行政诉讼中检察权配置的法理阐释*

□曾　鹏，张湘中

(湖南省人民检察院，湖南　长沙　410001)



行政诉讼中检察权配置的法理阐释
*

□曾鹏，张湘中

(湖南省人民检察院，湖南长沙410001)

摘要:面对人民群众对法治中国和法治政府建设的新期待新要求，如何科学配置检察权在行政诉讼中的拓展与应用，已是一个融理论与实践于一体的学术命题。通过对行政诉讼中检察权配置的价值分析和法理基础分析，阐明行政诉讼中检察权配置的价值和意义。

关键词:行政诉讼;检察权;权力配置;价值分析;法理基础

行政诉讼中检察权配置就是指在平衡检察权、审判权、行政权、当事人诉权等权能之间关系的基础上，以实现行政诉讼之目的，通过立法手段赋予检察机关在行政诉讼中进行法律监督所应享有的权力，形成各种权力与权利之间在行政诉讼中的相互监督制约，提升行政审判权威，促进依法行政。

一、行政诉讼中检察权配置的价值分析

(一)加快建设法治政府的客观需要

由于行政机关有权自行审查决定自身的行政违法行为是否涉嫌犯罪，且可以自己将涉嫌犯罪的行政违法案件移送司法机关，在监督上存在很大漏洞。缺乏其他可抗衡的权力规制，且没有明确对行政机关移送刑事案件的条件、程序以及与刑事法律机关的协作机制的规定，在实践中大量的行政机关在出现行政违法行为甚至涉嫌犯罪时，出于各方面原因的考量并不移送或者以行政处分代替司法审判，不利于我国司法的统一。一些行政执法机关明知行政违法行为构成犯罪而出于地区、部门的狭隘利益之驱动，故意将其作为一般行政违法行为，对行为人适用行政处罚，以罚代刑，放纵犯罪等。这不仅严重影响了检察机关对大量犯罪行为追究刑事责任的执法效果，而且严重侵害了行政相对人的诉讼权利与实体权利。从这个意义上说，确有必要重新配置检察监督权。

(二)合理配置检察职权的重要体现

人民代表大会制度是我国根本政治制度，有别于西方国家的分权制衡，但这并不表明各国家机关之间不存在权力监督。1978年宪法恢复了1954年宪法中人民检察院的建制，也恢复了人民检察院行使检察权的有关规定，现行宪法基本上承袭了1978年宪法关于人民检察院的规定，并将其定性为法律监督机关。《宪法》第131明确规定:”人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”该条款在很大程度上为检察机关监督行政违法行为提供了宪法依据。毋庸讳言，不论是从机构设置还是权力配置来说，法律监督对检察机关而言均具专属性和全面性。因此，检察机关依法监督行政违法行为具有宪法上的正当性。

(三)优化司法资源配置的必然选择

人民法院遵循”不告不理”原则，主要依法对行政案件进行审理。检察机关的法律监督可贯穿于行政权力运行的整个过程，具有事前、事中和事后监督，检察监督的范围更加全面。检察机关进行法律监督不受”不告不理原则”的约束，当行政执法行为存在违法但尚未涉嫌犯罪时，检察机关可以主动介入，能够维护法律权威，保护公民的合法权益。检察机关作为独立的法律监督机关，可以监督所有的国家工作人员及与职务犯罪相关的人员，既包括公务员也包括国有企事业单位、工青团妇等群众组织的工作人员，范围甚广。可见，检察机关因其法律监督的职能属性及实际操作程序的严谨规定，在对行政权的监督方式和监督手段上更为科学合理。

二、行政诉讼中检察权配置的法理基础

(一)权力制衡理论

权力制衡，是指通过公共政治权利内部之间或者内部与外部之间存在与权力主体相互对抗的力量，这种力量的表现形式多样，包括个人、社会组织、机关或机构、群体等社会主体，他们通过对权力主体行使权力进行监督和制约，确保权力行使的稳定、有序、和谐、高效，并使国家各部分权力在运行中趋于总体平衡。权力制衡理论产生于古希腊、古罗马时代。18世纪中叶，资产阶级启蒙思想家孟德斯鸠创建了“三权分立”体系，该体系创新性地提出了权力制衡理论，主张以权力制约权力，提出将权力分为立法、行政、司法三大类。孟德斯鸠认为，罗马帝国通过分权避免了权力的滥用，通过法律，把有限的国家权力分别分配给人民、元老院和各级官吏，使他们起到相互支持、制止和限制的作用。［1］孟德斯鸠明确阐述了权力制衡的原理，使国家的立法权、行政权、司法权由不同的国家机关来行使，三种权力应当相互独立。权力制衡的实质，就是国家权力在分权的基础上，通过权力之间的监督和制约，使国家权力的运行保持平衡，防止因权力膨胀导致某个机关的独断专行和滥用权力。

几十年的宪政实践表明，我国的宪政架构符合我国的现实国情和政治体制。但随着经济社会结构的转型发展，不同权力之间的失衡也日益突出。一个典型的失衡就是行政权对审判权的干预和检察权的侵犯。虽然根据我国法律规定，检察机关实行垂直领导，但现行的领导体制为双重领导，检察机关在行使检察权时受到的制约很多，最突出的表现是由同级人民政府决定检察机关的人事和财政安排。不仅如此，由于检察机关进行法律监督主要是一种程序性监督，在实践中审判机关有时对检察监督置之不理。加强行政诉讼中检察权配置，就是通过赋予检察机关在行政诉讼中相应的适度的权力，增强检察机关法律监督手段的刚性和效力，提升检察机关法律监督的实效，起到对行政权和审判权的制衡作用，确保检察权的依法独立行使，因而符合权力制衡的基本原理。

(二)权利救济理论

有权利就有救济，有救济必有权利，没有无权利的救济，也没有无救济的权利。权利救济是指在权利人的实体权利遭受侵害的时候，由有关机关或个人在法律所允许的范围内采取一定的补救措施消除侵害，使得权利人获得一定的补偿或者赔偿，以保护权利人的合法权益。行政诉讼作为协调公共权力与公民权利冲突的司法救济渠道，制度设计的重要一环就是在公民受到行政机关的违法行政行为的侵害时提供一种保护和有效的救济途径。然而，在行政诉讼中，行政相对人与行政机关之间的力量存有较大悬殊。行政机关作为当事人出现时，具有行政权力的行政机关往往拥有较强的优势地位。行政相对人在对抗国家机关时，往往处于较民事诉讼、刑事诉讼中更为劣势的地位。

随着法治建设的深入，中国开始逐渐步入一个“权利的时代”。［2］检察机关作为法律监督机关介入行政诉讼之中，就是应对这种不平等对抗的当事人之间因为某些影响而使行政相对人在权利救济中的劣势地位，是国家权力在权力配置以及权利救济中的体现，旨在平衡行政相对人、审判权和行政权之间的关系，促进审判机关依法独立公正行使审判权。检察机关不能有效地对审判权的运行进行法律监督，或者对违法的审判行为不予纠正，一味地维护司法权威而罔顾当事人的权利，则无法实现公民权利救济和维护行政法治秩序。在国家治理中，政府只有认真对待人权和公民权利，人民群众才能认真对待政府、法律和秩序。［3］长期以来，不但无益于维护司法权威，反而使无法得到权利救济的当事人寻求其他自力救济的途径，给社会安定带来较大的隐患，最终也会导致国家权力运行的失衡。

(三)法律监督理论

我国检察制度是在借鉴苏联检察制度的基础上建立起来的，其理论依据是列宁的法律监督理论。列宁在《新工厂法》中提到，”工人自己的监督要比任何工厂警官的监督更有效些。没有这些监督，法律就不会实行。”［4］列宁的法律监督思想要求检察机关代表”工人”这个整体来实施法律监督，代表公民对国家行使法律监督权。法律监督的本质体现就是坚持人民主权原则，即以法律监督为手段来实现人民主权之目的。检察机关作为专门的法律监督机关，有权对一切不合法的行为提出异议，但不能决定行为是否停止执行，而是以法律规定的途径实现政府与人民意志的统一。

世界上主要的发达国家都规定检察机关有权对行政执法活动进行法律监督。在我国，检察权作为一项重要的国家权力，有着不同于其他国家权力的独有地位和作用。理论上来说，检察机关可以对行政机关所有的行政行为的合法性进行法律监督。然而，我国法律没有明确规定检察机关对行政执法活动进行监督的途径和方式，也导致检察机关在对行政机关的执法活动的监督上缺乏直接、具体的法律依据，尤其缺乏行政法上的法律依据，这不仅使得检察机关对行政执法检察监督在实践中难以落实，而且也使得行政执法检察监督在理论上存在一些争论，甚至引起了学术界的质疑。这一现状严重影响了检察机关行使行政执法监督权的有效性和权威性。因此，加强行政诉讼中检察权配置不仅有助于丰富法律监督理论体系，而且有助于完善中国特色社会主义检察制度。

(四)公益保障理论

任何国家都无法避免公共利益、集团利益、国家利益和个人利益的对立统一。即使在各方利益都良好运转的理想社会中，国家通过对个人利益的满足来实现个人对社会贡献的增加，从而达到个人利益与公共利益相得益彰的程度。但是个人利益与社会利益的界限永远不会消失，因此，在社会公益受到违法侵害时，需要一个代表社会公益的特定组织依法行使法律程序维护社会公益。社会主义国家性质决定了我国实行以公有制为主体的经济制度。显然，国家和社会公共利益在我国是大量存在的。然而，由于我国立法的缺失，现行的行政诉讼法却没有赋予检察机关行政公诉权，这就客观上通过立法配置行政诉讼中检察权，明确赋予检察机关行政公诉权。因而，公益保障理论是结合我国当前社会转型发展实际所确立的理论基石，体现了行政诉讼中检察权配置的价值追求与实践功能。［5］

具体来说，在行政机关违法的行政活动使社会公共利益、国家利益和公民集体性重大利益受到侵害或者侵害可能时，检察机关作为法律秩序和社会公益的代表，可以通过提起、参加行政诉讼的方式来进行行政诉讼检察监督，以保障国家法律的正确实施，维护公民、社会和国家的公共利益。公共利益司法救济之所以需要通过检察机关行使行政公诉权，是因为这种救济手段在维护公共利益方面具有独特的功能。对于有利于行政相对人的违法行政行为或者是行政不作为，而且这类违法行为没有达到犯罪的程度，这就要求检察机关以维护公益之目的进行法律监督。无论什么行政主体，什么行政级别，无论行政主体的权力大小，只要其违反法律规定实施了国家或社会公共利益的行政违法行为，检察机关就有权进行纠正、揭露和起诉，足以体现我国行政检察监督的国家性和普遍性。

参考文献

［1］［法］孟德斯鸠．论法的精神(许明龙译)［M］．北京:商务印书馆，2009，184．

［2］［美］L．亨金:权利的时代(信春鹰等译)［M］．，知识出版社，1997:前言．

［3］张文显:法治与国家治理现代化［J］．中国法学，2014( 4)．

［4］列宁全集( 2)［M］．北京:人民出版社，1987: 255．

［5］李傲，藏荣华．略论我国的行政检察原则［J］．法学评论，2014 ( 5)．

(上接P26)

来说，人们即使一时间无法直观了解其所制作出来的动漫游戏作品，但是某一天，人们意外地在某场音乐活动中，通过聆听在动漫作品中所插入的优秀音乐作品，便可激发他对动漫产品本身的兴趣，从而使得音乐与动漫游戏之间的联动传播效应奏效。或者是熟悉某动漫作品的人们在听到任何公共场合播放该作品中主题曲或插曲时，又会产生二次感应效果，加深对作品的感受。因为音乐是一种世界性的文化符号，好的音乐所具备的传播力度甚至会大大高于动漫游戏作品本身，从而在市场上充分发挥音乐与动漫游戏作品的联动性，侧面提升作品的整体商业价值与文化价值。

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［1］“聆音十年”小旭游戏演唱会12．20北京糖果震振上演［EB/OL］．http: / /www．midifan．com/modulenews－detailview－18801．htm．

［2］谢晨，王傲野．从宅腐萌到合家欢，国漫进军二次元［EB/OL］．http．36kr．com/p/5037136．html．

作者简介:曾鹏( 1975—)，男，湖南长沙人，湖南省人民检察院检察官，研究方向:诉讼法学和检察制度。

收稿日期:2016－1－9

*基金项目:湖南省人民检察院2015年度检察理论研究课题“行政诉讼检察监督研究”( XJ2015C46)的阶段性成果。

中图分类号:D926．4

文献标识码:A

文章编号:1008－4614－( 2016) 01－0030－04