城市治安重点地区长效治理机制建设浅析

刘火燕 彭 霄



城市治安重点地区长效治理机制建设浅析

刘火燕 彭 霄

治安重点地区问题是城市发展过程中的顽疾。该文以Z市重点地区治安治理为例，在概述治安乱象，分析问题成因的基础上，从转变治理方式，促进区域转型；清理乱象源头，追究“宿主”责任；拓展治理途径，发掘社会资源等角度，探讨了治安长效治理机制。

治安；治理；长效机制

近年来，大型城市平安创建和综合治理工作取得了较大成绩，仍存在一些薄弱环节和突出问题，特别是治安重点地区流动人员包括外国人管理、“五类车”整治、社会面治安防控等难题有待破解。本文以Z市为例，探讨治安重点地区长效治理机制。

一、治安重点地区存在的问题

按人员聚居类型划分，治安重点地区主要有以下三类：

(一)“商缘”聚居型治安重点地区。一是专业市场聚集型，如HZ区某专业市场商圈，遍布各类服装面料、辅料、家纺、制衣设备等商铺，流动人员约64.2万。市场周边客货运需求大，“五类车”现象突出；无照经营、占道经营问题突出；“住改仓”、“住改商”场所普遍，消防隐患大。2015年上半年，某专业市场及5个周边街镇的110刑事治安警情占全HZ区的近一半。二是涉外市场聚集型，如YX区KQ地区有10多个涉外专业市场，流动人员7万多，日均流动外国人5000多名，近年曾发生非洲籍人员聚集事件；DF地区有5大涉外综合商场，流动人员3.8万，日均流动外国人8000多名。这些地区“三非”外国人，非法兑换外币，制假售假等现象突出，重点少数民族因“供需”关系与外国人形成杂居格局。

(二)“业缘”聚居型治安重点地区。一是低端制造业人员聚集区，HD区SL地区以皮革皮具产业为主，聚集生产型企业8000多家，从业人员30余万人，劳资纠纷、征地拆迁纠纷等矛盾突出，容易引发群体性事件。ZC区XT地区以牛仔休闲服装和汽车摩托车零配件产业为主，牛仔服装加工链有3300多间工厂，占该地工厂总数的58.9%，流动人员约50万。BY区近郊地区以皮具、鞋类、服装、化妆品生产加工行业为主，流动人员约92.2万。PY区DL地区私营小工厂多，流动人员约18.4万。2013年HZ区整治某地无证照制衣厂过程中，执法受阻，引发数百人聚集事件。二是低端服务业人员聚集区，例如TH区TX地区聚集大量出租车司机。这些地区出租屋隐患突出，不法分子在出租屋开设黑厂店、黑诊所、黑网吧、黄赌毒窝点，进行制毒贩毒、卖淫嫖娼、设赌传销等违法犯罪活动。

(三)“地缘”聚居型治安重点地区。例如ZC区XT“宁西村”，HZ区ZD的“湖北村”，PY区DL地区“贵州村”、“河南村”等。这些聚居点存在两类隐患：维稳隐患，外来务工人员大多处于社会底层，缺乏归属感和认同感，不满情绪极易被触发。2011年ZC区XT地区聚众滋事事件，反映了“外来同乡”与“本地人”之间的矛盾。2012年HZ区DXN地区一起普通交通事故引起湛江吴川籍人员拦堵马路、袭击警察，引发聚集事件。治安隐患，Z市侵财案件地缘性显著，嫌疑人以同乡、同族等关系聚集到一起实施系列团伙作案，例如某某籍电话诈骗、某某籍高层攀爬、某某籍入户盗窃、某某籍盗抢工地等犯罪团伙。

二、治安重点地区问题产生的原因

(一)人员复杂，治理难度大。

一是治安重点地区“人口倒挂”现象普遍。全市八大“维稳重点地区”聚集了近300万流动人员。流动人员数量普遍超过户籍人数，呈“倒挂”态势，比例较高的XT镇DD村达11:1。人财物流动性大，客观上为违法犯罪人员作案后逃逸、销赃提供了便利。二是外国人非法居留现象严重。部分“三非”人员晚上在周边居住，白天流入Z市。近年来，Z市查处的“三非”外国人中，“非法居留”人员占九成以上。三是特殊人群杂居现象突出。Z市非洲人集中在市区中心地段(约占70%)，形成若干“非洲村”。由于非洲人与重点少数民族同为穆斯林，生活习性相近，产生“供给—消费”关系，逐渐形成杂居格局，助长了露天烧烤、“五类车”营运、非法兑换外币等乱象。四是少数民族重点人比例高。涉恐形势严峻地区少数民族人员比率高。

(二)业态低端，违法经营多。

一是低端市场广布。Z市约有各类低端市场61个、档口3万个。主要分布在5个中心城区，其中仅YX区就有18家，且多集中在闹市区及交通要道。二是低端产业密集。初级加工的小工厂、家庭作坊多。低端市场和产业吸纳的多是低教育程度、低劳动技能的人员，一些前科劣迹、游手好闲的闲散人员混迹其中，带来治安隐患；一些低端工厂迎合客户需求，无照经营、制假售假屡禁不止。

(三)管控不力，管理实效低。

1.街面乱象查处不及时。一些街面乱象未及时查处，平时个别职能部门视而不见，整治期间“走鬼”自行收敛配合检查。一些少数民族问题被迁就，个别职能部门瞻前顾后，有法不依，息事宁人，导致少数民族低端业态屡禁不止。2.外国人入境管理不到位。一是出入境管理信息系统不完善，负责外国人签证的派出机构、入出境检查的边检部门、入境后属地公安机关之间的信息共享不充分，导致不准入境的、变换身份的、在国内有犯罪记录的、涉嫌违法犯罪外国人的再次入境。二是签证源头管控疏漏，一些外省市单位对外国人特别是非洲国家人员资格把关不严，导致外国人入境后从事与签证身份不符的活动。Z市公安部门抽查的非洲籍人员中，多数讲不清来华邀请单位，一般声称在境外通过中介代办签证，来华目的与签证不符。三是一些高校软硬件配套不足的情况下，盲目扩大留学生招生规模，导致外籍学生管理不到位，被骗取留学出入境证件。3.“五类车”尚无根治措施。全市每年查扣数十万辆“五类车”，刑事行政拘留数千人，力度已经很大，但一些根本性问题仍未解决。全市约数百个专业批发市场近80%位于中心城区，短程货运需求大；全市规划发展区域内一百多个治安重点地区内部及周边交通薄弱，“最后一公里”出行不便。近年来多次发生“五类车”从业人员聚众闹事、到公安机关闹访等群体性事件。4.区域联合整治机制缺失。区域整治成效往往被流动摊贩的“游击战术”抵消。露天烧烤、乱摆卖、私宰羊等从业人员谋生手段单一，往往易地摆摊，重抄旧业。

(四)保障不足，人员经费少。

一是工作总量大。Z市社会治安大局稳定，但刑事案件总量仍在高位徘徊。Z市约800万流动人员，与户籍人口基本持平，给综治平安工作带来很大压力，约80%的犯罪嫌疑人是流动人员，约80%的刑事案件受害者也是流动人员。二是人员配置少。Z市综治办仅有2个处，12人。具有一定可比性的B市综治办下设8个处，T市下设5个处；CQ市下设4个处。三是经费预算低。Z市推动政法综治平安基础建设的专项资金有限，与B、T、CQ等市相差甚远。

三、治安重点地区长效治理建议

(一)转变治理方式，促进区域转型。

一是从特殊人群的无序驱散到定向疏导。局部综合整治导致重点少数民族、“三非”外国人及其他流动人员易地聚居，违法乱象、维稳隐患仍在辖内无序流动。B市在重点少数民族人员超过30人的聚居点和集中经营的商市场建立示范服务站(联系点)，在少数民族较多的地区为务工经商的外来人员免费提供市场摊位，帮助解决就近租房居住问题。T市为外来人员提供子女就学、住房保障、社会保障等20项同城化待遇。建议通过设定禁止区、限制经营区和开放区，采取减免租金、管理费、推荐就业和鼓励创业等措施，引导重点少数民族流动商贩入场入室经营，依法处置流动摊贩问题。

二是从涉外市场的就地整治到定点迁移。1.推动涉外专业市场迁出市中心区。进一步加强外国人服务管理，加强对涉外专业市场的综合评估，合理调整大型涉外专业市场布局，不在中心区、市级以上党政机关及军队等要害机关周边、城区主干道、交通枢纽周边新建大型涉外专业市场。逐步将涉外案(事)件频发、“三非”等违法犯罪外国人聚集、对社会治安稳定影响较大的涉外专业市场迁出市中心区。可借鉴义乌经验，专题深入研究。2.探索涉外专业市场走出国门。在非洲国家建立我市小商品专业市场，加快涉外小商品市场的战略转移，方便非洲国家人员在当地采购。挤压“三非”外国人利润空间，引导其回国经营。

三是从重点地区的局部整治到区域联动。区域性整治容易陷入“地区本位”，一般不会从全市角度考虑整治成效，实现长效治理要求拓宽视角，整体布局。治安重点地区整治应当联合周边街镇甚至全市力量集中行动、统一清理。建议在市层面建立联席会议制度，整合各职能部门力量，促进联合执法；在区域层面建立信息交流制度，及时交流配合。

四是从整治低端市场到促进业态转型。治安重点地区历次专项行动表明，整治低端市场始终走不出“整治—反弹—再整治”的路子。逐步优化营商环境，打造高端市场，促进业态转型才能从根本上改变地区贸易结构，破除乱象根源。在促进业态转型方面有三点举措：其一查处无证照商铺，关停部分低端档口。由工商、质监部门牵头，进驻涉外商场，查处无证照经营商铺，销售假冒伪劣商品和经营无“3C”认证产品商铺。按照整治“一铺一策”对临街商铺进行整治，对不具备办证条件的予以取缔，对可以引导办证且愿意签订守法经营承诺书的，发放为期1年的经营许可证。其二提高准入门槛，以环境优化促转型。分类规范商铺、商场、出租屋整治改造标准，提高管理服务标准和业态准入门槛，倒逼低端低值低效的专业市场和传统商贸业转型升级。其三从街面乱象清理到文化绿化占领。治安重点地区占道经营入市门槛低、违法成本小、利润丰厚，易死灰复燃。整治要在剔除滋生乱象的土壤方面下功夫，破除占道经营的便利条件。在占道经营多发的地段设置宣传栏、花圃、景观水池、健身器材等文化绿化设施。例如在广场设绿化隔离区；在铁路涵洞两侧设绿化隔离带，种植带刺植物，防止靠近；在重点地段沿线设置花圃，防止乱摆卖。

(二)清理乱象源头，追究“宿主”责任。

建议肃清滋生乱象的便利条件，查处协助外国人非法入境的单位、容留流动人员非法居留的出租屋主、协助违法经营的档口业主等外围主体。

一是从清查外国人非法入境到落实涉案单位责任。建议：1.落实涉外邀请单位责任。会同公安部门制定《签证邀请函件审核签发工作规范》，建立涉外邀请、接待单位的责任追究制度，明确邀请、接待单位资质，建立信誉等级制度和问责机制，落实相关担保责任。2.落实涉外旅行社责任。制定《外国旅游团队管理工作规范》，督促各旅行社落实对接待的外国旅游团队实行整团进出，准确如实登记外国旅游团队成员名单，并实时传送到“外籍人员信息共享综合应用系统”，及时掌握外国旅游团队出境和滞留情况。3.落实涉外院校科研机构责任。落实学校对留学生管理责任，建核查通报制度；细化外国专家、外籍教师的资格条件，严格审核外国专家、外籍教师资格；严格审发学习签证邀请函和其它短期学习签证的相关证明，防止不符合资质和条件的外国专家、外籍教师、留学生流入，依法查处各类非法涉外执教行为及聘用单位。争取上级支持，落实部属、省属高校及相关机构对其聘请的外国专家、外籍教师和招收的留学生的管理责任。

二是从清查外国人非法居住到落实出租屋主责任。肃清非法居住的便利环境，遏制外国人非法居住的势头。建议在清查外国人非法居住的同时，追究出租屋主违规容留外国人居住的责任，使其或履行协助管理义务，或不将房屋出租给不明身份的外国人。例如：不按规定登记承租人姓名、身份证件种类和号码的，处二百元以上五百元以下罚款(《治安管理处罚法》第五十四条)；将房屋出租给无身份证件的人居住的，处二百元以上五百元以下罚款(《治安管理处罚法》第五十四条)。其他业主未履行房屋租赁登记备案义务、未到房屋所在地公安派出所签订治安责任保证书、未及时报告出租屋内流动人员基本情况等也可依据相关法规予以处罚[1]。

三是从处罚商铺违法行为到落实档口业主责任。建议追究业主违规容许承租人在出租房屋内进行犯罪活动的责任，迫使其自觉抵制出租房屋内涉及的假冒伪劣产品、无照经营等违法行为。例如：出租人明知承租人利用出租房屋进行犯罪活动，不向公安机关报告，处二百元以上五百元以下罚款；情节严重的，处五日以下拘留，可以并处五百元以下罚款(《治安管理处罚法》第五十七条)。其他出租房屋涉假冒伪劣产品、涉无照经营等违法行为也可依据相关法规予以处罚[2]。

四是从收缴“五类车”到打击“五类车”乘坐行为。“五类车”的根源在于“最后一公里”催生的市场需求，有需求必然有一批“前赴后继”的“五类车”经营者。建议从“五类车”乘客着手，抑制“五类车”客货运需求。具体做法是查扣“五类车”的同时，处罚“五类车”乘客，依据是《道路交通安全法实施条例》第77条 ：“乘坐机动车应当遵守下列规定：(一)不得在机动车道上拦乘机动车；(四)机动车行驶中，不得干扰驾驶，不得将身体任何部分伸出车外，不得跳车；(五)乘坐两轮摩托车应当正向骑坐。”第102条：“违反本条例规定的行为，依照道路交通安全法和本条例的规定处罚。”《道路交通法》：第八十九条“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者5元以上50元以下罚款。”

(三)拓展治理途径，发掘社会资源。

一是从依靠行政力量到借助社会力量。1.强化辅助管理队伍。B市在外国人聚居社区配备涉外协管员。B市各街镇辅助队伍较成熟，例如中心城区某街组建了一支以社区社工为骨干，以治安志愿者、楼门院长以及单位保安为基础的3400人的维稳信息员队伍；并借助大型体育活动安保契机，整合群防群治力量4500人。建议加强重点地区，尤其是“城中村”周边辅助力量建设。建议部分重点街道增配辅警，日常用来维护社会治安，特殊时期可作为机动力量调配。2. 组建平安志愿者队伍。B市建立了治安志愿者协会，将注册的85万名会员分为治安巡逻员、矛盾调解员、维稳信息员、城市运行监测员、政策法规宣传员等5大类。C市成立了服务社会志愿队伍。建议参照上述做法，组建常规的平安志愿者队伍，在治安巡逻、信息收集、调解矛盾、法律服务等方面发挥作用。3. 发动重点少数民族力量促进自治。在重点少数民族流动摊贩聚居地区，通过组建少数民族志愿者服务队等形式，发动他们自行调解内部矛盾，参与平安创建。探索建立我市少数民族协会，利用社会组织中间身份，加强少数民族服务管理。加强与重点少数民族流出地合作，通过财政补助、干部交流等方式，争取从这些地区选派多名干部轮流常驻，协助开展重点少数民族服务管理。

二是从依靠行政方式到借助社会手段。1.引入物业管理推行社会自治。引入物业公司，借助专业经验，管理一些重点难点地区，有利于转移矛盾，避免外国人、重点少数民族、流动摊贩、“五类车主”与政府部门发生直接冲突。以DF街为例，整治初期以公安、城管、街道力量为主，逐步向公司运营过渡，最后由物业管理公司全面接管。管理资金来源有物业管理费、周边停车收费、村集体出资等方面，另外在物管过度期间，街道办事处可以每月补助一定的管理资金。一些物业公司乐于借助类似机会展示自身运作能力，做大做强。2.用好乡规民约弥补法规缺位。对于政府来说“法无授权不可为”，创新治理常常遭遇“于法无据”的尬尴，而民间自治“法无禁止即可为”。例如，一些疏导“三非”外国人、重点少数民族的“创新思路”由政府牵头于法无据，上不了台面，甚至引来外交麻烦。而村集体自行制定“乡规民约”，通过股东代表大会表决，不将自有房屋出租给外国人，合法合理。

[1]关于出租屋主容留流动人员、外国人非法居住的其他罚则。

(1)未履行房屋租赁登记备案义务。房屋租赁合同订立后三十日内，房屋租赁当事人应当到租赁房屋所在地区(县级市)房地产主管部门办理房屋租赁登记备案。房屋租赁登记备案内容发生变化、续租或者租赁终止的，当事人应当在三十日内，到原租赁登记备案的部门办理房屋租赁登记备案的变更、延续或者注销手续。违反上述规定的，由区(县级市)房地产主管部门责令限期改正；个人逾期不改正的，处以一千元以下罚款；单位逾期不改正的，处以一千元以上一万元以下罚款。(《商品房屋租赁管理办法》第6、8、14、19、21、22、23条)

(2)业主未及时报告出租屋内流动人员基本情况。房屋出租人或其委托代理人应当在流动人口入住后二十四小时内登记其姓名、身份证件种类和号码等基本情况，并在三个工作日内向当地公安派出所或者乡镇、街道流动人口服务管理机构报告流动人口的基本情况，并督促其按本条例第十条规定申报居住登记或者居住变更登记。流动人口终止居住的，房屋出租人或其委托代理人应当在流动人口离开后三个工作日内报告当地公安派出所或者乡镇、街道流动人口服务管理机构。违反规定的，由公安机关责令限期改正；逾期未改正的，处以二百元以上一千元以下罚款。(《广东省流动人口服务管理条例》 第二十一条、第三十二条)

[2]关于商铺、出租屋主容留非法经营的罚则。

(1)出租房屋涉假冒伪劣产品。知道或者应当知道属于《产品质量法》规定禁止生产、销售的产品而为其提供保管、仓储等便利条件的，没收全部保管、仓储收入，并处违法收入百分之五十以上三倍以下的罚款(《产品质量法》第六十一条)。构成犯罪的，依法追究刑事责任,以生产、销售伪劣商品犯罪的共犯论处(《最高人民法院、最高人民检察院关于办理生产、销售伪劣商品刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第九条)。

(2)出租房屋涉无照经营。知道或者应当知道承租人从事无照经营行为而为其提供生产经营场所、运输、保管、仓储等条件的，由工商行政管理部门责令立即停止违法行为，没收违法所得，并处2万元以下的罚款(《无照经营查处取缔办法》第十五条；《广东省查处无照经营行为条例》第七条、第十四条)。

责任编辑：李玲

2015-11-19

刘火燕,男，中共广州市委政法委研究室主任；彭霄，男，中共广州市委政法委研究室干部。广东 广州，510030。

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