乡村协商民主建设初探——基于提高农村扶贫实效的视域

许奕锋



乡村协商民主建设初探
——基于提高农村扶贫实效的视域

许奕锋

精准扶贫战略作为对以往扶贫开发工作的发展与补充，是扶贫开发方式的重大创新，需要找准路子、构建好的体制机制，在精准扶贫上出实招、下实功和见实效。随着农村村民民主参政意识和维权意识的提高，乡村协商民主作为基层群众自治的重要内容、具体实践和生动体现，是提高精准扶贫非常重要的方法，是推进扶贫脱贫、全面建成小康社会的重要抓手。

乡村协商民主；精准扶贫；实效；制度建设

精准扶贫战略作为对以往扶贫开发工作的发展与补充，是扶贫开发方式的重大创新，旨在以扶贫开发体制机制的创新，增强新时期扶贫工作的实效性。如何实现精准扶贫，其中有个非常重要的方法，就是开展好基层协商民主建设，特别是要开展好乡村的协商民主建设。

一、乡村协商民主建设的平台搭建

随着我国《村民委员会组织法》的颁布实施，乡村协商民主建设逐步开展，先后涌现出以常德市临澧县的“板凳夜话”为成功典型的基层协商民主建设浪潮。我们可以结合省内外有关基层协商民主建设的经验和做法，探讨围绕精准扶贫进行乡村协商民主的工作方向和举措。

一是议事型协商。主要是对群众关注的突出问题，村组干部收集梳理形成协商议题，召集进行商讨、议决。这一类协商操作灵活简便，适应性强，应用广泛。比如常德临澧的“板凳夜话”，就是以村民为平等主体自由地表达诉求，决定村级事务。这种协商，根据议事的内容，一般由村支委或组长担当召集人，利用晚上时间组织协商、商议，而且可以做到“五不”，即不拘内容，只要是大家都关注的村里重要事务和重要决策问题，都可以拿来商议讨论；不拘场所，或可近选取一个农户或一个场地；不拘种类，支村委联席会、党员组长会、村民代表会和户长会等等；不论天气，晴天在室外，雨天在室内；不受季节影响，春秋围坐夜话，夏季乘凉夜话，冬季围炉夜话。最近湖南省人民政府发布的《湖南省农村扶贫开发条例》，其中第十七条规定，“利用扶贫资金在贫困村实施的小型公共基础设施项目经村民委员会讨论决定可以不实行招标投标”。对于项目的施工，经费的使用，人员的安排等等问题，我们就可以启动协商基层协商民主(比如村民议事会)，大家一起来商议，群策群力。

二是共建型协商。这主要是为推动驻村单位、联村单位或相关单位组织的相关资源向乡村开放和聚集，形成共商共建、资源共享的工作格局。以扶贫开发为例，《湖南省农村扶贫开发条例》，其中第三十一条规定，“扶贫开发项目实施完毕后，由项目实施单位报请项目主管部门按照相关标准组织验收。验收应当邀请扶贫对象参与”。第三十二条规定，“县级人民政府应当将扶贫资金和相关涉农资金，重点投向扶持贫困户、贫困村的扶贫开发项目”。那么在组织验收时，我们也可以同步开展基层协商民主(比如民主评议)，为提高精准扶贫实效，扶贫对象的参与就不是“应当”而是“必须”。根据《关于加强城乡社区协商的意见》文件精神要求，“涉及行政村、社区公共事务和居民切身利益的事项，由村党组织、村委会牵头，组织利益相关方进行协商”，即协商主体要有扶贫对象包括扶持贫困户，还应该邀请专家学者、专业技术人员和第三方机构等进行论证评估。

三是开放型协商。由对相关议题感兴趣的相关主体，畅所欲言、理性对话、自主决议。比如有的地方利用网络问政的方式进行协商对话，有的乡村建立了QQ群、微信群和网上论坛等等，有的还实行网上村务公开，拓宽协商渠道，丰富协商形式。以扶贫开发为例，《湖南省农村扶贫开发条例》，其中第三十七条规定，“农村扶贫开发工作应对接受扶贫对象和社会公众监督。任何单位和个人有权对违反本条例的行为进行举报。有关单位应当及时调查核实举报事项，并依法予以处理”。中办国办印发《关于加强城乡社区协商的意见》也明确指出，“推进城乡社区信息化建设，开辟社情民意网络征集渠道，为城乡居民搭建网络协商平台”。因此，我们要实现村务公开，能让远在异乡打工的村民通过网络为家乡的发展和建设建言献策，共同推进我们扶贫脱贫工作的有序健康运行。

二、开展乡村协商民主建设的现实问题

精准扶贫工作是全面建设小康社会的重头戏，协商民主是扶贫工作的重要抓手。当前我国乡村协商民主实践取得了一定成绩，如浙江温岭民主恳谈会、广东梅州蕉岭模式等都有经验、有做法、有制度建设的典型范式，但也存在着不容忽视的现实问题和价值困境。

一是平等问题。平等是协商民主的核心价值。事实上，就基层协商民主建设而言，至少存在着机会平等和能力平等等两大平等问题。首先是能力平等问题。在广大乡村中，往往固守家园单一从事农业劳动的村民因资源和能力的限制，难以平等有效地同乡村精英展开协商辩论。相对于缺乏资源拥有的老弱病残村民，乡村干部、经济能人和家族长老等乡村精英具有较为丰富的经济资源和社会资源，见多识广，信息灵通，在协商中能够很好地表达自己的价值偏好和实现自己的利益诉求。其次是机会平等问题。以往参加协商民主恳谈的代表大多是受邀的村民代表、党员、小组长、相关利益群体，虽然他们能反映各自意见和要求，但是或多或少带有一定的“精英”色彩，参与机会的平等性很难体现。机会的平等，是可以通过技术手段实现的，比如随机抽样产生民意代表、民意代表分组、发言代表的确定等。虽然在产生程序上有些繁琐，但是能使参与机会平等性尽情展现出来，被选中的民意代表也能产生强烈的主体参与意识。如果不能承担程序上的民主成本，乡村协商民主建设的机会性问题就很难有效解决好。

二是包容问题。一方面是利益环境的边界冲突问题。随着市场经济的发展、现代性的冲击、传统价值的嬗变，经济利益已越来越成为影响甚至支配人际关系的重要方面。乡村协商的主体当中有根深蒂固的家族势力，有出类拔萃的经济精英，还有一定影响的地方势力，他们之间有时候往往因共同价值薄弱而难以开展。另一方面是利益群体的极端分化问题。乡村群体主要包括家族群体、宗族群体、姻亲群体、干部群体等多元利益群体。而各个群体之间又往往因为具有极端倾向的人越多，民主协商就越难进行，甚或可能走向极端，理性共识不可能达成，公共利益得不到维护，出现群体暴政。因此，基层协商民主需要互动包容，需要民主培养和民主训练，激发人们的参与热情，使参与者的民主意识与民主技能不断得到提高。协商要展示交流的有效互动，在尽情表达自己的看法的同时，相互的交流要建立在态度诚恳、信息对称的基础上，对别人的意见进行点评或认可，彰显更为理性的包容。

三是效率问题。基于乡村共同体的认同和公共事务的理性参与，村民在协商中应该承担起协商的责任。但在乡村协商民主实践中，不少村民常因自利考量，往往过于关注自身，往往“只扫门前雪，不管他人瓦上霜”。也有的在民主协商中，存在搭便车心理，甚或协商冷漠，这就侵蚀对协商结果的认同，弱化了对协商共识的责任。甚至有的对协商信息有意遮蔽或故意夸大，造成协商信息不真实。加之有的时候组织一次民主协商，成本(包括人力、物力、财力等多方面的费用)也较高，会增加当地村民和乡村政府的经济负担。因此，经济基础也一定程度上决定着乡村协商民主的进程和质量，影响着乡村协商民主的广度和深度。

三、开展乡村协商民主建设的路径探析

实效是检验的标尺。打赢脱贫攻坚战，不能空喊口号，好大喜功，要取得实实在在的效果，就必须在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效，必须以崇尚实干、狠抓落实来检验我们的行动。我们可以务实运用基层协商民主作为重要抓手，推进精准扶贫实效的提高。

一是领导重视支持。要抓组织领导。村党组织要加强对协商工作的组织领导，注意研究解决协商中的困难和问题，及时向乡镇、街道党委和政府提出工作建议。要搞设计方案。村党组要把协商工作纳入重要议事日程，结合实际研究制定具体办法。要设计协商方案，提高协商的针对性、有效性。建立健全村党组织领导、村(居)民委员会负责、各类协商主体共同参与的工作机制，定期研究协商中的重要问题。注重动员和组织居民群众参与协商，村(居)务监督委员会要加强监督，保障协商依法有序开展。要搞党务公开。全面推进村党务公开、村务公开，建立健全党代表联系群众制度，以党内民主带动和促进村协商民主发展。要抓考核建设。要争取各级党委政府重视支持和有关部门协同配合。比如：浙江余姚市委赋于统战部牵头主抓职能，把基层民主协商纳入重点督查和乡镇班子考核内容，这就很有力。我们也可以探索建立村党组领导班子的考核机制，进而推进基层协商民主建设。

二是内容方式多元。要有协商主体的多元性。现代社会是一个多元的社会，农村社区虽然是一个“半熟人社会”，社区成员有不少的共同价值、联结，但是成员之间的个体差异还是很明显的，矛盾也在所难免。此时，急需一种平等对话、理性沟通、有效协调的机制能营造和谐共存的氛围，进而帮助推动、实现公共利益与个人利益的共同发展。协商民主鼓励多元主体的参与。有的地方开展基层协商民主，既有村民代表，也有民意代表，还有专家，镇领导，更有远道而来的保持中立的支持人。有的地方涉及专业性强的协商内容，就要选聘部分专家学者，建立不同层面、各有侧重的协商智库，提高协商的科学化水平。也要有协商内容的多元性。乡村的协商，主要是关系乡村的公共事务处理和公共事业发展的重要问题，包括村庄整治、公益事业发展等较多涉及全局性、长远性的重要决策和重要事务，当然也包括一般性事务等方方面面。在协商民主建设中，我们还可以进一步丰富协商内容，使之更有针对性、公共性，更有利于协商民主的有效性。还要有协商方式的多元性。乡村的民主协商方式，可以采取集体协商，也可以采取个体协商；可以采取口头协商，也可以采取书面协商；可以采取会议协商，也可以采取点评协商；可以采取咨询协商，也可以采取个别访谈协商等等，我们可以探索在乡村基层协商民主建设灵活使用。

三是措施保障有力。协商的结果在于应用，应用的结果在于实效。一方面，村党组应主动反馈协商成果落实情况，避免乡村民主协商流于形式。另一方面设立专项监督小组，对协商结果及其落实情况进行监督，及时反馈相关情况。更为重要的是要强化制度建设，即建立协商结果督办制度，明确职责分工，实行问责制；建立情况落实通报制度，明确协商结果的落实时限和反馈方式等；建立民主协商成果评价体系，根据经济效益和社会效益，对参与主体进行相应的责任及信用考核，推动乡村协商民主制度化发展。总之需要建立健全基层协商民主建设的有关制度机制，实现协商民主的具体化、规范化和程序化，真正使乡村协商民主落到实处、取得实效。

中共十八大报告明确了协商民主在我国社会主义民主政治发展中的地位和作用。近年来，协商民主在乡村基层民主建设中的实践，推动了乡村的社会治理，也创新了我国的基层民主制度。随着农村村民民主参政意识和维权意识的提高，协商民主适应了我国乡村基层民主建设中政府与村民互动机制的要求，能够为提高农村精准扶贫实效做出重要贡献。

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责任编辑:徐映奇

2016-01-10

许奕锋，男，湖南省社会主义学院副教授。湖南 长沙,410001。

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