“荔湾模式”：再造政务服务中心的实践路径

2016-03-15王桢桢

广州社会主义学院学报 2016年1期

◎王桢桢

◎王桢桢

摘要：目前全国各地都在进行政务服务中心建设的改革探索。广州市荔湾区政务服务中心推行的“荔湾模式”，不满足形式上的简单组合。通过对政务服务中心的再造，推行“统一受理、分类审批、统一出件”的政务服务改革方案，以“三集中三到位”为支撑，以信息技术为支持，推进“工程类、经营类和公民类”三大板块政务服务方式转变，实现了真正意义上公共资源的有效配置。为深化行政管理体制改革，尤其是审批制度改革，提供了有益的经验启示。

关键词：政务服务中心；模式；改革

20世纪90年代以来，全国各地都在推进政务服务中心建设。但是在实施的过程中由于缺乏配套的制度支撑，一些深层次的问题逐渐显露出来。通过对广州市荔湾区政务服务中心运作方式不断变革进行研究观察，可以窥见行政审批改革与政府职能转变的演进路径，也为深入推进行政体制改革，逐步优化完善政务服务中心的运行模式提供了有益的启示。

一、政务服务中心的运作模式及问题

广州市荔湾区政务服务中心成立于2009年4月，是荔湾区将行政许可事项和配套服务事项集中，形成政务受理、投资服务、政务信息和政府监察为一体的“一站式”政务服务平台。过去受理模式，区级政府服务中心仅负责提供场地窗口，采用的是“依机构设窗”方式。入驻中心的各个部门独立设置窗口受理，进驻的11个部门共设立了21个窗口以接收申请人的申报并进行受理审批等系列服务。审批前、后台均由入驻单位管理，各个部门各自发布办理依据、条件、程序、时限、费用等信息，收件后由各个部门内部层层签审或者多个科室签审。而入驻中心的工作人员也都是各部门自行派驻自行管理，有公务员、事业单位编制人员以及合同制聘用人员三大类。这种模式从形式上看将各个部门集合到政务服务中心大厅办公，但是实质上并没有真正解决“门难进、面难看、话难听、事难办”问题，主要表现在以下四个方面：

（一）中心之门好入，审批之门难进

过去的受理模式，由于中心无法对入驻部门以及窗口审批人员进行实质有效的监督，入驻单位往往以专业性名义自设受理审批的条件和门槛，轻易将群众需要办理的各种事项阻拦在派驻窗口之外。导致群众进了政府服务中心的实体大门，却进不了受理审批之门。

（二）有利益之事好办、无利益之事难办

过去的政务服务中心运行模式由于权责不明，窗口受理、审批都是由各部门甚至是受理审批人员自己私下说了算；同时受理审批人员又同时担任现场勘查人员，随意性较大。因此，存在大量规避从入驻窗口进行受理而从后门进行受理审批的情形，出现把不应该获得通过的申办事项给予审批通过、正常从窗口申办的事项难以获得审批的现象，“事难办”问题没有解决，还产生了权力寻租和权钱交易等腐败问题。

（三）各自为政忙闲不均，人员素质参差不齐

各入驻部门虽然会进驻在政务服务中心“摆摊设窗”但都是各自为政，从受理-审批-出件，单独完成，互不相干。各部门虽然公开有关办事流程，但是不规范不完善，留下很多自由操控的空间。企业或群众遇到需要联合审批的事项，必须办完一个部门的所有手续之后，再去另一个部门办理，在中心大厅里面东奔西找耗时费力。在部门分业务受理的状况下，业务数量严重不均衡。以荔湾区为例，办事大厅窗口中业务最多的一天受理量为40多宗，最少的一年受理量才10宗，导致有的窗口人员工作压力大，有的却闲的无聊，造成人力资源的极大浪费。同时人员素质参差不齐也造成了统一管理困难，出现各种服务问题，引发群众不满和投诉。

（四）线上线下不同步，双网信息不共享

虽然许多行政审批事项汇集政务服务中心，但是并不能直接在网上审批，依然采用纸质公文的流转形式。这就严重影响了审批效率，也不利于对于审批事项的信息监察。与此同时，政务服务中心与各个职能部门在信息化建设中并未实现信息共享，集中体现在缺乏行政服务中心的网站与政府职能部门网站之间的数据交换和衔接机制，只能在中心前台受理后再转移到职能部门的后台处理。由于存在两套信息系统且各自独立，窗口经办人员在办理业务的时候，往往需要同时在服务中心的电子审批系统和原部门的电子审批系统重复录入数据，这种“双网作业”严重降低了工作效率。

二、政务服务中心运作困境及原因

政务服务中心作为政府体制改革的重要成果，先后被赋予行政审批、政务咨询、效能监察、受理投诉等职能。但在实际运作中，并没有完全解决行政权力行使的“碎片化”问题。究其原因有以下几点：

（一）受行政管理体制制约

在实际运作中，政务服务中心虽然在场所上将各个部门集中在一个行政大厅办公实现了简单组合，但是由于机构的性质不明朗，行政权力并没有真正在中心集中，提供公共服务的权力仍然属于进驻中心的各个行政部门。在这种条块分割的管理体制下，政府机构“权力部门化、部门利益审批化、审批利益个人化”的问题并没有得到有效遏制1。各个部门依然将一些涉及部门利益的审批事项紧握手中，审批权力并未真正下放，导致“两头受理、体外循环”的现象频繁出现。“条块分割”的管理体制以及对于政务服务中心的职能、性质、定位模糊，并未改变以机构设置为基础的职能分裂状态，对于行政审批权力的运作缺乏有效规范，并没有真正实现从“管理”到“服务”的职能转变。由于政务服务中心与各个职能部门处于平级关系，在与各个职能部门就审批事项发生意见分歧时难以协调。

（二）未有效整合组织资源

传统模式下政务服务中心各个窗口的行政费用由各个部门承担，工作人员由各个部门独立派遣，其劳动人事关系都保留在原单位，一般仅转移组织关系。政务服务中心虽然对这些工作人员拥有考核监督的权力，但是却不能在根本上掌握工作人员的职位升迁以及薪酬待遇。双重管理导致人权与事权脱节，工作人员人心涣散，难以凝聚。而政务服务中心对于各个窗口的人力、物力、财力的资源掌控都缺乏实质话语权，最终导致资源内耗严重、协调效率低下。

（三）仍依赖传统工作流程

由于政府职能转变不到位以及组织结构的路径依赖，政府服务中心建设中的流程再造流于形式。即使引进了先进的电子网络技术和设备，各个部门之间依然存在信息孤岛与协作壁垒，审批权限依然归属各个部门，审批流程由各个部门自行拟定，行政成本由各个部门自行支付。尤其是涉及到部门之间的并联或者串联审批业务缺乏衔接机制，没有真正实现无缝隙的目标。

（四）缺降低社会成本意识

在实际的运作中，政务服务中心仅起到“收发室”的场所作用，作为一个机构的性质不明确。审批权的核心内容——审批和盖章还是需要在原有部门进行，许多行政审批事项并不能直接在大厅办结，还是需要拿回原部门进行审批，这就导致办事企业或者群众不得不在窗口和职能部门之间来回折腾，增加了办事企业和群众的办事环节，社会成本依然高企。

三、再造政务服务中心的实践路径

2015年2月26日，荔湾区为政府召开政务服务改革动员会，正式拉开综合受理模式创新序幕。区委、区政府提出了在街道政务中心推行“统一受理、综合办理”，在区政务服务中心推行“统一受理、分类审批、统一出件”的政务服务改革方案，以“三集中三到位”为支撑，以信息技术为支持，推进“工程类、经营类和公民类”三大板块政务服务方式从“传统批发市场式”向“电子商厦式”转变，最终打造出“荔湾模式”的政商电商平台模式。

（一）综合受理窗口，实现资源整合优化

荔湾区政务服务中心改革后，打破了过去按照部门“摆摊设窗”，整合归并后按照“工程类、经营类、公民类”设置综合窗口，采用“前台收件、后台办件、统一出件”。企业或群众无论是申请单独审批事项还是联合审批事项，都无须直接面对各个审批部门，仅需去综合受理窗口案按照办件的受理清单申请递件即可，随后只需要等待审批结果。“工程类”按照综合受理联合审批流程运作；经营类按商事登记改革方式和“一表制”流程运作；公民类按区街两级实行“统一受理、综合办理”流程运作。各入驻单位将“业务受理权”委托给区政务服务中心，向政务服务中心提供受理清单，入驻单位人员除了在有需要时接受办事群众咨询外，只在后台进行审批。这样把入驻单位受理审批人员与办事群众进行物理隔离，打破了窗口受理与后台审批的职权利益一体化，取消了入驻单位暗箱操作的空间，从而实现审批部门负责决策、执行，政务服务中心负责管理、监督，两者相互分离又相互制约、相互协调。办事群众只要进入政务服务中心的大门，按照受理清单提供了相应材料，就能够及时进入受理审批程序，真正打开了受理审批之门，实现“门好进”。2015年5月4日起，纳入集中综合受理范围的业务事项为：除经区政府同意单独设立办事大厅的区公安局的户籍、出入境，区国土房管局的产权交易，区人社局的人事、劳动就业、社保，民政局的婚姻登记及街道政务服务中心的居民个人业务外，区各属单位的其他业务原则上都集中到区政务服务中心实行“统一收件，分类审批，统一出件”。区属各部门本部不在受理任何行政审批事项。纳入集中受理事项的区属审批部门全部集中在四楼服务大楼，不在分散在各个楼层，避免办事群众跑大厅和跑窗口，在一个楼层集中解决问题。窗口规模也在改革后锐减，从原来11个部门21个窗口改为4个统一收件窗口和1个统一出件窗口，从原来的1个窗口只可办理本部门的几项业务增加到1个窗口可以办理所有部门的229项业务，实现窗口受理的全能和全综合目标，既解决了传统部门设窗业务忙闲不均和业务量少无法关闭窗口的问题，又大大节省了人力物力，降低了行政运行成本，同时群众、企业办事更加容易操作。

（二）集中审批方式，明晰权责职能分工

荔湾区集中审批方式强调“三集中、三到位”：即部门入驻行政审批职能向一个科室集中；承担审批职能的科室向政务服务中心集中；行政审批事项向电子政务平台集中。行政审批事项进驻政务服务大厅到位；行政审批授权承担审批的科室到位；电子监察到位。明确各单位主要领导要直接主管行政审批工作，同时明确一名分管领导具体负责，积极推行科室审批负责制，向进驻区政务服务中心承担行政审批的科室负责人充分授权，对于不需要现场勘查、集体讨论、专家论证、听证的一般性审批事项在窗口受理后直接办结。在综合受理模式的改革中，要求入驻部门必须向综合受理窗口提供详细受理清单，由综合受理窗口按照清单统一收件受理，受理事项的数据受到政务服务中心的监督。如果出现审批数据与受理数据不符的情况，可立即查明是入驻部门后门受理，提高了入驻部门和办理人员违规办理审批的风险和成本。同时，办理事项需要勘查的不再由审批科室人员进行而是由入驻部门其他科室人员进行，阻断了审批人员人为操纵的可能。如此真正做到了以服务群众为导向，避免审批权限私相授受滋生腐败。制定了审批部门领导巡岗责任制，明确每月部门主要领导到区政务服务中心不少于2次，分管领导每周不少于2次，采用签到考核，并纳入每月在政务服务情况的通报内容。由领导小组办公室牵头，组织区监察局、区法制办、区编委办、区政务办等部门人员组织联合验收考核组，对各部门完成情况进行验收考核。对于业务量大的个人事项，由审批部门委托属地街道办理，由各街道政务服务中心参照区政务服务中心的做法，推行“统一受理、综合办理”模式办理。

（三）归位管理制度，破除人事归属壁垒

根据《荔湾区政务服务改革“三集中、三到位”实施方案》要求，要确保驻区政务服务中心的行政审批科室负责人必须为中层副职以上干部，其他工作人员应是业务骨干，承担行政许可、非行政许可审批事项的审核和审批工作的人员必须为行政机关（含参照公务员法管理的事业单位）具有公务员身份的人员；同时，由区政务办统一招聘选调公益一类事业编制人员专门负责前台窗口受理工作。目前荔湾区政务服务中心有承担企业服务和窗口服务工作的公益一类事业编制25名，窗口工作人员的日常管理、年度考核等由区政务办统一负责，建立了服务与责任、管理与考核之间的有效约束机制，有效地提高了政务窗口服务质量。这一举措打破了政务服务中心窗口人员由各部门派驻、由各部门管理的传统，由政务中心工作人员统一承担管理，切断了窗口受理与后台审批之间的职权利益链。在原有受理模式下，窗口人员身份复杂，同时要进行收件受理、咨询解答甚至审批，三重任务压力大增，在接待群众的态度上难免会出现情绪不好的状况，引起办事群众投诉。改革后由区政务中心直接派事业编制人员负责窗口综合受理，最大程度保证了窗口人员的素质和统一管理。审批人员除了在群众有需要时出来解答咨询外，不再直接面对群众。这样既分散了前、后台工作人员的工作压力，舒缓了前、后台工作人员是多心急导致的情绪不稳定状态，又在审批人员与办事群众之间建立了防火墙，避免审批正面相撞引起不必要的矛盾纠纷和群众投诉。改革前11个部门21个窗口每月受理审批向，群众对服务满意率为90%；改革后的5月份4个综合窗口受理达944项，效率为改革前4月份的422项提升了2.3倍，满意率达到100%。

（四）“两网一平台”系统，促进信息公开共享

荔湾区推行的“两网一平台”电子政务系统全流程实现“公众外网咨询、查询、预约，荔湾区一站式行政审批系统平台综合受理，内部专业网分类审批。”以“荔湾区一站式行政审批系统”为统一综合平台，在目前各部门业务审批系统无法统一的情况下，要求各部门将相关审批基本数据同步推送至该平台。目前已经有48个单位356项进驻“荔湾区政务服务中心一站式网上行政审批”系统平台，一级网办深度97.1%，服务类事项158项，网上办结率96.8%。做到网上和现场办事“三统一”，即统一材料、统一标准、统一实现，逐步实现所有事项向电子政务平台集中。这样既解决了目前各审批部门独立业务系统难以对接的协调障碍，又能以最少的成本实现信息共享。该平台在收件受理、审核审批、批件完成、通知取件每个环节均有推送短信到办事群众手机上。并定制了以事项为入口的“新版办事指南”，改变以部门为指引的方式，采用“办理事项——办理流程——办理事项的要件资料——办理窗口地点及时间”，各个流程在办事大厅的办事查询机可查可打印，伴随办理事项的变更调整随时更新，使群众查询便利、易看易懂。同时，该平台还与区公众网、荔湾政务微信平台和区效能监察网联通，配备电子自助查询和自助打印系统，将所有的行政审批事项纳入电子监察范围，做到审批全程网上同步公开。从而保证中心的所有审批事项的流程信息在系统内可查可管，让办事群众随时获知业务办理进度。实施窗口服务满意度有效评价及评价满意度月报制度，完善视频实时监控系统，设置服务评价器，主动接受办事群众监督。2014年全年按时办结率和群众满意率均为100%，实现零投诉。

四、“荔湾模式”对行政审批制度改革的理论启示

正如习近平总书记在广东考察时所强调的：“增强改革的系统性整体性协同性，做到改革不停顿开放不止步。”荔湾政务服务中心立足于建设服务型政府，以满足公众需求为导向针对传统运行模式的弊端进行改革，取得了积极成效。从“门难进、面难看、话难听、事难办”到“门好进——舒适，面好看——热情，话好听——真情，事好办——效率”的转变，切实解决了服务群众“最后一公里”的问题，是落实党的群众实践教育活动的一项实实在在的惠民举措，也为政府职能转变与行政审批制度改革提供了有益的启示。

（一）以职能定位分配公共权力

赋予政府的公共权力职能用于公共服务。目前政务服务中心的职能范围已经扩展到行政审批、政务咨询、政务公开、政务监督、政务信息、政务投诉等诸多方面[1]，所涉及到的事务触及公共权力的各个层面。“荔湾模式”的经验表明，行政审批制度的改革应当深入到不同层级、不同职能的部门权力划分，以职能定位以及服务事项分配公共权力，明晰政务服务中心以及各个职能部门对于具体服务项目的管辖权以及处置权。需要在法律上重新界定政务服务中心的管理权限与功能职责，明确政务服务中心服务群众、行政许可、联系协调、政务公开、监督制约的职能定位[2]，以“服务公众、群众满意”为目标清理不合理的行政许可及非行政许可项目。

（二）以公众需求整合资源

对公共资源的整合应以公众需求为导向，围绕政府权能责的结构性优化展开改革，以政府权能责的结构性优化带动编制、机构、部门、职位以及体制机制的制度变革。[3]政务服务中心的资源分割问题本质上反映出改革的导向依然是部门利益而非公众需求，解决问题的关键是要根据当地经济发展状况和社会公众的实际需求来重新配置公共资源以实现服务中心的业务对接和功能调整[4]，逐步纳入社会资源、自然资源和行政资源在内的公共资源交易事项。从“荔湾模式”看，将人财物资源集中于中心统一管理可以夯实中心的管理能力，将与社会公众需求密切相关的公共服务项目向政务服务中心授权可以有效实现政府权力下放与资源下沉。而改革仍有进一步空间，如公民类业务目前依然掌握在市或者区级手中，许多业务在一个区仅有一个受理点。从公众需求而非部门利益的角度考量，受众普及、非专业性的公民类业务还可以进一步下沉到街道甚至社区办理，实现惠民便民。

（三）以便民利民再造流程

行政审批的流程再造应将便民利民作为出发点和落脚点，将行政审批在政府部门之间的循环往复通过扁平化改革变为内部单向流动，缩短行政流程和审批环节，减少审批材料简化审批程序，并利用各种监督保障手段，消除行政内耗，保证流程畅通[5]。对于需要不同各层级政府间沟通协作的行政审批项目应理顺上下级关系，建立各级部门之间的联动机制，从纵向延伸政务服务中心的服务链条，通过互联网技术实现基层政务服务中心与上级相关部门的无缝隙衔接[6]。

（四）以信息共享提升效率

打破部门之间的信息孤岛，推进信息资源的有机整合是提升行政审批效率的根本保障。“荔湾模式”的经验显示，以信息技术为依托，在政务服务中心与不同部门之间建立信息的交流和汇报系统，实现各部门信息资源的共享，能够有效地提升行政效能。与此同时，加强政府门户网站的建设，应用微信、短信等社交工具，可以有效增强政府业务流程的公开性和透明性，方便政府部门与公众、企业和其他组织之间的沟通联系，提高政府信息处理和反馈的速度。

参考资料：

[1]中国行政管理学会课题组.政务服务中心建设与管理研究报告[J].中国行政管理，2012（12）：7-11.

[2]王澜明.我国政务服务中心的建设和运行[J].中国行政管理，2012（9）：7-11.

[3]王浦劬.论新时期深化行政体制改革的基本特点[J].中国行政管理，2014（2）：6-14.

[4]施雪华，汤静容.当前中国行政服务中心的主要问题与解决对策[J].理论与改革，2013（5）：5-12.

[5]胡仙芝，方宁.行政服务中心与无缝隙政府建设，理论研究[J].2013（1）：20-45.

[6]吴静，施雪华.中国行政服务中心体制与机制改革对策研究，学习与探索[J].2013（12）：72-78.

责任编辑：李玲

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1672-3562（2016）01-0050-05

收稿日期：2015-07-11