行政强制措施检察监督的价值及范围*

□贺译葶，谭新民

( 1、中南大学法学院，湖南　长沙　410078; 2、湖南省人民检察院，湖南　长沙　410001)



行政强制措施检察监督的价值及范围
*

□贺译葶1，谭新民2

( 1、中南大学法学院，湖南长沙410078; 2、湖南省人民检察院，湖南长沙410001)

摘要:行政强制措施往往涉及公民的人身权、财产权。在某种意义上说，加强行政强制措施检察监督是有效保护公民权利的重要手段。随着依法治国的全面推进，立法要结合行政强制措施的特殊性和复杂性，科学界定行政强制措施检察监督的原则、范围、方式和程序等，强化公民权利保护。

关键词:行政强制措施;检察监督;依法行政;基本原则;范围界定

加强对行政强制措施检察监督不仅是深入推进依法行政、加快建设法治政府的必然要求，而且也是推进国家治理现代化的重要体现。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决》明确指出，要完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的法律监督制度，重点对行政机关违反法定程序、超越范围、超过时限采取行政强制措施以致侵犯公民人身权、财产权益的问题开展监督工作。这就为检察机关加强行政强制措施检察监督指明了方向。

一、行政强制措施检察监督的价值基础

(一)检察监督能够弥补一般监督方式的局限性

我国对行政强制措施进行监督的方式多种多样，如权力机关的监督、审判机关的监督、行政机关的监督等等，但实际上每种监督方式都有其固有的局限性。众所周知，人大只是从宏观上对行政机关进行监督，其监督难以深入到行政机关日常的具体案件，当然不排除人大对个别有重大社会影响的案件进行监督，但这种监督不存在普遍性。并且这种监督方式较其他监督方式而言显得成本高、效率低，实际效果也差强人意。而行政机关的内部监督，往往是指“在行政机关系统内部，上级机关、监察机关等监督主体运用监督职权，通过对作为监督客体的其他行政机关的检查和督促，实现对违法活动的检举和矫正的行为。”［1］因为监督机关与采取行政强制措施的行政机关同属“行政机关”，有的甚至存在上下隶属关系，因而这种监督往往缺乏权威性与公信力。就审判机关的监督而言，尽管它是一种强有力的监督方式，但审判监督的要求非常严格，且行政诉讼程序复杂，诉讼成本较高，因而，行政相对人往往不愿采用。何况审判监督是一种事后监督，只能在行政强制措施违法造成侵害结果后，行政相对人才能对其提起诉讼，行政强制措施违法所造成的损失往往难以弥补。此外，还有社会舆论监督，但这一监督方式缺乏专业性和强制力，随意性较大且监督力量较弱。检察机关作为专门的法律监督机关，其配有专职化的工作人员，具备专业化的法律知识体系，精通开展监督的相关业务。因而既能够弥补社会监督主体专业性不足的缺憾，也能排除行政机关内部监督公信力不够的困扰;既能填补权力机关对行政机关监督的空白，也能够化解审判监督被动和滞后的缺陷。

(二)检察监督能够有效促进行政强制措施的依法规范使用

检察监督是由宪法明确规定的、独立于行政执法机关的一种常态的监督权，它具有专业性强和权威性高的特点，因而能够更为灵活、迅速且有针对性地监督行政机关的行政强制措施。尽管《行政强制法》第十六条至第三十三条对采取行政强制措施的主体、对象、程序、期限等做出了规定，但行政执法部门在实践中还是会钻法律的漏洞，譬如法律对查封、扣押这两种行政强制措施的规定较为严格，因此它们很少被执法人员采用，取而代之的是“先行登记保存”。即便采用了查封、扣押的行政强制措施，也由于《行政强制法》中并未对超出期限的情况作出具体惩罚规定，而只规定了查封、扣押的期限，因此，采用这两种行政强制措施超过时限的情况仍不少见。在食品安全监管领域，查封、扣押物品后往往需要对其进行检测、检验、检疫或者技术鉴定，但在检测、检验的过程中也存在物品抽样随意性较强，图省事省钱甚或投机取巧的情况，从而影响行政强制措施的最后走向。而检察监督可以跟踪行政执法的全过程，并且其监督方式较为灵活和及时，即检察机关一旦发现行政机关滥用行政强制措施，侵犯公民人身、财产权益，就可以通过向行政机关发出检察建议或纠正违法通知的方式对违法的行政强制措施进行监督，而不需等到造成无法挽回的侵害结果之后才采取行动，因而能够有效促进行政强制措施的依法规范使用。

(三)行政强制措施检察监督能够有效保障行政相对人的人身权和财产权

《最高人民检察院关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》中强调要完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施的检察监督制度，相较于其他监督方式，检察监督能够最大程度地保障行政相对人的人身权和财产权。这是因为:一方面，检察监督具有及时性，能够相对灵活地监控行政强制措施实施的全过程，可以及时发现行政机关采取行政强制措施的过程中可能存在的违法行为，并及时给出矫正建议，因而从理论上说，及时的检察监督能有效避免因行政强制措施违法给行政相对人造成难以弥补的损失。另一方面，检察监督丰富了行政相对人的权益救济途径，即检察机关可以针对行政强制措施采取主动监督，也可应行政相对人的要求而被动参与到行政强制措施的监督工作中去。这种被动并非是检察机关对检察监督工作的懈怠，而是在有限的人、财、物等资源的限制下，通过行政相对人的积极参与及向检察机关及时反映行政强制措施违法的情况，能够借助检察监督这种有效途径对现实中存在的违法行政强制措施及时给予纠正，从而最大程度地保护行政相对人的人身权和财产权。

二、行政强制措施检察监督的基本原则

根据《行政强制法》的规定，行政强制措施是行政机关为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形所实施的暂时性控制行为，因而这一行政行为带有很强的机动性和能动性，有时为确保行政管理的顺利进行应当避免外界对行政机关进行过多的干预。因而检察机关在对行政强制措施开展监督工作时应遵循一定的原则，既避免检察监督禁锢行政权的行使，同时也避免检察机关监督缺位或虚化。

其一，行政强制措施检察监督应遵循比例原则。比例原则在协调公益与私益关系上实属应当和必要遵循的一项原则，“将比例原则引入检察机关对行政权监督可以理解为:检察机关监督行政权及公力救济，应选择最有利于行政权运作的主动性、有利于行政机关及其工作人员能动性发挥的方式。比例原则也是检察机关对行政权监督的重要基准，它有利于确保对行政检察监督的科学定位。”［2］因而，在这一原则的要求下，检察机关对行政强制措施开展检察监督应保持理性和谦抑，即充分尊重行政机关自主地行使行政强制措施权，在发现行政机关违法采取行政强制措施时，首先考虑采用建议的方式督促行政机关矫正违法或不当行为，在行政机关拒不接受建议也不给予答复的情况下再考虑采用其他更为严厉的监督手段，也就是说检察机关所采用的监督手段、力度应与监督目的、效果合乎比例。

其二，行政强制措施检察监督应遵循间接性原则。即检察机关发现行政机关违反法定程序、超范围、超时限采取行政强制措施时，主要采取督促其自行纠正的方式进行监督，而不可越俎代庖，阻碍行政机关执法。亦即检察机关在监督行政强制措施时应本着最少的干预手段原则，以间接的方式开展监督，以确保行政管理的自主性以及检察机关对行政权监督的精确性和必要性。

其三，行政强制措施检察监督应兼顾效率与公平。即应将对行政强制执行的监督应控制在合理的范围内，检察机关要积极、主动、及时地监督行政强制措施，而不仅限于行政强制措施造成损害结果后，并且检察监督本身应讲求效率，避免造成执法资源的浪费，也避免对行政相对人造成难以弥补的损失。

其四，行政强制措施检察监督应遵循公正性原则。即检察机关应居于中立的立场，认真严肃地监督行政机关在采取行政强制措施的过程中是否存在违法行为，既不迫于行政压力偏袒行政执法机关，也不偏私行政相对人，成为行政相对人的代言人。

其五，行政强制措施检察监督应以行政强制措施存在违法性为前提，即以违法性为原则。检察监督应当以行政强制措施存在违反法定程序、超范围、超时限等情形为前提，否则，如果只是一般性的违规行为都由检察机关干预的话，将有干扰行政执法顺利进行之嫌，致使行政效率低下。

三、行政强制措施检察监督的范围界定

行政强制措施的种类较多，除《行政强制法》已经列出的限制公民人身自由;查封场所、设施或者财物;扣押财物;冻结存款、汇款等几种类型外，还有一项兜底性的规定，即“其他行政强制措施”。也就是说，在现实中行政机关为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，可能采取的行政强制措施不仅限于已经列明的几种。最高人民检察院出台的《最高人民检察院关于贯彻落实〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的意见》提出建立对涉及公民人身、财产权益行政强制措施的法律监督制度。而行政强制措施就是指“行政机关在行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”因而可以说，不论是《行政强制法》已经列明的强制措施种类，还是未列明但是实际正在运用的行政强制措施，但凡涉及公民人身、财产权益，那么就应纳入检察监督的范围，都应从法定程序、应用范围以及法定期限等方面对其进行监督。只是是否对行政执法机关施加压力以及施加压力的程度取决于行政强制措施的违法程度以及对公民人身、财产权益造成损害的程度。

参考文献

［1］杨曙光，王敦生，毕可志．行政执法监督的原理与规程研究［M］．北京:中国检察出版社，2009: 29．

［2］傅国云．行政检察监督能否适用比例原则［N］．检察日报，2014－ 5－26．

(上接P34)

案行为，有效防止发生办案安全事故。注意讲究办案方式方法，加强办案风险评估，尽力追赃挽回经济损失、及时全额发还，促进涉林惠农资金足额落实到位。检察机关要结合执法办案，有针对性地开展个案预防工作，对发案单位在教育、制度、监督和管理等方面存在的问题进行系统分析，找准涉林项目资金审批、使用、监管等方面存在的薄弱环节，查找诱发涉林职务犯罪的生成原因和管理漏洞，通过提出检察建议或督促履职的方式，协助发案单位加强法纪教育，完善制度建设，强化监督制约，有针对性地提出检察建议和决策建言，从源头上防范涉林违法犯罪问题发生的管理制度创新，从整体上强化检察机关查办案件的治本功能。

(三)完善惩防涉林职务犯罪的配套措施

一是成立涉林检察专门机构。在一些生态环境质量好、森林覆盖率高的地区，探索成立生态环境保护检察机构，通过公开招考等方式，配备熟悉生态环境和林业执法的人员充实到生态环境保护检察机构，重点加强对林业部门行政执法活动的法律监督，从源头有效预防涉林职务犯罪。二是健全涉林行政执法与刑事司法工作衔接机制。加强与环境保护、林业、国土、水利执法等部门之间的沟通协作，建立案件信息共享平台，在案件线索移送、犯罪预防等方面实行无缝对接，形成惩治涉林职务犯罪的共同合力。三是建立联席会议制度。成立由林业执法、纪检监察、检察机关等相关职能部门组成的涉林职务犯罪预防领导小组。建议领导小组每半年召开一次联席会议，专门就执法办案中存在的问题和事项加以研究部署，相互通报情况，围绕体制、机制、制度和监督管理等方面存在的问题和薄弱环节共同提出对策建议。检察机关应当派员参加联合会议，重点就涉林职务犯罪的原因、特点、手段、规律等方面进行总结分析，及时整章建制，堵塞漏洞。四是完善涉林职务犯罪相关立法。加强涉林职务犯罪制度建设，严密涉林职务犯罪刑事法网，推进多方面综合防治和环境治理，实行最严格的环境保护制度，筑牢生态安全屏障，形成政府、企业、检察机关、社会公众共同治理体系。

作者简介:贺译葶( 1983—)，女，湖南邵阳人，中南大学法学院博士研究生，研究方向:行政法学。

收稿日期:2015－12－22

*基金项目:2015年度湖南省人民检察院检察理论研究课题“检察机关对行政执法活动的法律监督( XJ2015C19)”的阶段性成果。

中图分类号:D926．4

文献标识码:A

文章编号:1008－4614－( 2016) 01－0035－03