平、职称档次、工作年限、职业道德等方面综合考量专家资格，为决策咨询遴选出真正有学识、有能力的人员。

（三）实现参与机构的多元化

进一步构建和完善重大行政决策专家咨询制度需要多元的专家咨询机构的参与。实现参与机构的多样性，首先，应当保障参与渠道的畅通，不得阻碍民间咨询机构参与重大行政决策专家咨询活动。其次，应当积极鼓励多元化咨询机构的参与，对积极参与重大行政决策咨询的机构予以奖励等。一方面，多元化专家咨询机构参与决策咨询可以在重大行政决策事项咨询中引入竞争机制，有利于保障科学决策。另一方面，多元化专家咨询机构的参与有利于防止行政机关自由裁量权过大影响民主决策。半官方，尤其是民间专家咨询机构的参与，一定程度上降低了行政机关对咨询活动的干预、提高了咨询机构的独立性。

（四）明确专家咨询的范围和方式

明确专家论证的范围和方式有助于提高专家咨询制度的可行性和有效性。首先，明确重大行政决策的范围即确定了专家咨询制度的范围。法律、行政法规基于重大行政决策的区域性、动态性和复杂性[4]，应采取添加兜底条款等更加灵活的方式应对重大行政决策范围作出规定，地方性法律规范再结合地方经济和社会发展的基础上，根据原则性规定对重大行政决策的范围作出界定。具体而言，重大行政决策范围可以包括：行政立法类、规划和计划类、经济调节和公共服务会事务类、重大行政行为类、应急事项类、基层民主政治建设类和其他涉及基础性、战略性、全局性的重大决策事项。其次，明确专家咨询的方式。在节约行政成本和提高行政效率的基础上，一方面，采取多元化的咨询方式，具体包括专家集体咨询、专家小组咨询和专家个人咨询。另一方面，区别对待特别重大行政决策和一般重大行政决策，只有特别重大行政决策才采取专家集体咨询的方式，而一般重大行政决策可根据政府需要采取专家小组咨询或专家个人咨询的方式。

（五）建立健全专家责任制度

完善专家责任制度，有助于提高专家的责任意识，有助于真正发挥专家的作用，也有助于促进重大行政决策的科学化、民主化。建立健全专家责任制度要求我们明确专家承担责任的情形、类型、方式以及追究专家责任的主体和程序等具体内容。专家在咨询过程承担责任的情形包括违反咨询客观、合法、真实的义务，违反遵守程序规定的义务，违反遵守职业道德义务和违反接受监督和管理的义务四个方面；承担责任的类型包括纪律责任和法律责任，纪律责任可以由有关学术机构按照章程予以追究，追究的方式可以是训诫、通报批评、公开谴责、取消会员资格等，法律责任则包括行政责任（行政处分、剥夺职称、取消专家资格等）、民事责任（报酬返还、连带赔偿等）以及刑事责任（主刑、附加刑），追究法律责任的主体和程序则根据现有法律的规定来确定。

[1]罗豪才.行政法学[M].北京:北京大学出版社,2012:328.

[2]鲍晓琛.行政决策专家论证制度研究[D].山西大学，2007：21.

[3]张忠.专家参与行政决策的功能及其实现[J].理论月刊, 2013(2):116-120.

[4]王仰文.重大行政责任追究的事项范围研究[J].云南大学学报(法学版),2013,26,(5):33-38.

Predicament and Breakthrough of Expert Consulting System in Major Administrative Decision-making

Zheng Xingyu Zhang qianqian
(Sichuan University Law School,Chengdu 610225,China)

The party clearly put forward much starker choices-and graver consequences-in planning advice," improve the level of scientific decision-making,and improve the mechanism of decision-making consultation", expert consultation system as an effective way to realize the major administrative decision-making scientific and democratic,needs to be improved.But the system exist imperfect legal basis,the experts selected optional the gender is big,participate in organizations form a single,expert consultation scope and the way is not clear and lack expert responsibility system.To perfect our major administrative decision-making expert consulting system need to perfect the legislation,improve the selection mechanism,realize the diversity of the participating organisations,clear the scope and methods,establish and perfect the system of responsibility.

expert consulting;Major administrative decision-making;Expert selection;Expert responsibility

D63-31

A

1008-780X（2016）02-0038-04

2015-12-29

本文是四川大学法学院2015年度“赵炳寿法学科研”基金科研项目“重大行政决策专家论证制度研究”的阶段性成果。

郑兴宇（1991-），女，汉，吉林延吉人，四川大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法与行政法。张倩茜（1992-），女，汉，重庆合川人，四川大学法学院硕士研究生，研究方向为宪法与行政法学。