福建自贸区涉台劳动权利能力制度研究

徐小平



福建自贸区涉台劳动权利能力制度研究

徐小平

摘 要：福建是台胞聚集的地区，在推动两岸关系上具有得天独厚的优势，福建自贸区在探索“两岸一家亲”的制度创新上具有义不容辞的责任。有关涉台的劳动立法，除了《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》外，基本是空白。涉台劳动权利能力立法的滞后制约了台湾民众在大陆就业，亟待创新涉台劳动权利能力制度，包括签证制度、就业许可制度、就业准入范围和准入资格制度。

关键词：涉台；劳动权利能力；制度；创新

一、福建自贸区涉台劳动权利能力制度创新的必要性

“两岸一家亲”是发展两岸关系的新理念，对于推动两岸同胞共圆中华民族伟大复兴的中国梦具有重要意义。建设“两岸同胞共同家园”是国家对福建自贸区平潭片区的重托。福建自贸区平潭片区按照国家建设“两岸同胞共同家园”的目标要求，制定“十三五”蓝图，根据福建自贸区平潭片区的规划，到2020年要吸引5万名台胞在平潭就业生活，2000名台湾青年来平潭创新创业，每年面向台湾选聘100名以上的中高层的科研和管理人才。①谢师强 ：《集聚台湾元素，筑梦共同家园》，载《平潭时报》2016年1月4日，第2版。而据平潭综合试验区管委会透露，目前在平潭创业就业台胞仅有1000多名，购房台胞仅有300多名，常住在平潭的台胞仅460人。②平潭综合试验区台湾工作部内部资料，载《台情信息月报》2015年12月21日，第1页。要实现“十三五”的目标其难度可想而知。福建是台胞聚集的地区，在推动两岸关系上具有得天独厚的优势，截至2012年底，在福建省定居的台湾同胞超过17000人，约占在大陆定居台胞总数的近三分之一。③郭熙婵：《闽建立大陆首个困难台胞大病大灾救助机制》，http://www.gwytb.gov.cn/zn/d octor/20 1401/t201 40113_5518513.htm，下载日期：2015年12月4日。因此，福建自贸区在探索两岸关系的制度创新上具有义不容辞的责任。据福建省政府新闻办发布的数据，福建自贸区首批31项创新举措中，18项为全国首创，其中就有10项是涉台通关便利化举措。④林侃：《福建自贸试验区18项举措为全国首创》， http://news.163.com/15/0519/1 0/APVJIGUA00014AEE.htm l，下载日期：2015年5月19日。第二批27项创新举措中有8项为全国首创，其中专门“对台”的占了5项。⑤张羽：《福建自贸区第二批首创新举措：对台依旧唱主角记者》，http://www.chinanews.com/tw/2015/06-10/73 35914.shtm l，下载日期：2015年6月10日。这些举措基本集中在经贸制度创新，对劳动制度的创新关注很少。两岸人民往来若局限于经贸领域，两岸人民只是生意上的合作伙伴，只有两岸人民工作和生活在一起，“两岸一家亲”才能变成现实。根据台湾TVBS2015年3月份“中国进行式”节目所做民调显示，台湾20至49岁青壮年，有过半数认为，在大陆就业的薪水与发展较台湾好；1/3的台湾青年想西进大陆发展。①佚名：《调查显示：三分之一台湾青年想赴大陆发展》，http://w ww.gwytb. ogv.cn/xuan2/01504/t2015040 3_9498609.htm，下载日期：2015年3月29日。这么多台湾年轻人有意愿到大陆工作，只要大陆对劳动制度进行创新，解决台湾民众到大陆就业的制度障碍，就可以吸引很多台湾年轻人来大陆工作。

二、福建涉台劳动权利能力的实践创新

我国大陆劳动法律文本中没有规定“劳动权利能力”概念，更无一般劳动权利能力和特殊劳动权利能力之区别，但劳动法脱胎于民法乃通说，因此在劳动法律中援引适用劳动权利能力概念并无不妥，且有必要。一般劳动权利能力是由劳动法所规定的建立劳动关系的资格，②叶姗：《劳动权利能力的三重限制》，载《环球法律评论》2013年第4期，第99页。它是劳动者建立劳动法律关系，享有劳动法规定的劳动权利和义务的前提。

现行有关涉台一般劳动权利能力规定主要包括两种法律制度：签证制度和就业许可制度。

在签证方面，依据2015年6月国务院修改了的《中国公民往来台湾地区管理办法》，自2015年7月 1日起，简化台湾居民来往手续，取消了台湾居民来往大陆办理签注以及签注管理的相关规定，台湾居民凭有效台胞证，无需办理签注，即可经开放口岸来往大陆并在大陆停留、居留。这意味着台胞来大陆的签证壁垒被拆除，使得“两岸一家亲”的建设向前迈进了一大步。但是，这并不意味着台湾同胞在大陆停留和居留期间可以就业。

在就业许可方面。依据《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》、《国家特聘专家服务与管理办法》、《厦门市台湾特聘专家制度暂行办法》等相关规定及福建自贸区相关政策，台湾居民在大陆就业分三种情况：普通台湾民众、台湾专家、个体工商户。普通台湾民众符合以下条件才具备在大陆就业的劳动权利能力：年龄在18～60岁之间，身体健康，经过劳动行政部门行政许可，持有《台港澳人员就业证》和《就业证》。台湾专家是指具有较高学识、技能或较为丰富的经验，有专长并经实践证明有一定行业地位或社会影响的台湾地区高层次人才，按照一定标准和程序被政府相关部门认定为专家，持有《台湾特聘专家证》，台湾专家免办就业许可证，只要身体健康，可以延迟退休。个体工商户，具备在大陆就业的劳动权利能力的条件是：年龄18岁以上，持有《台港澳人员就业证》。

涉台特殊劳动权利能力是指台湾同胞在大陆从事特定职业的资格。台湾同胞在福建从事特定职业必须持有福建认可的学历和资格证书，且从业的范围符合法律的规定。福建有关涉台特殊劳动权利能力实践创新主要包括学历认可、就业准入范围和职业资格证书认可三方面。

第一，学历认可方面。

依据福建自贸区平潭片区2020年规划，平潭自贸区要构建台湾人才引进高地，推动两岸学历互认。在2006年3月，大陆单方面宣布承认台湾教育行政部门核准的台湾高等学校的学历。而台湾截至2014年也分批次合计认可大陆共129所高校的学历。③严璇：《欧盟职业资格一体化发展研究》，华东师范大学2007年硕士学位论文，第21～22页。依据教育部在官网公布的数据，截至2015年5月21日，大陆高等学校共2845所，④李文姬、张珺：《2015年高校总数增长12％：九成为本科 以民办为主》， http://www.csns.cn/gx/gx_gxxx/201505/t2015052 8_2014 324_1.shtml，下载日期：2015年5月28日。台湾承认的大陆高校的比例仅占4.5％。可见，在学历互认方面两岸是不对称的，两岸在学历认证的程序方面还比较繁琐。若能够建立一个类似于“中国高等教育学生信息网”的网络共享的信息平台，大陆企事业单位可以直接上网进行查询，台胞来大陆工作将更加便捷。

第二，就业准入范围方面。

台湾同胞到福建企事业单位工作是有法可依的，《关于做好引进台湾地区高层次人才有关工作的通知》第9条和《关于加强中国（福建）自由贸易试验区人才工作的十四条措施》第11条都明确台湾同胞可以到大陆高等院校、科研院所、国有企（事）业单位应聘中高级管理职务。但对于政府机关职位，两岸一直持谨慎的态度，其障碍来源于以下几方面：首先是台湾当局的障碍。按台湾“两岸人民关系条例”第33条规定“台湾地区人民、法人、团体或其它机构，不得担任经‘行政院大陆委员会’会商各该主管机关公告禁止之大陆地区党务、军事、行政或具政治性机关（构）、团体之职务或为其成员。”党、政、军、人大、政协都是“陆委会”所认定的政治性机关。若台湾同胞到这些部门任职，台湾当局可处新台币10万到50万罚锾甚至限制入台。其次是大陆《公务员法》上的障碍。大陆《公务员法》第4条规定：公务员制度坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻社会主义初级阶段的基本路线，贯彻中国共产党的干部路线和方针，坚持党管干部原则。第11条规定公务员应当具备下列条件：（一）具有中华人民共和国国籍；……（三）拥护中华人民共和国宪法……，由于两岸意识形态的差异以及政治上的分歧，台湾同胞很难满足这些条件。再次，政府部门涉及到大量的机密，在台独势力仍然活跃的背景下，大陆方面对于涉及国家秘密的职位招聘是非常谨慎的。

随着“两岸一家亲”理念的提出，福建省一些市区开始尝试对台开放政府机关的职位，如 2012年《关于加快平潭人才特区建设的若干意见》闽委人才［2012］8号规定：台湾地区人民在平潭居住1年以上者可参与平潭县人大、政协或到政府相关许可部门兼差或任职，台湾地区人民亦可享选举权和被选举权，在试验区参与政治。截止2015年12月平潭综合试验区已招聘了6位台籍人才在党群部门工作。①平潭综合试验区台湾工作部内部资料，载《台情信息月报》2015年12月21日，第2页。又如2013年厦门市委组织部发布的《厦门市台湾特聘专家制度暂行办法》第四条规定“台湾特聘专家可在全市机关、企（事）业单位、高校、科研机构担任中、高层职务。”该条款明确了台湾专家可以到厦门的政府机关任职。再如2013年8月福州市政府发布《福州市关于吸引台湾青年人才来榕创业创新的相关政策》规定“台湾青年人才来榕工作，符合我市人才特聘岗位计划条件的，可申请聘任制公务员或应聘事业单位特聘岗位相关工作。”

另外，福建自贸区成立以来，为了鼓励台胞来自贸区创业，放宽了个体工商户经营范围。依据国家工商总局和福建省政府2015月12月22日共同发布的《中国（福建）自由贸易试验区台湾居民个体工商户营业范围的公告》，允许台湾居民无需经过外资备案（不包括特许经营），在福建自贸试验区注册登记为个体工商户，从事129个行业的经营活动。②宓盈婷： 《福建自贸试验区129个行业向台湾居民开放》，http://news.xinhua net.com/local/2 015-12/23/c_1117556345.htm，下载日期：2015年12月23日。

第三，职业资格证书认可方面。

《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》第6条第4项规定“从事国家规定的职业（技术工种）的，应当按照国家有关规定，具有相应的资格证明”。即台胞必须持有大陆的相关资格证书才能从事这些职业。但是，在现实中遇到以下三个难题：第一，是否认可台湾当局发放的资格证书？福建自贸区本着先行先试的原则，对台湾五类职业资格证书予以直接认可，即台湾同胞持有台湾建筑、规划、医疗、旅游、会计等机构颁发的职（执）业证书可以在福建自贸区直接开展业务。台湾的专业技术资格证书多达545种，目前福建只认可这五类职业资格证书，可见直接认可的比例非常小；第二，台胞能否参加大陆的职业资格证书的考试？根据《关于做好香港、澳门居民参加内地统一举行的专业技术人员资格考试有关问题的通知》（国人部发［2005］9号），《关于向台湾居民开放部分专业技术人员资格考试有关问题的通知》（国人部发［2007］78号文件），《关于继续向台湾居民开放部分专业技术人员资格考试有关问题的通知》（人社部发［2013］47号文件），截至2013年底，大陆方面已陆续向台湾居民开放经济师、会计师、律师、注册建筑师、专利代理人等共39类40项专业资格考试。而大陆目前在国务院取消职业资格211项后仍有各种专业技术资格证书728项，可见台胞通过考试取得大陆职业资格的职业范围很有限；第三，除了直接认可的5项和可以参加考试的40项专业资格外，其他的法定必须持证上岗的职业是禁止台胞从事还是通过比对采认其在台湾取得的资格？依据福建自贸区平潭片区2020年规划，平潭自贸区倾向于后者。但是，在大陆和台湾双方的职业资格自成体系的背景下，进行资格证书种类和等级的对接，是一项极其复杂的工程体系。笔者在平潭调研期间，曾就此问题请教过福建省唯一开展闽台职业培训交流鉴定的试点机构——两岸金桥（福建）就业培训机构总经理孟宪霆，他表示难度太大，开放考试是最简单的途径。

与传统教学法组比较，新教学方法组学生的综合能力自我评价分数均较高，差异具有统计学意义（P＜0.05），见表2。

三、福建自贸区涉台劳动权利能力构想

第一，把台湾、香港、澳门居民在内地就业许可制改为备案制，备案制无需制定特殊程序和要求，只需依据《劳动合同法》第7条规定，用人单位按照要求建立职工名册，将职工名册在劳动行政部门备案即可，使台湾劳动者在大陆就业真正享受国民待遇，免去不必要的繁琐程序。劳动行政部门依据用人单位备案的职工名册可以建立完整的台湾职工信息档案以对台湾劳动者进行动态的管理。

虽然据两岸金桥（福建）就业培训机构总经理孟宪霆介绍，只要提供规定的文件，就业许可证一般都可以获得批准。但办就业许可证本身就是两岸人员自由流动的壁垒。两岸人员自由流动的政治意义大于经济利益，更何况对于劳动力数量并不大的台湾。据台湾有关部门统计，台湾工作人口数量在2015年约为1738万人，到2060年将降至960万人。①佚名：《统计：台湾劳动力问题亮红灯 2015年后逐年下降》，http://taiwan.huanqi u.com/roll/2014-02/483 6803.html，下载日期：2014年2月17日。另据学者预测，2015年到2020年，福建劳动力供给少于需求，并且缺口逐年增大，从2015年缺口达199万，到2020年供不应求的缺口达615万人。②张建青：《福建省2015～20 20年劳动力供求预测及政策取向研究》，载《福建论坛（人文社会科学版）》2015年第7期，第138页。综合国力的竞争说到底是人才的竞争，台湾地区一方面出台加紧抢夺国际人才的政策，另一方面也在极力留住本地区的人才，因此在世界人才博弈加剧的背景下，流入大陆的人才是有限的，更何况珠三角和长三角也在出台诸多优惠政策吸引台资，因此福建不必担心完全放开后，台湾的劳动大军会冲击福建的劳动力市场。

第二，将《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》第6条第1项规定的台湾劳动者的劳动权利能力年龄做适当调整，实现与我国劳动法律制度的对接。大陆《劳动法》规定的劳动权利年龄是已满16岁至达到退休年龄之间。台湾“劳动基准”法规定的台湾劳动权利能力年龄是 15～60岁之间，但同时规定15岁以上未满16岁的劳动者为童工，雇佣童工雇主应置备其法定代理人同意书及其年龄证明文件。因此，依据台湾劳动法律，16岁以上是具有完全劳动权利能力的。而《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》规定的劳动权利年龄是18～60岁之间，这就使得已满16周岁不满18周岁的台胞在台湾有劳动权利能力而在大陆却没有的尴尬。另随着我们退休年龄的改革，延迟退休基本已成定局，台胞在大陆就业的劳动权利年龄也应相应地与时俱进。为了让台胞享受国民待遇，笔者建议，修改《台湾香港澳门居民在内地就业管理规定》第6条第1项规定，将台胞在大陆的劳动权利能力阶段修改为已满16岁到退休年龄之间。

第三，借鉴欧盟职业资格一体化和两岸实践的经验，多渠道实现两岸资格的对接。

在欧盟一体化过程中建立开放的劳动力市场的道路上，职业资格的互认曾困扰欧洲几十年的时间，职业资格证书在欧盟内部的流通与互认，不仅仅是政策上的问题，更是一个技术性的难题。经过半个世纪的共同行动，欧盟层面的职业资格才呈现出一体化的趋势。笔者建议依据各领域不同的特点，分别通过以下几种方式实现两岸职业资格证书的对接：

一是以指令的形式实现台湾职业资格证书在大陆的直接采认或经岗前培训合格后采认。在 1964年～1999年间，欧盟先后以指令的形式出台多项法律规定，规定行业的最低培训标准，只要完成这些标准，其资格证书在欧盟范围内可以互通互认。以指令形式实现互认的是一些受政府监管的一般性行业如医生、护士、牙医从业者、兽医、助产士、药剂师、建筑师等7个行业。①严璇：《欧盟职业资格一体化发展研究》，华东师范大学2007年硕士学位论文，第19～20页。但依靠强制命令的方式的来推动职业资格证书的互认根据欧盟经验只适用于受政府监管的行业，非监管行业宜采用别的方法。

三是借鉴欧盟从1992年至今在非监管行业职业资格一体化的“透明性策略”的经验，让两岸的职业资格证书的价值和内容具有可见性、透明性，使其更容易识别和比较，在此基础上两岸自愿认可对方的职业资格证书。欧盟通过多年的摸索，开发出一份“欧洲通行证EUROPASS”电子模板，该模板的应用，为欧洲职业资格一体化之路扫清了障碍，值得两岸在职业资格互认进程中学习和借鉴。该模板是版式统一的能力和资格证明，内含5个文件，即欧洲通行简历、流动性文件、语言能力档案、证书补充文件、文凭补充文件。欧洲通行简历记载个人能力和资格的基本信息；流动性文件记载持有人所有的学习工作经历；语言能力档案记载持有人语言学习经历和能力；证书补充文件，尽可能展示个人所具备的能力，将职业资格证书所无法体现的内容，在补充文件中详细说明，如教育背景、层次、课程内容及所具备的知识和能力；文凭补充文件记载持有人所受高等教育详细情况。“欧洲通行证EUROPASS”相关内容实现了信息化，公民只要上网下载打印即可，“欧洲通行证EUROPASS”也是一个开放性的文件，相关信息发生变化可以及时修正。另外，欧盟建立国家职业资格参照信息网，将各国的职业资格制度、框架、资格等级等信息通过互联网在欧洲层面上加以联系，以便成员国对他国职业资格体系进行了解和比对。①严璇：《欧盟职业资格一体化发展研究》，华东师范大学2007年硕士学位论文，第23～31页。

四是借鉴福建实践中经验，通过两岸行业协会或主管部门签订合作协议，建立职业资格认证题库，实行“一考双证”，逐步实现两岸职业技术标准的互通互认。如2015年5月19日由福州市人力资源和社会保障局、福州软件园管理委员会主办，福州市软件行业协会、台北市电脑上也同业公会承办的“海峡两岸IT职业技能标准建设论坛暨闽台计算机职业资格认证签约仪式”上，两岸就是以这种模式开启计算机程序设计员职业资格的互通互认的合作模式。②贺莹：《闽台两岸计算机职业资格认证将互通互认》，http://www.clssn.com/ht ml1/report/12/5998-1.htm，下载日期：2015年5月21日。

五是借鉴中国潜水打捞行业协会经验，通过行业协会之间的交流和合作，建立趋同的标准体系，在此基础上推动职业资格证书的互认。如中国潜水打捞行业协会正在通过这种方法实现中国职业潜水员资格证书与发达国家的资格证书的互通互认。2014年10月16日至18日中国潜水打捞行业协会与美国国际潜水承包商协会、英国国际海事承包商协会联合主办的“中国国际潜水救捞与海洋工程技术论坛”在大连召开，期间三方签署了合作框架协议，加强潜水行业标准建设与职业健康安全体系建设的沟通与合作，在此基础上，中国潜水打捞行业协会逐步建立与国际接轨的条件标准、作业程序、技术装备、职业保障制度及医学保障，为中国职业潜水员资格证书与美国（ADCI）、英国（IMCA）潜水员资格证书互认对接打下基础。③张代吉：《关于潜水员培训及其职业证书管理工作的思路与推进计划》， http://www. cdsca.org.cn/xhg z/20 1501/t20 1501 06_ 1755 507.html，下载日期：2015年1月6日。

最后，扩大直接考试范围。对于不适合以上几种方法的，这种方法也是一个备选方案。

由于各行业资格证书情况不一，笔者采用列举方式提供了两岸职业资格证书对接的六种思路，具体选择各行业斟酌而定。

（责任编辑：常 琳）

中图分类号：D927.572.5；D927.582.5

文献标识码：A

文章编号：1674-8557-（2016）02-0018-06

【收稿日期】2016-02-25

【基金项目】本文系2015年福建省社会科学规划项目《福建自贸区涉外劳动法律关系研究》（项目编号：FJ2015B105阶段性研究成果。

【作者简介】徐小平（1972- ），女，福建三明人，泉州黎明职业大学思政部副教授。