行政审批局与行政服务中心：共性与差异争鸣

◎杨伟伟



行政审批局与行政服务中心：共性与差异争鸣

◎杨伟伟

摘要：行政审批制度改革是党的十八大和十八届二中、三中全会部署的重要任务，也是建设法治政府的内在要求。作为行政审批制度改革的两种典型模式，行政审批局与行政服务中心在实践过程中并存。而由两种模式引发的学理争鸣与实践分歧此起彼伏。故文章从不同维度对两种模式的共性与差异进行研判，认为行政审批局较之行政服务中心更能顺应改革的潮流，是基于时代的正当选择。

关键词：行政审批局；行政服务中心；行政审批制度改革

自2001年以来，我国开始大力推进行政审批制度改革，各地方政府自发探索多种改革模式。其中最为典型的两种模式为行政服务中心和行政审批局。近年来，关于以上两种模式的利弊引发了学理上的争鸣。有的学者基于顺应行政体制改革等维度提出“行政服务中心”模式于当前更值得推崇。[1]而有的学者则从提高审批效能角度分析认为应加快成立相对集中审批权的行政审批局。[2]31-32然在具体的实践过程中，行政服务中心因其“前店后厂”式的工作模式而广被批判，而行政审批局作为革新政府权力运行的新模式，则受到中央高层的肯定①。藉此，文章在考察两种模式共性与差异的基础上，认为行政审批局模式是基于时代的正当选择。

一、行政审批局与行政服务中心之共性：三个维度的探究

（一）行政环境：缘起行政审批制度改革。行政审批制度始于计划经济时期，是对经济社会发展的前置性管制。而随着改革开放的推进，经济体制的转轨，市场经济的发展，由行政审批产生的一系列问题则随之而来。如审批权限设定混乱，审批事项过多、审批行为不规范、审批效能低下、审批乱收费严重等等。从而导致人民满意度下降，政府公信力缺失。为此，2001年9月24日国务院办公厅下发《关于成立国务院行政审批制度改革工作领导小组的通知》，标志着我国深化行政审批制度改革工作全面启动。自2001年至2014年，行政审批制度改革是各届党委和政府高度重视的工作。中共十八大及二中、三中全会均部署了行政审批制度改革的重要任务。四中全会提出建设法治政府的目标，也为行政审批制度改革指明方向。建设法治政府的核心是促进政府依法行政。行政审批制度改革则正是基于依法行政的要求，规范行政审批权和审批行为。据不完全统计，中央政府在2013年5月至2015年2月之间，下放和取消行政审批共计8次，共计500余项②。在此种改革的环境下，行政审批局与行政服务中心应运而生，并且在实践中不断加以完善。

（二）审批模式：相对集中的审批模式。《行政许可法》（2004）第二十五条规定“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权”。此条规定为两种审批模式提供了法律基础。不同于分散式的审批模式，行政审批局与行政服务中心，均属于相对集中的审批模式。主要体现在两方面：一是物理空间的集中；二是审批权限的相对集中。首先，体现在物理空间的集中方面。通过设置相应的审批窗口或是职能科室，由专门的工作人员统一受理审批事项，实现了一个中心对外，一个大厅办理，避免行政相对人两头跑。其次，体现在审批职能的相对集中方面。两种模式均授权于相应的机构，行使特定的审批职能，使其享有审批的合法性。在行政服务中心模式下，入驻中心的窗口享有部分的审批职能。同样在行政审批局模式下，通过整合原职能部门职责而设置的职能科室也享有特定的审批职能。职能权限的划转，将原来分散于各职能部门的审批权限集中于行政服务中心或行政审批局。由原来多个职能部门受理变成一部门受理，将分散式的审批流程整合为集中的审批程序，为行政相对人委实带来了一定的便利。

（三）审批流程：并联式审批同步办理。两种模式均实现了“一站式受理”，由串联式审批转变为并联式审批。在串联式审批模式下，行政相对人在申请审批事项时需要依次向不同的职能部门递交申请，整个审批环节均是行政相对人(P)——政府职能部门（G）之间的叠加。而并联式的审批模式则实现了在行政相对人申请审批之后，各职能部门利用共享的网络数据库同步办理审批事项，大大的节约了审批时间，提高了审批效率。与串联式行政审批不同的是，每个审批环节无需行政相对人依次向各个职能部门申请。而是审批事项在各个不同的职能部门传递，减少了行政相对人在多部门之间往来的环节，为行政相对人提供了便利。（见图1、2、3）三种不同的审批模式的审批环节的总数分别为：

T1=(P—G1)+(P—G2)+(P—G3)+……+(P—Gn)(n≥1)

T2=(P—g1—G1)+(G1—G2)+(G2—G3)+……+(Gn-1—Gn) (n≥1)

T3=（P—G1）+(G1—G2)+( G2—G3)+……(Gn-1—Gn）(n≥1)

其中T为审批环节总数，P为行政相对人，G为政府职能部门，g为窗口单位。

图1　分散式行政审批流程图

图2　行政服务中心流程图

图3　行政审批局流程图

二、行政审批局与行政服务中心之差异：组织维度的探微

行政审批局与行政服务中心作为地方政府探索行政审批制度改革两种并存的实践模式，在某种程度上具有一定的共性。然而两种模式在实践过程中仍存在着显著的区别。

（一）机构性质：常态性专设部门VS临时性办事机构。在组织性质方面，行政审批局与行政服务中心存在着差异。行政审批局则定位清晰。天津市滨海新区的行政审批局与成都市武侯区的行政审批局均是政府的组成部门，与原职能部门处于平行地位，行使一级政府的职权。然而临时机构、派出机构亦或是事业单位无论是从隶属关系、行政权力的来源方面与政府的组成部门存在显著的差异。行政审批局清晰的法律地位界定，使得其处于该行政审批的主体地位。在而相比之下，我国行政服务中心的性质不明，法律地位不清。行政服务中心依靠政府的行政命令启动，并依托领导意愿与领导支持才得以推行。纵观各地实践，行政服务中心多为临时机构、派出机构或者是事业单位。因此，在承担和办理相应的审批项目方面，行政审批局较之行政服务中心拥有更强的合法性，掌握更高的职权范围。

（二）人员编制：一元管理VS双重管理。在人员编制方面，行政审批局对其工作人员实行一元管理。按照“编随事走，人随编走”的原则，行政审批局整合原职能部门的工作人员，将其人事关系全部划转于审批局，与原职能部门完全脱钩。工作人员的编制归属于行政审批局，完全接受行政审批局的派遣、管理和考核，行政审批局对工作人员的工资福利和职能晋升具有实质性的决定作用。而行政服务中心则完全不同，行政服务中心实行的是双重管理体制，即窗口负责实施和审查行政审批工作人员的行政关系、工资关系、职务升迁以及工资福利等与自身利益紧密相关的方面都在原职能部门。行政服务中心接受窗口工作人员的党（团）组织关系，考核其在服务中心所参加的组织活动。因此，行政服务中心只是负责中心工作人员的日常服务和协调工作，考核也仅限定在形式意义层面，并无实质性的管理权。一元管理较之双重管理更能保证工作人员工作的积极性，减少部门主义，避免内部协调配合矛盾，从而提高审批效率。

（三）审批权限：行政审批局VS原职能部门。在审批权限的归属方面，两种模式也存在着不同。行政审批局则将同一个行政区划内的行政审批权限全部划转到该机构之内，履行全部的行政审批职权。天津市滨海新区将18个政府工作部门的216项行政审批权全部划转行政审批局,解决了行政权力碎片化的问题。滨海新区行政审批局成立之后，由一枚公章管审批致使109枚公章废除，实现了一章多效[2] 31-32。且审批权限划转到审批局之后，原审批局行使了一级政府所有的审批权力，职能部门的审批权自动丧失。而行政服务中心只是一个综合性的虚拟机构，将原有职能部门的审批职能进行了空间上的集中。在此种模式下，进驻的窗口单位仅是负责审批事项的集中接收及特定事项的审批，行政审批的权限仍归属于原有职能部门。而故可以看出，较服务中心而言审批局享有绝对的审批权限，此种模式大大的节省了审批时间，提高了审批效率。

（四）功能作用：审批服务VS协调监督。两种模式具有不同的组织性质和审批权限，因此两者所发挥的功能作用也自然不同。在行政审批局模式下，因职能部门的审批职能全部划转至审批局，因此审批局享有绝对的、彻底的审批权限，全面履行审批职能。此外，审批局在履行审批职能的同时，还提供综合服务。通过组建无偿帮办队伍，畅通服务渠道，开通企业服务热线等方式，为行政相对人提供帮办服务功能。而在行政服务中心模式下，服务中心主要履行协调、服务与监督等功能。在多个职能部门需要联合办理相关的审批事项时，服务中心负责牵头，协调各个职能部门共同负责该项事项的审批，在此过程中行政服务中心主要发挥协调和服务的功能。而与此同时，服务中心对窗口的工作人员日常的管理方面，则起到监督的作用，主要是服务中心对工作人员的党（团）组织关系进行考核评定。

（五）审批方式：体内循环VS体外循环。而行政审批局与行政服务中心在审批形式方面存在重大的区别。行政审批局则打破了按职能部门设置审批窗口的方式，通过整合原职能部门，设置了不同的职能科室处理不同类型的审批事项。新成立的职能科室全面办理特定的审批事项，从而保障审批事项在审批局内部循环。各内设职能科室共享后台数据库的信息资源，加速了办理审批事项的进程。此种模式彻底破解了“公函长途旅行”的现象，由“体外循环”演变为“体内循环”。在行政服务中心模式中，由于审批权限仍归属于原职能部门，以部门为主体的行政审批体制并没有得以改变。各职能部门入驻的窗口单位只是负责相关审批事项资料的接收，仅享有极少事项的审批权。因此，这种具有“收发室”性质的行政服务中心，“前店后厂”式的审批方式，造成了行政相对人服务中心—职能部门“两头跑”，审批材料“体外恶性循环”的现象。（见图4、图5）

图4　行政服务中心运行机制图

图5　行政审批局运行机制图

（六）运行原理：审批监管分离VS审批监管合一。从两种模式运行原理方面来看，行政审批局模式与行政服务中心模式亦存在着显著的不同。行政审批局模式则与此不同，由于审批职权完全划转于行政审批局，因此原有的职能部门不再享有审批权力。因此，对同一事项的管理，行政审批局负责事前的审批，而原职能部门则负责事后的监管。因此，此种模式实现了将审批部门—行政审批局与监管部门—原职能部门相分离。而行政服务中心属于典型的审批监管合一的运行机制。由于审批权限仍隶属于原职能部门，在审批过程中行政服务中心仅发挥协调服务的功能。因此，原职能部门对相关的管理事项依然履行事前的审批职能，同时又负责对其事后的监管，审批职能与监管职能合二为一，更能保证各部门的独立性，确保其各司其职。从而真正避免行政审批的随意性，减少权力滥用、权钱交易等腐败问题的发生。（见图4、图5）

图6　行政服务中心与行政审批局的差异对比表

三、结论：行政审批局模式基于时代的正当选择

行政审批局较之行政服务中心更能顺应我国行政审批制度改革的潮流，是基于时代改革潮流的正确选择。究其原因，主要体现在以下三方面。

（一）整合资源与一元管理更能节省行政成本。行政审批局模式将原职能部门的审批权限划转至审批局，职能部门不再保留审批职能。因此，行政审批局整合原职能部门，实施流程再造，按照审批事项设置相关的职能科室办理审批。同时将原职能部门的工作人员划转到审批局，并由审批局对工作人员的工资福利、绩效考核实行统一管理全面负责。一元管理的模式，提高了对工作人员的素质要求，也使得工作人员的审批能力得到提升。行政审批局对工作人员实行的是“一岗多能、一人多专”制度，工作人员必须熟知其所属的审批科室的所有审批业务。此外，审批局按照“编随事走，人随编走”的原则工作人员全部从原职能部门调入，编制只减不增，从而大大的节省了行政成本。而从各地的实践来看，也均验证了此种结论。在天津市滨海新区审批局，138名工作人员承担原需600人的审批业务[3]，人员缩减3/4以上；而在银川市，行政审批局业务科室的60余名工作人员承担原26个职能部门600多人办理的审批业务[4]，人员精简9倍以上。（见图7）

（二）体内循环的审批方式更能提高审批效率。体内循环的审批模式是指审批材料通过各职能科室的有机联动在行政审批局内部流转，大大的提高了审批效率：一是“一枚公章管审批”。不同于行政服务中心，行政审批局直接实施审批事项，启用行政审批专用章，从而实现了“一枚印章管审批”。由服务中心模式分散的审批主体变为审批局模式集中的审批主体，为审批服务提速提供了条件。二是采取“车间式流水线”方式。行政审批局打破行政服务中心按照职能部门设置窗口单位的方式，实施审批流程再造，按照审批事项设置相应的职能科室，建立起“车间流水线”式的方式。即对工作人员采取“车间式”管理模式，实行定岗定员定责定质和绩效考核。并且安装监控设备对审批过程实行全程检查，保证服务质量。同时，采取流水线式作业方式，将关联紧密的审批事项有效衔接，从而节省了审批时间。从各地实践来看，滨海新区单办件事项不超过原来的1/4,比去年同期提速300%以上[5]。因此可以看出，“一枚公章管审批”的体制创新以及“车间流水线式”的机制创新大大的提高了审批效率。（见图7）

图7　为各地行政审批局实践情况表③

（三）审批监管相分离更能促进政府职能转变。自2001年以来，各地以行政服务中心模式为代表的审批制度改革并未能真正实现审批与监管的分离，原职能部门仍享有审批与监管的职责。而行政审批局模式，由于审批权限的全部统一划转于审批局，职能部门不再享有审批职能，将政府部门的事前行政审批与事中事后的监管相分离。故此，此种模式倒逼职能部门集中精力于完善宏观调控、制定行业规划以及加强事中事后的监管方面。由微观事务的干预转变为宏观层面的指导，简政放权，从而更好的激发和释放市场和社会活力。行政审批局模式将审批职能集中于一个部门，解决了权力碎片化的问题。同时，行政审批局模式使政府的决策、执行和监管部门相分离，实现了行政三分。权力清单由审批部门执行，责任清单则由职能部门监管，从而使得职责更加清晰和明确，审批工作更加规范，事中事后的监管得到加强。因此可以看出审批职能与监管职能相分离，打破了“重审批、轻监管”“以审代管”的困境，更好的促进了政府职能转变。

（四）审批透明与良性监督更能预防权力寻租。十八大以来，由高度集中的审批权而引发的权力寻租俨然成为最突出的、最严重的腐败问题。剖析行政审批权异化的成因，行政审批程序缺乏透明性与权力监督的“失灵”是其关键因素。而探析行政审批局模式，其审批程序透明，且具有良好的监督机制，故而能够较好的预防腐败问题。在天津市滨海新区的行政审批局，则科学的界定了政府与市场的边界，确定并且公示滨海新区的216项权力清单，清晰的廓清了行政审批局的权力边界。在运作过程中，审批局对所有审批事项明确了规范的工作流程，通过计算机系统运行标准，最大限度挤压办事人员的自由裁量权。且就如何避免审批权力过于集中问题，天津市滨海新区行政审批局建立了一整套的监督机制，所有审批窗口全部录音录像，审批进展当日网上公示。此外，纪检和检查部门选派人员入住审批局，开展效能与廉政监督，并且审批局还想社会公众提供了网络化监督渠道[3]。显然，清晰的权力清单，规范的审批流程，透明的审批过程，良性的监督机制避免了行政审批权的异化，减少权力寻租问题的发生。

继2014年9月11日国务院总理李克强对天津市行政审批局改革模式给予高度肯定之后，广东佛山、湖北武汉东湖区、鄂州葛店区、广西南宁经开发区、贵州贵安新区[6]等多地亦开始试点组建行政审批局。行政审批局作为行政审批制度改革新模式，正在全国遍地开花。然而各地如何因地制宜的吸纳此种模式，应加以考证和研究。同时，要警惕该模式在运行中存在的审批监管责任如何划分以及行政审批过程中存在的“信息孤岛”等问题。

注释：

①2014年9月11日，国务院总理李克强考察天津滨海新区行政审批局见证封存109枚公章

②自2013年5月至2014年12月中央政府行政审批制度改革分别于2013年5月29日、7月22日、12月11日，2014年2月15日、6月4日、8月12日、11月24日，2015年2月24日

③根据相关报道资料整理而来

参考文献：

[1]朱新力，黄玉寅.行政服务中心模式的实践、正当性与时代出路[J]，浙江学刊，2013（5）：145-153.

[2]郭晓光.成立相对集中审批权的行政审批局之思考[J]，中国行政管理，2014（8）:31-32.

[3]毛振华.滨海：行政审批局能否破解政府职能转换之困http://news.xinhua08.com/a/20140522/1331484.shtml [EB/OL]，2014-05-22.

[4]皇甫世俊.自治区批准成立银川市行政审批服务局[N]，银川晚报，2014-10-31.

[5]韩冰.天津滨海新区行政审批局局长张铁军：审批局“盘子”会越做越小多方式约束自身权力。http://www.nbd.com. cn/articles/2014-09-24/865564.html[EB/OL]，2014-09-24.

[6]韩冰.120个“取经团”赴天津多地试点组建审批局。http://www.nbd.com.cn/articles/2014-09-24/865442.html[EB/OL]，2014-09-24.

责任编辑：徐映奇

中图分类号：D630

文献标志码：A

文章编号：1672-3562（2016）01-0070-06

收稿日期：2015-08-11

基金项目：2014年度重庆市社科规划青年项目“新型城镇化进程中公共服务的地方治理体系与治理能力研究”（编号：2014QNGL42）

作者简介：杨伟伟，女，中共重庆市委党校行政管理专业硕士研究生。广东广州，400041。