从被搁置的“杨慕琦计划”看殖民时期香港繁荣稳定的基石

黄伊梅（中共深圳市委党校，广东深圳518034）



从被搁置的“杨慕琦计划”看殖民时期香港繁荣稳定的基石

黄伊梅
（中共深圳市委党校，广东深圳518034）

摘要：香港不是民主的橱窗。在港英统治时期以杨慕琦为代表的开明殖民地官员虽然努力尝试在香港推行代议制民主政治，但结果都不了了之。民主从来不是香港繁荣的招牌。香港是工商业都会，其成功在于建立了良好的法治和公平竞争的市场经济制度，并始终把拼经济作为社会的首要任务。回归后，香港死磕政治，如果继续在政治这条路上拼下去，香港的未来将令人堪忧。

关键词：香港；杨慕琦计划；民主；法治

一、以民主政治为核心的“杨慕琦计划”

香港从来不是“民主的橱窗”。在英国殖民统治香港长达150年时间里历经28任总督，无一不是由遥远的英帝国政府委任。总督的权力不是来自于香港本土人民的选举，而是来源于英国政府制定的两个文件：《英王制诰》和《皇室训令》。这两个文件被视为港英政府时期治理香港的“宪制性”文件。文件赋予总督最高权力，集行政和立法大权于一身，但文件只字不提公民权利而无丝毫民主色彩。总之在香港被殖民时期，再富有想象力的人也未曾提出过要对港督进行哪怕是有限的选举，更遑论一人一票普选产生了。

但是我们不能就此断言在整个殖民时期香港政制是死水一潭。作为英国直辖殖民地，在政治上香港属于英国，英国是现代宪政文化的发源地和代议政治的摇蓝，一些开明的殖民地官员曾经不断尝试把代议政治移植于这个华人占98%的东方殖民地。首次提出要“引入涵盖华人居民的名副其实的代议制”的民主派和改革者是第4任总督包令爵士。包令建议在立法局增加几名非官守议员，经由直接选举产生，选举人不设种族限制。我们知道，总督是殖民地的最高首脑，在殖民地享有最高权力，但由于总督的权力不是来源于殖民地人民，他的实际权力受制于伦敦的三股力量：殖民地部、外交部和整个英帝国政府。由于伦敦政府对华人抱有固执的偏见，认为香港的华人居民“缺乏最基本的道德准则”、“道德素质非常低下”，华人不具备管理殖民政府的能力，拒绝接受包令的民主建议，因此包令的首次民主化建议“以1855年8月2日第110号公文”被白厅搁置起来［1］。

在香港进行的各种民主尝试中以“杨慕琦计划”最具代表性。杨慕琦是二战时期香港总督，1941年9月上任，是年日本偷袭珍珠港，太平洋战争爆发，香港很快沦陷，成为日本殖民地，杨慕琦成为日本战俘，先后被关押在香港赤柱、台湾及东北沈阳等地，受尽折磨。1945年日本战败，香港结束了日本3年8个月的殖民统治，重新被英国接管，总督杨慕琦于1946年复职。杨慕琦似乎天生是一个改革派，他早年从剑桥大学毕业后即服务于英国殖民地部，是资深的殖民地官员，任内都以推行改革著称，显示出他对民主与自由的重视，尤其是重视寻求殖民当地社会各界的均衡参与。他把这一风格带到了香港，复职之后，为了使“本地区居民更充分、更负责地参与自身事务的管理”，杨慕琦提出了一个“政改方案”。具体内容主要体现两方面：一是把重要的政府职能转交给“一个基于

完备代议制的市议会”，就是建议把市政局彻底改组为一个民主机构，把选举权扩大到全体合资格的本地居民；二是改变立法局成分，扩大立法局的代表权，立法局中三分之二的席位由直接选举产生，华人与非华裔人选各占一半。这就是著名的以民主政治改革为核心的“杨慕琦计划”。

“杨慕琦计划”提出之后，几经讨论和修改，最终于1950年提交伦敦内阁。它的命运正如香港任何其他政制改革方案一样被放弃了，被搁置了。自从“杨慕琦计划”无声无息地夭折后，香港殖民地在民主化方面再没有任何新进展。

英国殖民统治香港150年，在漫长的一个半世纪里，香港政制基本不变，没有多少民主气息。与香港政制几乎一成不变形成鲜明对比的是，香港的经济日新月异，飞速发展，特别是二次大战结束之后，香港经历了50年代的惨淡经营，60年代香港经济开始起飞，70年代迈进，80年代一跃腾飞，成为世界制造业中心、国际贸易中心、国际金融中心，小小的香港成为了名副其实的国际大都会。事实证明，香港殖民时期的秩序、稳定和繁荣与香港是不是民主的社会无关。

二、香港秩序与繁荣的基石

香港是地地道道的工商业社会。商业社会的价值观是金钱至上，有钱就有一切。初来香港的开拓者，无论是欧洲人还是内地客，都抱着同样的目的：不择手段，狠赚一把，然后锦衣还乡。随着香港以令人难以想象的速度发展，离开的人越来越少，扎根下来的越来越多。无论时代如何变迁，一代又一代香港人的梦想不变：生存下来，埋头挣钱，过上好生活。香港是以华人为主体的华人社会，华人的共性是勤劳、忍耐，以改善物质条件为主，以追求物质财富为目标，尤其是早期华人政治意识尚未觉醒，民主、自由、人权等概念都不曾知晓，更谈不上提出此类政治诉求。殖民地官员十分清楚地认识到香港华人社会的这一鲜明特点，由此制定出管制香港的基本政策：更专业的政府管理，更公正的司法，更合理的税率，而不是更多的民主。

更专业的政府管理就是专才治港，精英治港。马克斯·韦伯在讨论为什么资本主义制度首先起源于西欧而中国、印度等更古老文明的国家为什么没有出现这种制度的时候，他的答案是西欧具有理性的法律制度以及严格按法律制度办事的行政专业人员。守法、专业、奉献的政府管理人员对一个国家和社会的重要性是不言而喻的。为了更有效地管理国家，英国很早就实行了文官制度，并把这一制度运用于香港。当包令爵士首次提出要在香港进行民主尝试时，伦敦政府的殖民地官员直接予以了回绝，称这些职务没有必要举行选举，要甄选管理政府的优秀人才和官员，考试与公开选举一样有效。香港在开埠20年后的1862年便首次着手实施推行通过竞争性考试招募、选拔和培养殖民地官员的计划，由此香港开启了政府管理专业化、职业化模式，也即精英治港模式。专业管理的效果是立竿见影的，在该计划实施20年后，当新的总督任职香港时，深有感慨地说：“与我以前管理的任何一个直辖殖民地相比，香港政府的日常和紧迫工作从一开始就要轻松得多”［2］。与其他殖民地相比，香港政府的管理更加规范更加有效，这多半要归功于专才型政务官的贡献，这些政务官都是通过招募计划选拔出来的，他们都经历过严格的考试，系统地培养，长时间的磨练。通常能干的辅政司完全能承担起总督的担子，而对于香港这样一个商业都市来说，财政司也许更为重要。从20世纪30年代至90年代，香港先后仅有4任财政司长，他们每一位都富有才华，十分专业和称职，象管理一个家庭的钱袋子那样精打细算，严格控制政府支出，反对政府举债，香港至今仍然是无债政府。客观评价，一批又一批具有极高专业素养的政务官员兢兢业业服务于这个社会是香港曾经繁荣发展的重要因素之一。

在香港，文化、价值观是多元的。对于广大市民阶层来说普遍追求金钱至上价值观，但对于为数极少的治港精英来说则有另一套持续一贯的治港理念，当然就是秉承英国古典自由主义的政治传统，即强烈主张维持法治，对人民尽心尽责。法治是古典自由主义政治思想的核心价值，它的原则是保护私有财产，保护个人自由，限制政府权力。在古典自由主义传统里，民主从来没有获得首要地位。当这一套政治理念主导香港的政治实践时，“杨慕琦计划”的搁浅也就是情理中的事了，因为在香港，法治几乎始终占据上风。

自由主义政治理念十分契合“金钱至上”价值观主导的香港社会。普通民众不问政治，不渴求民主，不关心谁是总督。只认准一条：埋头赚钱，搏命做事，总有出头之日。推崇法治至上理念的港英政府恰好能提供一个机会公平、创造财富的良好的制度和社会环境。对此香港的华人成功人士深有所感：在这个殖民地，商业繁荣兴旺，商人阶层在社会上占有重要地位。在这样一个公平的社会环境里，一个人只要具备能力，又肯拼搏，就能获得社会中向上升的一切机会和通道。事实证明，香港的繁荣兴旺赢在法治，而不是民主。

关于法治和民主，很少有人怀疑它们不是一回事，甚至还有人认为民主比法治更可贵，并用民主去指称政治生活中几乎所有美好的东西，以为一个民主的制度就是一个好的制度。其实，民主的最初含义就是“人民的统治”，人民当家作主，自己统治自己。这种民主作为一种古老的政体，曾经在雅典昙花一现，人类历史再次出现民主政体已经是现代国家的事情了，它以代议制形式取代了雅典式的直接民主。但是无论民主的形式如何，由于它与生俱来的“多数人统治”的原罪，民主政体在实践中似乎很难运行良好。印度算是民主国家，但它的政治体系常常没法正常工作。美国算是很有秩序的民主国家，但在国会中共和党的目的就是要让奥巴马的日子不好过，让他什么也做不了。今天香港特区立法会中的情形也如此，泛民议员逢建制派必反、逢特首必“拉布”。民主与法治有本质不同，其价值目标相异。民主首先关心的是政权的产生方式——是不是经过多数人的同意和授权；其次民主关心权力的归属问题——政权属于谁。民主常常建议大家都去统治，所以它热衷于街头运动。与民主的目标诉求完全不同，法治始终追求限制一切政府的强制权力，不论它是民主的政府还是非民主的政府；其次法治致力于确立公权力的边界在哪里，而不管公权力由谁去行使它。总之，民主追求“议会至上”，法治追求“法律至上”。

香港从1841年一个几乎无人居住的荒岛，150年后变成与伦敦、纽约并驾齐驱的国际金融中心，香港的成功得益于它确立了一套符合人性的管理制度，得益于它确立了法治至上的原则，明确和保护了个人自由和权利。制度是一种巨大的力量，勤劳智慧的香港人在秩序中创造了香港的繁荣奇迹。

三、香港政制的未来

在长达一个半世纪殖民统治时期，香港的政制几乎一成不变，香港政治的民主参与程度几乎没有任何进展和提高。原因在于港英政府找到了一条适合香港社会政制发展的道路：精英治港；法治至上。民主始终没有成为香港市民的强烈渴望。从民调来看，在1977年的调查中，当受访者被问到：“你认为香港政府最重要的责任是保持社会安定，还是建立一个更民主、自由、平等的社会”时，57.3%认为是保持社会安定，只有10.5%认为是建立一个更民主、自由、平等的社会。到了1988年，当受访者被问到“你认为繁荣安定和民主政府哪样较为重要”时，58.6%选择繁荣安定，17.2%选择民主政府。回归后2004年当受访者再次被问到个人自由、公共秩序、司法公正、社会平等、政治民主和繁荣安定哪样最为重要时，54.7%认为繁荣安定最重要。［3］数据显示，无论回归前还是回归后，务实的香港人都把保持社会安定繁荣视作最为弥足珍贵的价值选择。

香港的民主化始于上世纪80年代。一方面，由中国政府制定的《基本法》规定了对香港管制的基本方针是：一国两制、港人治港、高度自治，在许多方面比起殖民时期给予了香港更多的民主。另一方面，当英国政府确切知道1997年必须交还香港主权之后，便开始加快提速香港民主政治建设步伐，总的方向是“沿着日益民主的方向发展”、“建立一个坚实的民主政府”、“在这个地区逐步强化代议政制”等。特别是末代港督彭定康于1992年提出了一个过渡时期政改方案，并于1995年港英政府最后一届立法会选举时强行实施该激进方案。主要内容为：总督不再担任立法局主席，总督以行政机关首长身份向立法局负责，从而建立起立法制衡行政的机制，并逐步建立以立法为中心的代议政制体制。从80、90年代不长的过渡时期来看，香港政制从制度设计和实践上都有别于殖民时期，香港社会也因此发生了大逆转，由一个以工商业为主的社会转变成一个以政治运动、政治纷争不断的激进社会。2003年7月1日香港发起了数十万人游行的反对23条立法运动。2012年夏天香港再次发起声势浩大的反国教运动。2014年9-12月的“占领中环”是此前大大小小街头运动的总爆发，“占中”持续时间之长、参加人数之多、社会破坏之大在香港历史上都是空前的。

民主到底是不是一个好东西？民主应不应该受到颂扬和赞美？民主的扩大是否总是对人类有益？要回答这些问题，最终要看民主是否促进了社会发展，是否增进了社会福祉。正如哈耶克所言：“无论赞成民主的理由多么有力，民主本身不是一种终极或绝对的价值，必须根据它所获得的成就来对其进行评价。”［4］今天香港的民主是多了，运动是多了，游行是多了，但香港的法治被践踏，秩序被打破，社会被撕裂，最终结果是香港的经济和地位在下降。

民主是有限度的，不能超越底线，否则将会走向它的反面。事实上西方许多哲学家、政治家都曾对民主政治进行过批判性反思。柏拉图在《理想国》中总结了民主政治的两大特征：一是蔑视权威，以轻薄浮躁的态度践踏庄严原则；二是随心所欲，爱怎么办就怎么办。今天香港民主泛滥，激进人士无视规则，为所欲为，蔑视《基本法》所具有的权威，甚至幻想推倒重来。那些所谓民选的议员不断挑战中央政府，逢中必反，妄想用“议会至上”取代“法律至上”。香港应该认清自己的身份，过去它是一个英国殖民地，现在它是中国中央人民政府辖下的一个特别行政区，香港从来不是一个独立的政治实体，香港政制的未来只能回到《基本法》的框架之内讨论和实施。

参考文献：

［1］［2］［英］弗兰克·韦尔什.香港史［M］.北京：中央编译出版社，2007：252；337.

［3］张妙清等.香港核心价值的变迁——基于民意调查的分析［J］.港澳研究，2015（1）.

［4］［英］哈耶克.自由宪章［M］.北京：中国社会科学出版社，1999：152.

［责任编辑：肖承罡］

作者简介：黄伊梅，女，中共深圳市委党校教授。

收稿日期：2015-11-19

中图分类号：D676.58

文献标识码：A

文章编号：1671-6949（2016）01-0034-04