新常态背景下政府生态职能转变研究

◎刘和健



新常态背景下政府生态职能转变研究

◎刘和健

摘要：文章对新常态的研究进行系统的梳理和概括，分析新常态下我国政府在履行生态职能时所面临的挑战，从而提出了政府的生态职能要向行政组织结构重建、理顺多方参与治理、塑造政府生态形象三方面努力转变，以破解新常态背景下政府生态职能所面临的挑战。

关键词：新常态；政府生态职能；政府生态职能转变

中共十八大报告提出经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”的总布局，对生态文明建设提出了一系列新思想、新论断和新要求。保护生态环境就成为政府着重要干的事，政府生态职能就被提升到了重要的高度。

中国的经济发展速度从2012年开始放缓，由此中国经济进入了一种被人们称之的新常态。新常态下的中国，环境保护既处于任务繁重、压力空前的艰难时期，又处于有所作为、解决新老问题的关键时期，一系列有关生态环境污染的问题呈现常态化爆发，这些常态化的问题带来的挑战不容忽视，也对政府生态职能转变提出了新的要求。为了适应新常态，政府的生态职能应根据新常态下内外部环境面临的新挑战而发生相应的转变和优化，建立新的规范和行为准则，以更好的完成生态文明建设的总布局。

一、新常态的发展和理论内涵概括

习近平总书记于2014年5月在河南考察时首次提出“新常态”一词，原本是指我国经济增速放缓、经济转型升级为特征的新常态。如下图一所示，我国经过30多年的改革开放后，GDP增长速度迅速，2014年我国的GDP总量已经突破60万亿元，GDP总量稳居世界第二位，从2012年开始，我国的经济发展速度明显放缓，告别了10%左右的高速增长，进入了中高速增长阶段，由此我国经济进入了人们所说的新常态。

图一(数据来源:国家统计局网站）

如今，新常态已经受到国内外学者的广泛关注，在中国知网中输入主题为“新常态”的检索词，可以发现相应的文章由2014年的5629篇到2015年（截止9月5日）的25403篇，呈现大幅度增加的趋势，而对于新常态的研究也突破了单纯的经济领域，拓展到政治、文化、生态环境等领域。随着社会不断发展，关于“新常态”的理论研究将渐渐深入到各领域、各行业，跨学科、多角度的研究也会增加，更加的有利于全面把握新常态的实质，揭示其内在的规律，从而提升政府应对问题的政策科学化水平。

对于新常态的内涵解读，不同学者从不同的角度会得出不同的结论。竺乾威指出“中国的经济发展速度从2012年开始放缓，由此中国经济进入了一种被人们称之的新常态。能否进入一个人们所期望的高效率、低成本、可持续的中高速增长阶段，也就是所说的新常态，是需要付出努力的”[1]王小广认为，“新常态是我国经济进入新的发展阶段的必然反映，但并不是已经实现的状态，而是一种新的发展目标。”[2]王一鸣总结出“新常态就是从高速增长向高效增长阶段跃升的过程，是中国经济由大变强的必经历程。”[3]张再生、白彬在“系统分析新常态这一概念的演化路径的基础之上探索性的从准范式的角度解读新常态的理论概念，并将其推衍到经济、政治、社会、文化、生态环境等领域，”[4]赵建军认为，就生态文明建设领域看，“新常态”可以概括为以下几点：生态平等的新价值观，“五位一体”组成部分的新战略观，“绿水青山就是金山银山”的新资源观，“保护环境就是发展生产力”的新经济观。[5]

新常态的“新”，意味着与以往的状态不相同，新常态的“常”，意味着在某个特定的阶段相对稳定。概括来说，新常态就是当前我国政治、经济、社会、文化、环境等各方面存在的问题在接下来的一段时期内都会保持目前的状态，呈现稳定的形态，是区别于以往只注重快速发展而忽视存在问题的旧常态，也是对旧常态留下的问题进行纠正、化解。新常态是一种新境界，会朝着两种状态发展，一种是向好的新常态发展，这样的发展会使我们的经济增长速度顺利换挡，结构不断优化，生态环境修复不断完善。还有一种是向坏的新常态发展，这样的发展会使经济增长失速，同时结构不是在优化而是在恶化，错失生态环境修复时机，生态环境问题恶化，这是一种坏的新常态，这是不好的结果。好的新常态，不是一种自然、必然的状态，它是一种可能最好的状态，如果不去努力，不及时去解决政治、经济、社会、环境等领域中出现的各种问题，好的新常态是得不到的。

二、新常态背景下政府面临生态环境保护的挑战

（一）政府面对跨区域性生态环境问题频发的任务艰巨

就国内而言，跨区域的生态环境问题是指跨越行政区域的环境污染。在多年的粗放型经济发展模式的影响下，跨区域性的环境污染问题将会越来越常见，呈现高发的常态化挑战。比如，国内雾霾天气几乎常态化，根据环保部发布的《2013年中国环境公报》显示：2013年全国平均霾日数为35.9天，比2012年增加了18.3天，为1961年以来最多，中东部地区雾和霾天气多发，华北中南部至江南北部的大部分地区雾和霾日数范围为50-100天，部分地区超过100天。再如酸雨，城市酸雨情况是空气污染的间接反映，根据环保部发布的《2014年中国环境公报》显示：2014年的酸雨频率在470个监测降水的城市（区、县）中，酸雨频率均值为17.4%，出现酸雨的城市比例为44.3%，酸雨频率在25%以上的城市比例为26.6%，酸雨频率在75%以上的城市比例为9.1%。同时根据环保部的数据显示，2014年，酸雨污染主要分布在长江以南-青藏高原以东地区，主要包括浙江、江西、福建、湖南、重庆的大部分地区，以及长三角、珠三角地区。可见，新常态下跨区域性生态环境问题呈常态化，政府面临的任务艰巨。

（二）政府面临公众环保关注度增高、容忍度降低的压力巨大

我们对公众进行了一次有关生态环境关注度和容忍度的调查，本次调查采用问卷的形式，共发放问卷1500份，回收问卷1398份，其中有效问卷1380份，问卷回收率为93.2%，问卷的调查结果如下图二所示：有59%的公众对新闻报道中涉及的生态环境问题表示经常观看，62%的公众对发生在周围的生态环境污染问题高度关注，45%的公众对生态文明建设表示了解，这三项的高比例情况可以说明公众对生态环境的关注度增高。61.2%的公众觉得现在的环境污染更严重，64.8%的公众选择对政府的环保工作不满意，更有74%的公众对目前的环境问题不能接受，这三项的高比例恰好可以说明公众对目前的生态环境的容忍度已经降低，对政府环保工作的满意度降低。

因此，在新常态下，政府面临公众对环保问题的关注度将会持续的增高，对政府环保工作的容忍度也会持续的降低，政府的环保工作压力巨大。

公众对生态环境问题关注度和容忍度问卷调查结果

图二：公众对生态环境问题关注度和容忍度问卷调查结果（数据来源问卷整理）

（三）政府在解决生态环境问题上陷入塔西佗陷阱的风险增大

塔西佗陷阱，通俗地讲就是指当政府部门失去公信力时，无论说真话还是假话，做好事还是坏事，都会被认为是说假话、做坏事。在新常态下，随着民众环保意识的加强，以及网络等新媒体的兴起，有些公众开始以相对浮躁甚至不无激烈的方式来表达对生态环境污染的不满。比如，现在反映空气质量的PM2.5指数，政府环保部门每一次发布这些数据原本是对公众负责任的体现，但是有些地方政府发布的数据和信息有很大的水分，这样的恶性循环会必然导致政府公信力丢失。在2015年4月份召开的全国环境监测工作现场会，环境保护部副部长吴晓青称：“有些地方政府为了减轻考核压力，行政管理部门指使监测站编造、篡改监测数据，这种行为严重损害了政府和环保部门的公信力，对监测系统也造成了非常大的伤害。”

政府忽视生态环境作出的决策常常不为公众接受，以致遭遇强烈反弹，“你说我不信”、“越说越不信”这个形势已经发生了。如2014年曝光的福建衡东县大浦镇300名儿童血铅超标，当地环保部门坚持说有关企业排放达标，儿童血铅超标是“咬铅笔”造成的，罔顾铅笔芯有石墨无铅粉、许多儿童尚未读书、使用铅笔等事实。此外，以微博为主的这种社会媒体的兴起，很多生态环境问题投诉举报以微博爆料的形式出现，一方面环保部门收到了，与此同时，公众包括媒体都收到了这样一些举报，在网上形成了热议。在这种情况下，公众对这种回应的需要十分迫切，并不是说，公众的习惯性误解就一定是对的，但政府相关方面至少需要付出一点特别的精力，来慢慢消弭这样的误解与隔阂，否则在新常态下那些旧常态遗留的存量问题集中爆发会让政府陷入塔西佗陷阱的风险大大增加。

三、新常态背景下政府生态职能转变方向

（一）从“一己管”到注重整合，形成协同治理的行政组织结构

以前当跨地域的环境问题发生的时候，由于没有跨区域的执法权，地方政府一般只在自己的行政管理范围了履行职责，这样的环境治理只能是“一己管”。同时，环保工作涉及的部门很多，许多职能出现交叉重叠，水里和陆地的不是一个部门管，一氧化碳和二氧化碳不是一个部门管，在面对跨区域的生态环境问题的时候会更加的显得束手无策。

在新常态下，面对跨区域性的环境问题频发，政府的生态职能需要整合，涉及环境保护部门的职能需要整合，应该将涉及到环境保护的部门职能理顺，成立一个统一管理国家生态资源和负责生态环境的保护、修复、改善的综合部门。比如，将环境保护部门的生态保护职能和自然资源监管部门有关生态保护职能进行整合，交由负责生态保护和污染防治监管部门行使，将污染防治和核安全监管职能交由负责生态保护和污染防治监管部门行使，形成统一有效的生态管理机制和管理体系。横向整合为一个管理部门后，纵向垂直由中央、省级领导考核地方这个统一的管理部门，凡属生态环境问题均由这个统一的管理部门负责检查、监督、执法，对工作不到位的实行问责，形成精简、高效、运行灵活的行政管理体制。

此外，地方政府都需要成立一个生态环境应急小组，制定应急方案，当发生跨区域的环境污染问题协调其他地方政府的环境应急小组，加强合作，跨区域联合防治，杜绝互相推诿、转移污染，建立信息交流通报制度，实现交界区域污染源信息共享，形成一荣俱荣、一损俱损的的局面，打破“一己管”、打破行政壁垒，进行有效的跨界共治，整合生态环境保护力量，提高生态环境保护效能。这是新常态下我国政府生态职能转变的必要前提。

（二）从“一手抓”到注重放权，理顺多方参与环保

在新常态下，公众对生态环境的满意度将会越来越不满意，政府面对这样的压力，履行生态服务的时候就要转变职能，从只靠政府自己“一手抓”生态环境的治理模式转变到鼓励市场、公众等第三方参与环境治理，理顺政府与市场的关系。生态环境是一种公共产品，公众对政府的公共服务满意度往往与政府提供公共产品的效果结合。

比如，安徽省在工业园区污水处理、城镇垃圾收运利用等污染治理领域，正鼓励引入专业环境服务公司，相对原有的“谁污染、谁治理”政府主导、企业自觉的传统治污模式，第三方治理引入市场机制，推行治污集约化、产权多元化、运行市场化，地下是污水处理厂，地上是市民休闲广场，该项目的建设模式是——PPP（政府与市场资本合作模式），通过“固定土地转让价款”竞争“污水处理服务费”的方式选择社会投资人，“这种模式能减轻政府财政负担，也降低社会主体投资风险，在多方共同努力下实现高效环境治理。”[6]

同时，如果公众对发生在周边的生态环境污染问题随手拍下照片上传到网络，或者转给政府相关部门，这大大便于政府履行生态职能，公众对环境污染问题的投诉或者举报也会成为了政府查处破坏生态环境行为的主渠道。公众参与生态环境治理也是对政府生态职能的监督，也让公众获得更多的关于生态环境保护的话语权，加深政府与公众之间的感情，从而利于公众理解政府、提升对政府生态环境治理效果的容忍度。

（三）从“一言堂”到注重公开，塑造政府生态形象

目前一些政府部门形象之所以问题重重，公信力之所以不尽如人意，原因当然是多方面的，症结之一就在于信息不对称，政府往往是“一言堂”，权力运行和政策过程不透明，相关政府部门常常是“内部决定一公开宣布一受到质疑后再辩护”，甚至是暗箱操作。比如，一些地方受到错误的政绩观影响，为招商引资忽视生态环境保护和公共利益，在项目上马前，环评工作睁一只眼闭一只眼，甚至帮助企业“过关”，项目上马后，面对明显的环境问题推诿掩饰，导致群众对环评手续、政府承诺缺乏信任。

政府如果要解决生态环境保护方面的信任缺失，走出塔西佗陷阱就一定要在履行生态职能的时候注意转变政府工作方式，注重公开信息，塑造政府在保护生态环境方面的良好形象。良好的政府生态形象是政府的无形资产，才能让公众有信任政府的心理基础，才能提升政府的公信力。塑造良好的政府生态形象要求政府首先要树立绿色发展观；其次要注重公众的知情权，公开的信息一定要真实，坚决杜绝是故意编造的假信息的“假公开”，公开要达到应有的公信度；最后要求政府要充分利用媒体和互联网等资源传播政府生态形象，取得社会公信力，拨开“雾霾”，重见阳光。

参考文献：

[1]竺乾威.经济新常态下的政府行为调整[J].中国行政管理，2015(03)：34.

[2]王小广.新常态下我国2015年经济形势展望和政策建议[J].国家行政学院学报,2014(06):76.

[3]王一鸣.全面认识中国经济新常态[J]求是,2014(22):40-41.

[4]张再生,白彬.新常态下的公共管理：困境与出路[J].中国行政管理，2015(03):38.

[5]赵建军.“新常态”视域下的生态文明建设解读[J].中国党政干部论坛,2014(12):36-37.

[6]夏胜为.安徽探索跨区域生态补偿制推动环境污染第三方治理[EB/OL].http://ah.ifeng.com/news/detail_2015_ 08/31/4294583_0.shtml 2015-08-31.

责任编辑：张颖

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1672-3562（2016）01-0066-04

收稿日期：2015-11-02

作者简介：刘和健，男，广州大学公共管理学院2013级研究生。广东广州，510000。