关于推进精准扶贫的思考——以C市G县、R县为例

高小波陈湘洲何思奇

（中共郴州市委党校，湖南郴州423000）

关于推进精准扶贫的思考
——以C市G县、R县为例

高小波陈湘洲何思奇

（中共郴州市委党校，湖南郴州423000）

精准扶贫的提出，标志着我国的扶贫开发工作进入新阶段。由于精准扶贫开展的时间不长，在当前的工作中存在如下问题：识别困难，扶贫对象精准度不高；资金有限，难以变输为造；福利依赖，脱贫意愿不强；条块分割，扶贫资源分散；人才缺失，基层组织弱化等。这需要从以下几个方面入手解决：动态管理，保障精准扶贫的公平性；部门联动，确保精准扶贫的系统性；社会参与，形成精准扶贫主体的多元性；夯实基层，提高精准扶贫的主导性。

精准扶贫；现状；困境；建议

一、精准扶贫的内涵与理论依据

(一)精准扶贫的内涵

精准扶贫是相对于粗放扶贫而言的，即通过贫困人口识别机制对贫困人口进行有效识别和动态管理，深入分析具体的致贫原因，并对识别出来的贫困对象实施有针对性的帮扶措施。简言之，就是要做到“对症下药，药到病除”。具体来讲，就是六个精准，“对象要精准、项目安排要精准、资金使用要精准、措施到位要精准、因村派人要精准、脱贫成效要精准”。精准扶贫的提出与实施将彻底改变我国过去“手榴弹炸跳蚤”的扶贫模式，标志着我国扶贫方式革命性的变化。

（二）精准扶贫的理论依据

1.赋权与参与式发展理论。“参与式发展”理念强调以“参与”和“赋权”为核心。赋权是赋予个人或群体权力或权威的过程。参与式发展理论的引入，为贫困人口在贫困干预中的权利和需求的表达提供了机会和制度渠道。赋权与参与式发展理论为我国扶贫工作中发挥贫困人口的主体作用提供了理论依据。

2.合作型反贫困理论。合作型反贫困理论认为，反贫困工作不是由任何一个单一主体的投入即可完成的，其需要政府、社区、贫困群体之间的有效合作，这种有效合作包含了政府与社区贫困群体之间的官民合作、贫困农户之间的经济合作、农户经济组织与“村两委”之间的社区合作、政府扶贫资源的部门间合作四个层面的合作机制内容。

3.涓滴理论与利贫式减贫理论。涓滴理论又称“滴漏理论”“涓滴效应”。主张主要依靠市场机制的“涓滴效应”来实现经济增长的成果向穷人惠及或扩散，并带动其脱贫和致富。但由于在实践中具体的体制机制不完善，存在诸多弊端和不足。利贫式减贫理念主张加大政府或政策的干预，将穷人作为关注对象，让穷人在增长成果的分配中绝对地或相对地获得更多份额。利贫式减贫作为一种具有精准性和针对性的制度安排，为我国建立贫困对象瞄准机制提供了有益的启发。

二、精准扶贫的现状与困境

（一）G县、R县扶贫情况

G县和R县均位于湖南省东南部，地处湘粤赣交界地区，是国家扶贫开发工作重点县、罗霄山片区扶贫开发重点县和原中央苏区县，贫困形势比较严峻。G县土地面积1452平方公里，辖15个乡镇，总人口23万，2014年贫困人口4.624万，贫困发生率20.2%。R县土地面积2400.52平方公里，辖19个乡镇，人口40万，2014年贫困人口6.13万，贫困发生率15.3%。近几年来，随着精准扶贫工作的开展和不断推进，G县和R县扶贫工作取得了一定的成效。G县贫困人口从2010年底的10.6万人减少到2014年底的4.624万，减少56.4%。R县贫困人口从2013年的7.26万减少到2014年的5.51万，两年减少24.1%，贫困发生率从18.8%生率降低到15.3%。

1.补齐短板，完善基础设施。基础设施相对薄弱是制约贫困地区经济社会发展的瓶颈。G县和R县通过加强贫困村基础设施建设，逐步补齐制约贫困地区发展的短板。如R县三年来，通过争取资金和项目，为贫困地区新修村组公路216公里、架设改造输电线路132公里、修筑小型农田水利设施252处，为贫困村脱贫奠定了基础。

2.发展产业，变输血为造血。产业帮扶是精准扶贫的核心，也是贫困户实现稳定脱贫的最佳路径。G县和R县注重产业帮扶，每年投入财政资金2000多万扶持特色产业发展，采取以奖代投、以奖代补、小额贷款贴息等措施，推行“公司（合作社）+基地+农户”的经营模式，提高农业产业化程度通过发展产业，实现变输血为造血。

3.注重培训，扶贫与扶智相结合。注重贫困对象的技能培训，为贫困户脱贫增加内生动力是精准扶贫的重要内容。据统计，G县和R县2014年通过“雨露计划”完成科技骨干、村官培训、科技示范户和带头人培训3100余人，转移就业劳动力1120余人，极大地提高了贫困农民自主创业、自我发展的能力，拓展了农民增收的渠道；通过组织农林畜专家到村开展实用技术专题讲座，不断提高农村实用技术的普及率。

4.驻村帮扶，增强扶贫效果。工作队驻村帮扶是精准扶贫的主要手段，也是确保扶贫效果的重要举措。据统计，G县现有各级工作队91支，县委还选派了12名正科级干部到村担任第一书记；R县现有各级工作队95支，全县有217名机关、乡镇干部到村开展驻点帮扶工作。通过驻村帮扶，增强了贫困村基层党组织的力量，还为贫困村争取到了扶贫项目和资金的倾斜，为贫困村的经济发展奠定了基础。

（二）推进精准扶贫面临的困境

1.识别困难，扶贫对象精准度不高。贫困户识别在精准扶贫中居于基础性的地位，在贫困对象识别中，一般都实行精准识别的方式，严格按照“八不准”“九严禁”的要求，层层审核，确保公平。但在实际操作中，由于农村家庭的收入难以准确统计，加上指标的限制，村一级在分配指标时，无法将所有贫困户全部列入进去。加上农民思想觉悟不高、均等化思想严重等，面对利益互不相让，就会出现有些村组村民之间以暴力的方式决定贫困户名额的归属，也就是镇村干部所说的“有些贫困户是打架打出来的”的现象，降低了识别的精准度。

2.资金有限，难以变“输”为“造”。当前我国扶贫开发工作的主体是政府，精准扶贫在很大程度上主要还是政府行为，且贫困户基数庞大，仅靠政府的政策和资金扶持难以形成强大的合力，从而变输血为造血。据统计，C市现有省级贫困村498个，其中G县和R县分别有90个、74个，截至2014年底，G县尚有贫困人口46435人、R县尚有贫困人口61304人，而2015年省下拨到G、R县的财政专项扶贫资金分别为2300万、2517万，县下拨到村一级的扶贫资金为5—20万不等，有限的资金难以满足短板帮扶、产业帮扶等的需要。

3.福利依赖，脱贫意愿不强。贫困从本质上来讲是一种生存状态，但是就如贫困县可以享受国家相当数额的转移支付一样，贫困被诸多村民看做是一种福利①据调查，当前贫困户可享受的政策支持有：建房可获得1-2万元的补贴，有能力的贫困户（除低保户和五保户之外，低保户分三类进行补助，分别为90元/月、120元/月、170元/月，五保户为220元/月）可凭贷款证每户获得2-5万元的国家贴息贷款，有能力且有意愿的扶贫对象可以提出申请进行种养殖业，如养牛（圈养）、养猪、养鸡、养鸭、养鱼，种植蔬菜、水果、药材及其他经济作物等，按规模大小提供种苗或经验收合格后给予补助，补助标准为每人不超过1500元。。笔者在调查中发现：有些贫困户以前因子女教育致贫，但现在子女早已毕业，且有稳定的工作和收入，却依然不愿退出；有的贫困户现在家里已经盖了新房，并进行了较好的装修，购置了冰箱、彩电、洗衣机等，生活条件得到了很大的改善，且有稳定的收入来源，但依然认为自己是贫困对象。这些现象说明，在福利依赖的惯性下，鲜有贫困户有主动的退出意愿，加上村支两委干部又抱着不愿得罪人的心态，给精准扶贫工作增加了不必要的压力，浪费了珍贵的扶贫资源。

4.条块分割，扶贫资源分散。中国国际扶贫中心副主任黄承伟曾指出:“我们有各种各样的资源，只因条块分割的管理方式，到了地方上就各自为政。”这说明，扶贫资源比较分散，难以有效整合资源助贫困户脱贫。就当前扶贫项目的实施来看，直接分配与管理扶贫资金的有10多个部门，每个部门对各自管理的项目具有决策权，对扶贫项目各有侧重，由于统筹协调难，客观上很难把资金集中投向一个产业或项目。以农村住房建设为例，涉及民政、财政、扶贫、国土、建设、房产等多个部门，且各有侧重②如：为帮助住房最危险、经济最贫困农户解决最基本的住房安全问题的农村危房改造、干打垒房改造主要由住建部门负责；贫困户易地扶贫搬迁则由移民开发部门负责。。因此，难以使有限的资源效益最大化。

5.人才缺失，基层组织弱化。农村基层党组织的强弱对精准扶贫的效果好坏具有非常重要的影响，当前农村，尤其是贫困村基层党组织普遍存在党员年龄偏高、党员文化程度偏低、党员年龄结构不合理等问题③笔者在G县调查中发现，P镇W村共有1088人，其中党员仅22人，年龄普遍都在50岁以上，村支两委干部平均年龄56岁，且年轻人大多外出务工，入党意愿不高，难以形成稳定的党员后备队伍，而大学生村官一般只是名义上的驻村村官，相当于是乡镇的编外人员，工作重心在镇上，形式化的大学生村官制度难以对村基层组织建设发挥作用。，这些问题对村级的精准扶贫影响甚大。精准扶贫主要靠产业来推动，而产业发展的关键在人，尤其是需要有能力、有技术的经济能人和致富带头人作为产业发展的“领头雁”“排头兵”。而当前农村基层党组织在吸收致富带头人入党方面的主动性和积极性不足，造成党员人才断层。

三、推进精准扶贫工作的建议

（一）动态管理，保障精准扶贫的公平性

建立完善贫困户动态进退机制是保障精准扶贫效果的基础。首先，严格贫困户精准识别工作。深入开展摸底调查工作，了解每户的家庭结构、收入状况、健康情况等等，在识别中真正做到“八不准”，严格按照“户申请、组评议、村评选、乡（镇）复核、县核准”的程序要求，做到识别工作的公平公正公开，确保精准识别的成效。其次，深入开展贫困户退出、清理工作。由于长期以来的福利依赖，使得部分非贫困户为享受国家扶持政策和资金而挤占扶贫资源，影响了“扶真贫”的要求，这就要求完善贫困户退出机制，精确核算各贫困户的家庭收入，使人均纯收入达到2300元以上的贫困户自觉退出贫困户行列；另外，对为获得更多政策和资金支持而出现的分户、拆户、拼户现象的贫困户，必须严格按照整户纳入的要求，进行清理。再次，完善贫困人口动态管理评估体系。制定精准识贫标准，完善贫困人口识别工作流程。同时核实贫困家底，找准贫困原因。根据识别的结果对贫困人口进分类，完成贫困人口的建档立卡、信息数据录入。根据识贫标准对贫困人口脱贫情况进行年终量化，统计脱贫人口，完成数据库更新。

（二）部门联动，确保精准扶贫的系统性

精准扶贫是一项系统性、综合性工程，涉及多个部门，资源的过度分散不利于精准扶贫的开展。因此，要想确保扶贫工作快速有效推进，必须加强领导，完善政府各部门、各系统的联动机制，整合分散的扶贫资源，形成合力。首先，在贫困户识别中，要充分调动村支两委的工作主动性，乡镇政府工作人员要深入村组做好指导和审核把关工作，确保公平公正，扶贫主管部门要深入调研，及时发现存在的问题并督促解决。其次，要整合各类扶贫资源和扶贫政策，尤其是要做好民政和扶贫两个部门的沟通协调工作，同时加强与其他涉农部门的协调，形成部门联动机制，整合分散的扶贫资源和扶贫政策，形成规模效应。

（三）社会参与，形成精准扶贫主体的多元性

首先，积极发挥贫困对象的主体作用。也就是要通过政府的政策和资金支持，增强贫困户的脱贫意愿，而不是替群众做主，因为最终实现脱贫致富还是要依靠贫困群众形成内生动力。其次，加大驻村帮扶力度。工作队驻村帮扶是社会扶贫的一种，也是提高帮扶工作针对性和有效性的重要举措，已经成为各级政府的常态手段，必须不断加大驻村帮扶力度，创新工作思路，如实行干部返乡帮扶、对口帮扶等措施，强化帮扶的效果。第三，发挥企业等社会组织的作用。建立完善社会资金参与农村扶贫开发激励机制和引导办法，动员社会力量参与扶贫。积极鼓励、引导、支持和帮助各类非公有制企业、社会组织承担定点扶贫任务，形成定点帮扶长效工作机制。充分发挥企业等社会组织的作用，尤其是要发挥社会组织在文化教育、农业技术、生态保护、医疗卫生、技能培训、调查研究、产业发展等方面的专业优势，形成全民参与、广泛动员的社会环境和强大的社会合力。

（四）夯实基层，提高精准扶贫的主导性

首先，加强农村基层党员队伍建设。农村富不富，关键看支部。必须从根本入手，尤其是要积极培养大学生村官、返乡创业人员、致富带头人、科技示范户等为入党积极分子，大力发展壮大党员队伍，优化党员结构。其次，加大教育培训力度。这不仅要求完善以村党组织书记为重点的村干部培训计划，更要强化培训效果。同时，还要求农村基层党组织积极联系各涉农部门加强对贫困村党员群众的技能培训，增强党员、群众的种养殖技术和务工技能，充分发挥农村基层党组织在扶贫工作中的基础性作用。第三，完善选派机关优秀干部到村任第一书记工作机制。选派第一书记，是贯彻落实习近平总书记关于精准扶贫、精准脱贫等重要指示精神的有力举措。这要求进一步完善工作机制，真正使选派的第一书记能够安心工作，通过发挥第一书记的重要作用，加强基层党组织建设，推动精准扶贫工作的开展。

[1]谭诗斌.现代贫困学导论[M].武汉:湖北人民出版社,2012.

[2]林万龙，钟玲，陆汉文.合作型反贫困理论与仪陇的实践[J].农业经济问题，2008(11).

[3]汪三贵.在发展中战胜贫困——对中国30年大规模减贫经验的总结与评价[J].管理世界，2008(11).

[4]汪继章,陈仁辉.精准扶贫与扶贫方式的革命性变化[N].河南日报,2015-5-5.

[5]陈树强.增权:社会工作理论与实践的新视角[J].社会学研究，2003(5).

[6]叶敬忠，陆继霞.论农村发展中的公众参与[J].中国农村观察，2002(2).

Thinking on Targeted Poverty Alleviation——a Case Study on County G and R in City C

Gao Xiaobo Chen Xiangzhou He Siqi
（Party School of Chenzhou Committee of the CPC,Chenzhou Hunan,423000）

The strategy of targeted poverty alleviation indicates that the work of poverty alleviation has entered a new phase.However,the relevant issues such as the difficulty in recognition,financial insufficiency,dependency on wale-fare and loss of human resource exist.The countermeasures include dynamic management,departmental interaction,social participation and consolidation of basis.

targeted poverty alleviation;present situation;dilemma;suggestion

D63-31

A

1008-780X（2016）02-0034-04

2016-03-16

高小波（1985-），男，河南新安人，中共郴州市委党校讲师，研究方向：社会问题。陈湘洲(1979-)，男，湖南衡南人，中共郴州市委党校讲师，研究方向：行政管理。何思奇(1978-)，女，湖南祁东人，中共郴州市委党校讲师，研究方向：科学社会主义。