国际法语境下国际组织决策概念的探析①——以WTO决策为例

西南科技大学法学院 周跃雪

国际法语境下国际组织决策概念的探析①
——以WTO决策为例

西南科技大学法学院 周跃雪

国际组织的“决策”不用于国际组织的“表决”。决策是一个动态过程，其内容丰富，包括决策目标、决策主体、决策对象、决策方式等。在国际法语境下，国际组织决策是国际组织为了实现本组织的目标和宗旨，由决策主体根据决策程序和规则，通过决策机构做出决定的过程。国际组织需要构建完善的决策规则和制度，尤其是在决策方式上，如WTO“协商一致”，要力图在承认国家实力悬殊的现实下，尊重每个成员的决策参与权，特别是提高弱小成员的参与度，同时还要增加决策过程的透明度，从而实现国际组织决策的“规则导向”和法治化。

决策 组织决策 国际组织决策

国际法学界常常不加区分地使用国际组织的“决策”方式和国际组织“表决”方式。然而，“决策”和“表决”在语义和概念上是有区别的。所谓国际组织的“表决”是国际组织的成员通过举手或者投票等方式表示赞成或者反对某项决议草案的安排，具体分为表决权分配规则和表决权集中规则。而国际组织的“决策”比“表决”的范围要宽泛，尤其是在“协商一致”被主要的国际组织（世界贸易组织等）采纳为正式的决策方式后，不可草率地将国际组织的“决策”方式与“表决”方式混同，否则会造成对这类国际组织决策方式理解上的偏差。本文试图从决策和组织决策的语义和概念出发，以WTO决策为侧重点，认识和梳理当今国际组织决策的概念这一基本理论问题。

1　决策的定义

目前，学界对“决策”还没有一个统一和完备的定义，以下是学者们从不同角度对决策进行的定义和解释：第一，决策为决定，即决定（的）策略、方针、办法等，是一个静态词汇，表示一种结果；第二，决策为选择，是行为主体为实现价值观或者既定目标而作的选择，这种定义认为，选择是决策的核心内容，没有选择就没有决策，此种定义主要是从管理学角度出发，被认定是决策的狭义解释；第三，决策为一个过程，是为实现预定的目标而对未来行为的设计，并做出决定的全部过程，此种定义是关于决策的广义解释。作为现代管理科学创始人之一的Herbert A. Simon提出著名的“管理就是决策”的观点，认为“决策”分为四个基本阶段：发现决策机会；寻找可行方案；选择方案；评估选择的效果。

第一种关于“决策”的定义是将决策视为一个静态的词义，决策就是结果，显然这种认识相对狭隘；第二种“决定”定义将其视为选择，该决策的要务是经过对必要信息的收集和分析，拟定和筛选若干应对方案，并对每一备选方案的预期后果作出评估，最后确定一个最能体现决策者意愿的可行方案。然而，本文所采纳的决策是第三种界定，即决策是一个动态的过程。决策不能简单地被看作是决定一项最符合决策者意愿的政策以便执行，因为它实际上还有更多内容，包括决策目标、决策主体、决策对象、决策方式等。

2　国际组织决策的一般特征

2.1组织决策的特点

从决策主体角度看，决策包括个人决策与复合主体决策。组织决策强调组织中的不同层级的主体以及不同专业化分工的主体，通过搜集信息，根据各自的知识与偏好以及处理问题的能力，共同制定决定的过程。组织决策有如下特点：第一，组织决策的基础是一个稳定的组织结构，具有常规成员，成员行使权力和承担职责受到规则的约束，这些规则既包括法律、政策等正式制度，也包括文化、习俗等非正式规则；第二，组织决策中的成员之间既有利益趋同性也有分异性，利益趋同是组织成员相聚的根本动因，但是各种复杂因素也导致成员之间的利益可能相斥，组织成员在实现共同目标进行决策存在着不同利益追求与不同能力差异的现象；第三，大多数组织都具有官僚制和等级制的特征，权力关系呈现金字塔形，基于成员的综合实力有别，组织决策过程中充斥着不同层级成员之间的合作、博弈、冲突、矛盾、疏离。

2.2国际组织决策的一般特点

国际组织决策除了具有组织决策的上述性质外，还具有自身特点：第一，决策的基本主体是高度相似的国家（地区），而非国内社会中各种利益集团，并且数量有上限，至多200个左右，因此国际组织的决策方式，尤其是表决方式相对简单，在当今国际社会，作为国际组织成员的国家及其政府在思考特定问题和执行政策时往往有趋同的程序和逻辑，因此国际组织成员之间彼此都能大致推测出对方的想法；第二，虽然根据现代国际法的基本原则，国家主权平等，国家无论大小、强弱都有权自主的参与国际活动，但是从现实中，国际组织表决制度和结果充分体现了成员之间实力的博弈，如在WTO中，虽然《WTO协定》规定了“协商一致”和投票表决两种决策方式，在“协商一致”不能取得共识的情况下进行投票表决，而在实践中，投票表决制度从未被使用过，无论如何艰难，成员都情愿花费几年甚至十数年的时间进行协商和谈判，因为“协商一致”的决策方式为成员之间的利益交往留足空间，大国的谈判实力充分彰显，小国发声无力，难免迫于压力服从权威者的选择。

3　国际法语境下国际组织决策的概念探析

国际法学界对国际组织决策概念的界定著述不多。结合上述对决策、组织决策、国际组织决策特点的分析，结合国际法理论，国际组织决策是国际组织为了实现本组织的目标和宗旨，由决策主体通过决策机构并根据决策程序和规则做出决定的过程。在国际决策过程中建立和完善的相应决策规则和制度是国际法所要研究的重点问题。

3.1决策目标

国际组织决策目的是实现国际组织特定的目标和宗旨。这些目标和宗旨在国际组织的基本法律文件中都有明确的规定。如WTO决策的目标是为了通过自由贸易实现提高生活水平、保证充分就业等目标。当然国际组织做出决定后，还需要依靠执行机制来最终实现国际组织的目标，但是执行的前提是做出决策。

3.2决策主体和决策机构

国际组织的决策主体是指谁有权行使决策权。国际组织基于各个国家对自己主权的让渡而形成的，国际组织本身不具有凌驾于国家之上的权威性，因此能够行使决策权的通常是成员（国家或者地区）。

决策机构是决策主体借以作出决策的组织结构，是国际组织重要的职能机构。国际组织的决策机构是国际组织的最高权力机构。如WTO的决策机构是部长级会议和总理事会。虽然在法律地位上国家是平权主体，但是作为决策主体的成员在决策现实中具有等级性，决策过程中充斥着不同层级成员之间的合作、博弈、冲突、矛盾、疏离。如WTO作为“成员驱动”性质的国际组织，决策主体是成员本身，部长级会议和总理事会都是由全体成员组成，实行“协商一致”的决策方式，任何成员理论上都拥有对决议通过提出正式反对阻止其通过的决策权力。但是现实中，GATT/WTO的决策过程长期由发达国家成员主导，这些国家凭借政治和经济实力形成对其他国家的利诱和威胁，从而让决策过程充满“实力导向”的痕迹。

3.3决策对象

国际组织决策对象是国际组织决策的内容。国际组织的决策按照内容和性质可以分为七大类：（1）代表型决策，即成员加入和退出、秘书处组成等事项；（2）象征型决策，即在某个方面做出原则性表述的决策，如反殖民化；（3）涉外型决策，即涉及该组织和其他国际组织之间关系的决策；（4）程序型决策，即各下属机构分配预算等的决策等；（5）规则制定型决策，即在该组织成员之间创设权利和义务的决策等；（6）规则监督型决策，即涉及监督成员执行和履行组织规章的决策；（7）操作型决策，即涉及该组织某个具体执行的决定（Robert Cox and Harold K Jacobson∶ “The framework for enquiry”， Paul. F. Diehl， The politics of global governance， Lynn rienner publisher， 1997.）。根据《WTO协定》，WTO决策的对象包括：制定新的法律规则的“决策”，解释《WTO协定》和多边贸易协定的“决策”，豁免WTO成员在《WTO协定》和多边贸易协定下义务的“决策”，修正《WTO协定》和附件1、附件2、附件3和诸边贸易协定的“决策”，加入WTO的“决策”。

3.4决策程序和方式

国际组织的决策程序主要包括以下几个环节：一是提出动议，即就某个特定问题提出建议，有权提出动议的主体主要是成员、国际组织内的机构或者其他国际组织；二是提交提案，即提交供国际组织会议讨论和表决的决议草案；三是进行表决，即投票表决决议草案是否成为正式决议；四是决议生效，按照国际组织规定的表决制度通过的决议即告生效，但某些决议的生效还需以成员的事先同意或者事后批准作为要件。

决策方式是国际组织决策的核心内容。投票表决是国际组织重要的决策方式之一，其内容包括表决权分配和集中规则（表决权分配规则有平等分配和不平等分配的区别，如“一成员一票。票票等值”还是加权分配；表决权集中规则有全体一致、多数通过、反向一致等）。表决制度的合理设置不仅是一个国际组织有效进行决策的关键，某种程度上也是缓和组织内部矛盾从而维持组织生存的基础。在当今国际社会，国际组织除了采取表决制外，也采取其他决策方式。如WTO “协商一致”决策方式。与传统的投票表决方式不同，“协商一致”中成员之间的协商和谈判过程是此种决策方式的核心。成员在协商和谈判中进行利益交换并形成妥协让步，这个过程可能会反复多次进行，当会议主席认为折衷的结果已有“基本一致”时，就将这个已取得“基本一致”的案文以书面形式作出，在全体成员之间公开宣布以供通过，全体成员如果对此案文没有提出正式反对意见，就认为已取得“协商一致”。实践中，只要协商和谈判的过程进行得足够公正、民主和透明，各方诉求能够被充分反映和最大限度地满足，那么成员提出正式反对阻碍议案通过的几率就会大大降低。

综上所述，国际组织决策是国际组织中的决策主体通过决策机构按照决策方式作出决定的过程。在国际法治的语境下，国际组织应该构建一套完善和可操作的决策规则和制度，尤其是在决策方式上，如WTO “协商一致”，要力图在承认国家实力悬殊的现实下，尊重每个成员的决策参与权，特别是提高弱小成员的参与度，同时还要增加决策过程的透明度，从而实现国际组织决策的“规则导向”和法治化。

［1］ 梁西.现代国际组织法［M］.武汉：武汉大学出版社，1983.

［2］ 梁西.梁著国际组织法［M］.武汉：武汉大学出版社，2011.

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［7］ Herbert. A. Simon.The New Science of Management Decision （reversed edition） ［J］. Prentice-Hall Inc.1970.

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［9］ A. LeRoy Bennett， James K. Oliver， International Organizations： Principles and Issues［J］.Prentice Hall，1991.

［10］ Robert Cox and Harold K Jacobson： “The framework for enquiry”， Paul. F. Diehl， The politics of global governance［J］.Lynn Rienner Publisher，1997.

F740

A

2096-0298（2016）07（a）-101-02

本文系2012年国家社科基金重点项目《WTO体制中成员集团化法律问题研究》（批准号12AFX017）阶段性成果。

周跃雪（1981-），四川成都人，西南科技大学法学院讲师，国际法博士，主要从事国际经济法方面的研究。