来穗人员公共服务均等化问题研究

◎何炽权　郭惠华



来穗人员公共服务均等化问题研究

◎何炽权郭惠华

摘要：作为广州建设的生力军，来穗人员为我市经济社会发展城市繁荣作出了主要贡献，做好来穗人员的服务管理工作事关全局，事关未来，全面增强城市综合服务功能的战略高度整体推进社会建设，逐步实现来穗人员公共服务均等化。

关键词：来穗人员；公共服务；均等化

中共十八届三中全会提出，要紧紧围绕促进社会公平正义深化社会体制改革，推进基本公共服务均等化，让发展成果更多更公平地惠及全体人民。据有关资料显示，目前来穗人员约占广州全市人口的一半甚或更多，他们作为广州城市建设的生力军，为我市经济社会发展和城市繁荣作出了重要贡献。做好来穗人员的服务管理工作事关全局、事关未来。虽然广州市委、市政府历来重视来穗人员的服务管理，但仍有许多亟待解决的突出问题。为此，课题组围绕来穗人员公共服务均等化问题展开了相关研究。课题组到番禺区来穗人员管理局、广州市来穗人员管理局、惠州市等地进行实地调研，运用资料查询、文献研究、访谈相关人员等研究方式，在分析归纳现有资料的基础上，形成本调研报告。课题组建议，广州应坚持以人为本，梳理现有法规政策，积极主动盘活资源，从促进社会和谐和全面增强城市综合服务功能的战略高度整体推进社会建设，逐步实现来穗人员公共服务均等化。

一、来穗人员的主要特征

（一）增长迅速，规模巨大。改革开放以来，来穗人员规模不断扩大。1982年第三次全国人口普查时，广州只有8.3万来穗人员；到1990年第四次全国人口普查时，来穗人员增加到48.7万；到2000年第五次全国人口普查时，来穗人员为331.3万；到2010年第六次全国人口普查时，来穗人员规模已扩大至476.0万。①（图1）截至2013年年底，广州登记在册来穗人员686.7万人。来穗人员占广州市总人口的比重，从1982年的1.6%增加到2013年的45.2%。（图2）从登记在册来穗人员的增长情况来看，1982年至2013年期间年均增长率达到15.3%，大大高于同期户籍人口1.5%的年均增长率，即便是2010年以后，来穗人员的增长速度也高于户籍人口。从登记来穗人员占广州市总人口的比重来看，从1982年的1.6%提高了2013年的45.2%。值得指出的是，由于一部分来穗人员没有进行登记，按照一定的漏登率计算，广州实际居住的来穗人员为837万人左右。②而同期广州户籍人口为832万人，来穗人员数量已超过户籍人口，占全市总人口的大半壁江山。

图1.来穗人员和户籍人口数量变化情况（单位：万人）

图2.来穗人员占全市总人口的比重变化图

（二）居住集中，人口倒挂。由于大部分来穗人员从事简单体力劳动，主要集中在批发和零售业、制造业、建筑业、住宿和餐饮业、居民服务和其他服务业，工资收入相对较低。而城中村和城乡结合部的出租屋价格相对较低，生活用品的价格也相对较平价，因此城中村和城乡结合部成为来穗人员居住的首选地。

有关数据显示，全市共有304条城中村，村域面积共716平方公里，相当于整个新加坡的国土面积；居住的来穗人员500万人左右，约占全市来穗人员的60%。而在这些城中村当中，人口倒挂的特征非常明显。一般城中村来穗人员数量都是本地户籍人口的数倍，有些甚至在10倍以上。以天河区棠下村为例，该村户籍人口2万多人，却“蜗居”了近30万来穗人员，涉及社会各个行业；石牌村为数十万IT从业人员提供了低廉的食宿和便利的仓储条件；冼村则成为年轻白领、新兴创业者和小商贩等的落脚地。而海珠区凤阳街，户籍人口5.4万人，而登记在册来穗人员已近16万人，实际服务管理人口达30万之多。其余城乡结合部地区如白云区三元里街、番禺区大石街、增城市新塘镇等，人口倒挂的情况也十分明显。仅仅是番禺区，在261个村居中，有147个出现了人口倒挂。严重的人口倒挂现象，使这些地区成为群体性事件、社会治安事件的易发地和多发地，给社会服务管理带来巨大的压力。

（三）来源广泛，分布较散。从来源地来看，来自本省他市约225.03万人，占总人数的33.04%，主要包括湛江市、茂名市、梅州市、清远市、揭阳市，韶关等市；来自泛珠三角省区和粤东西北地区。其中，来自泛珠三角省区的有456.09万人，占总数的66.96%，主要包括湖南省、广西壮族自治区、湖北省、四川省、江西等省。③（图3、图4）

图4.来穗人员省外来源情况

从分布情况来看，主要集中居住在城市周边，其中以白云、番禺、天河居多，合计共有来穗人员368.5万，占了全市来穗人员总数的54.1%，其他各区如海珠、花都、增城、南沙、萝岗、黄埔、越秀、荔湾、从化共约298万人，占来穗人员总数的45.9%（见图5）③。从年龄上来看，青壮年占绝大多数，80、90后成为中坚力量。文化程度呈现出中间（初高中）大、两头（小学、大学）小的橄榄型状态，本科以上学历约占4%。

图5.来穗人员区域分布情况

图6.来穗人员学历分布情况

二、广州推进来穗人员基本公共服务均等化的实践探索

（一）完善服务管理架构。2014年1月，广州市率先在全国省会城市成立来穗人员服务管理局，将来穗人员服务管理资源、力量进一步整合，成立广州市来穗人员服务管理局，设置为市政府工作部门，负责统筹全市来穗人员服务管理和出租屋管理，研究制定来穗人员服务管理的政策、规定和标准，界定来穗人员享受积分入户、子女入学以及计划生育管理、出租房屋登记、受理咨询投诉等服务管理工作，以更好地促进广州市来穗人员服务管理各项决策的组织落实。该举措成为广州创新流动人口服务管理模式的里程碑。推动基层服务机构建设，将来穗人员纳入社区管理服务范畴，目前全市共设有170个街(镇)来穗人员和出租屋服务管理中心及1027个社区(村)服务站，服务管理员队伍共约1.1万人。

（二）健全服务管理政策。广州市通过制度设计，完善公共服务政策，较好地推动了来穗人员基本公共服务均等化。制定了一系列加强来穗人员公共服务工作的指导性文件，对原来碎片化的政策进行整合，完善了来穗人员的公共服务政策，建立了科学合理的提供机制。制定了《广州市人民政府引发关于加强广州市人口调控和服务管理工作的意见及配套文件的通知》，即人口调控和入户“1+3”文件《关于加强广州市人口调控和服务管理工作的意见》、《广州市户口迁入管理办法》、《广州市积分制入户管理办法》、《广州市引进人才入户管理办法》。先后出台了《广州市人民政府办公厅关于印发广州市基本公共服务均等化重点工作实施方案（2013-2016年）的通知》、《广州市农民工及非本市十城区居民户口的城镇户籍人员积分制入户办法（试行）》及细则、《广州市来穗人员承租市本级公共租赁住房实施细则（试行）》、《印发关于进一步做好优秀外来工入户和农民工子女义务教育工作意见的通知》、《广州市人民政府关于促进民办教育发展的意见》、《广州市慈善医疗和应急救助实行办法》、《非广州市城镇户籍参保人员申领养老保险待遇管理办法》、《关于推进广州市管道燃气三年发展计划工作的会议纪要》等政策。

（三）创新服务管理机制。近年来，广州探索建立了以居住证为载体，通过积分来配置享受权益的机制，稳步实现基本公共服务从户籍人口向常住人口全覆盖。2011年1月1日起实施来穗人员积分入户政策，2011-2013年共受理了1.63万人次的有效申请，共有9000人成功入户，成功率为55.21%。市、区两级财政共同分担来穗人员子女义务教育费用；挖掘公办学校的潜力，扩大公办学校服务容量，公民办并举解决来穗人员子女接受义务教育问题；2008年起市财政设立民办教育发展专项资金，每年拨款1亿元用于资助、扶持民办学校；明确凡是具有广州市初中学校学籍的毕业生均可报考广州市民办普通高中和中等职业学校，让来穗人员子女接受教育从义务教育阶段扩大到高中阶段。将在本市各类学校全日制就读的来穗人员子女纳入城镇居民基本医疗保险保障范围，将非广州市城镇户籍从业人员纳入城镇职工基本医疗保险保障范围，将来穗人员纳入救助范围。为来穗人员结核病人提供国家免疫规划疫苗，为适龄儿童免费接种11种疫苗；将符合条件的来穗人员列入养老金领取范围。试点开展来穗人员公租房建设。进一步规范出租屋管理，整治安全隐患，优化居住环境，借助租赁市场手段解决大部分来穗人员住房问题。

三、广州推进来穗人员基本公共服务均等化存在的问题

（一）子女义务教育入学难。公办学校接纳压力大。由于广州与外来工户籍地存在巨大的教育资源差异，部分来穗人员为了孩子享受良好教育资源而选择来广州。2015年初广州市学籍系统义务教育阶段在校生中，非广州市户籍学生占总数的50.26%，已经略多于广州市户籍学生。按照义务教育拨款制度，政府需要给学生拨款。光是按照“一费制”的支出来算，义务教育期间每个学生学杂费支出就达上千元，而这个“人头费”还不包括其他费用，如师资费、硬件费等。依据广州目前的财力物力，暂时无法实现接纳所有来穗人员子女进入公办学校享受义务教育。民办学校面临着三难（学校难办、学费难交、教师难稳）问题。虽然广州市财政已设立专项资金用于资助民办学校建设，但民办学校仍存在经费紧缺问题，学校举办者普遍反映学校难办。学校一切开支全部源于收费，由于经费紧张，学校普遍用地不足，教学用房紧张，教学设备差。教育行政部门仍有重“公”轻“民”现象。民办学校管理者素质参差不齐，管理水平较低，学校各层面的管理比较紊乱。目前，广州市有户籍学生享受免费义务教育，不用交学杂费，政府赠送课本，而来穗务工人员子女需缴纳学杂费以及其他费用。民办学校的教师由于工资收入不高、无法申报教师职称等原因致使整个队伍不稳定。

（二）公共服务保障体系不完善。目前的公共服务资源是按照户籍人口规模配置的，来穗人员的大量涌入，造成我市公共资源配置捉襟见肘。据统计④，我市来穗人员中办理劳动用工备案的仅为58.1%，参加基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险分别仅为26.1%、21.2%、27.8%、36%和20.8%。

医疗保险转移接续不顺畅。我国对医保的接续转移没有形成统一标准，各地医疗保险模式不同，缴费和待遇也有差别，因而出现异地转移年限互认、统筹分配比例、地区经济发展不平衡等方面的问题。虽然国家政策已经颁布，但考虑到转移接续将加大转入地的基金压力，并没有实行真正的医疗保险关系转移。转移接续政策不落实，社会保险的可携性低，来穗人员参保的积极性也难以提高。法律执行力不够。《中国人民共和国劳动法》规定用人单位和劳动者必须依法参加社会保险、缴纳社会保险费。但一些单位为减少经营成本而逃避给员工参保，部分来穗人员为了保住工作，往往放弃维权机会。

（三）分类服务工作机制尚未建立。由于来穗人员的年龄、学历、职业等各不相同，所需要的服务也不尽相同，如何在现有条件下，有针对性地提供分类服务工作机制还未建立。

体制机制不完善。如何把政府“大包大揽”的管理转变为多元协同管理，构建起具有基层性、社会性、服务性和参与性特点的来穗人员管理体制仍需进一步探索。信息掌握不及时。来穗人员登记办证后真正享受到的服务不多，因而主动登记比例和居住证办证率不高。同时由于资源信息整合有限、信息管理维护不规范，致使现有人口信息出现漏洞大、登记不完善、更新滞后等现象，给服务管理工作带来不便。

四、依法推进来穗人员基本公共服务均等化的对策建议

（一）国家统筹实现“一盘棋”。推动户籍制度改革。户籍制度设置的初衷是便于人口管理，在限制人口流动的同时使人口管理具有可操作性。但现实看来，我国户籍制度存在着服务失真的问题，混淆了了政府“服务”角色的定位。

逐步改革城乡二元的分割户籍制度，建立全国统一的户籍制度和外来流动人口的动态管理制度。实现劳动力这一关键的经济发展要素在全国范围内的自由流动，不仅能极大推动我国城镇化进程，促进各地区经济发展，亦为外来务工人员子女平等地接受义务教育、享受同等社会保障创造良好的政策环境。建立全国联网的电子户籍登记系统，实现城乡互通。统一城乡户口的登记管理，由中央政府统筹各级地方政府义务教育经费、医保、社保的支出。消除户口的社会附加功能。切断户籍身份与利益之间的关联，改变户口与就业、医疗、社会保障、教育、住房等公民利益挂钩的不合理现象，实现城乡一体化管理。完善相关配套制度建设，健全城乡社会基本生活保障体系，打破地方行政保护主义。

推进全国“钱随人走”的财政转移支付制度。以义务教育为例，“两为主”（以流入地管理为主、以公办学校为主）的政策只明确了流入地政府承担的责任，对于流出地政府却没有规定其需要分担的责任。原则上，流出地政府应该转移流动人口子女的财政拨款，但目前缺少制度支撑难以实施。因此，中央财政必须建立全国统筹的“钱随人走”的财政转移支付制度，根据流动儿童就读的城市拨款，经费由国家财政负担，按照义务教育学生人数确定每个学生需要多少经费，学龄儿童流动到哪里，中央财政的义务经费就拨到哪里。例如，来自湖南的外来人口流动到广州，流出地政府根据外来工子女流入数量将一定资金转移到其居住地所在的流入地政府以解决资金问题。这样既能减轻流入地政府的财政负担，又能调动流入地学校接纳外来人口子女入学的积极性，保障外来人口子女义务教育的权利。

（二）完善现有居住证管理制度。拓宽积分入户赋权范围，提高城市公共服务资源供给水平。依据梯度赋权的思路，逐步增加城市基本公共服务项目，将城市低保、医疗救助、住房保障等事关民生发展的公共服务纳入普惠性服务范畴。结合积分赋权的管理模式，依据积分情况设定不同积分档次，如可设定为基本档和提升档，基本档主要针对来穗人员最为关注的就业、教育、社保、医疗、卫生等基本公共服务供给，实现外来人口全覆盖；提升档按照持证人积分累计情况，在基本档的基础上，向持证者提供城镇保障性住房、住房公积金、医疗救助等市民化公共服务，让贡献更多的来穗人员群体享有更好地公共服务资源。建立来穗人员公共服务配置动态调整机制，根据社会经济发展趋势，适时优化和提高每个梯度的公共服务待遇水平，形成以居住证为载体“保基本+持续赋权”的多层次赋权模式，不断扩大受惠群体的覆盖范围和保障水平。

增强普惠性，扩大受惠群体覆盖范围。合理调整积分标准，平衡各指标权重，让从事低端就业的来穗人员群体有机会共享城市基本公共服务资源。对于从事低技能、低收入职业的来穗人员群体，逐步增加教育、职业培训、社会救助等服务，通过城市公共服务的“帮带”，增强他们在城市就业和定居的能力。引导人口合理流动。建立城市主城区与近郊、远郊积分赋权协调性机制，通过积分指标体系设计，体现出主城区、近郊、远郊不同区位来穗人员的积分指标条件和标准差异，引导来穗人员在城市内部合理流动。

（三）推动来穗人员社区化管理。转变政府职能。以“政社分开、有机结合、协调发展”为原则建立政府与社区的关系，促进政府行政与社区民主自治，调动来穗人员参与社区活动的积极性。在城中村改造和房地产开发建设中同步考虑来穗人员居住需要，建设来穗人员公寓，建议重点解决好本科学历以上的年青群体的居住需求。

完善社区管理体系。突出社区主体地位，开展来穗人员社会管理体制改革，健全社区管理职能。强化社区日常管理，加强对政策法规的宣传教育；来穗人员基本信息的登记归档；居住证办理；出租屋的安全巡查、整治。强化属地管理是，为来穗人员解决生活中的实际困难。整合职能部门、镇街、管理服务机构、用工单位和社会组织等力量，健全来穗人员欠薪预警机制，广泛开展技能培训、法律援助等活动，维护来穗人员合法权益。保障社区管理经费投入。建立政府、社会和企业共同参与的多元化投入机制，划分财权和事权，将社区基础设施建设、办公经费、活动经费等专项经费纳入政府财政预算，为推进来穗人员基本公共服务均等化提供有力的经费保障。

课题组成员：郭志健、邹晨、何炽权、钟春文、郭惠华、黄甫初、廖红霞、李豪、蔡国平、周远帆

注释：

①数据来源：广州市统计局、国家统计局广州调查队编：《广州统计年鉴（2013）》，中国统计出版社2013年8月版。

②数据来源：《广州流动人口首超常住人口》，《广州日报》，2014年4月23日，第01版。

③数据来源：广州市公安局户政管理支队提供。

④数据分析来自2013年《广州市流动人员和出租屋服务管理工作调研报告》

责任编辑：张颖

中图分类号：D631

文献标志码：A

文章编号：1672-3562（2016）01-0055-05

收稿日期：2015-1-02

作者简介：何炽权,郭惠华,中共市委党校第69期处级领导干部（机关处长）进修班学员。广东广州，510030。