台风假之法律问题探讨——基于台湾地区相关立法和学说的考察与借鉴

胡玉浪 ，石丽芳

台风假之法律问题探讨——基于台湾地区相关立法和学说的考察与借鉴

胡玉浪 ，石丽芳

从本质上讲，台风期间地方政府以放假形态统一实施的台风假并不是真正的“假”，而是应对天然灾害防灾避难之权宜措施。台风假应适用于全体社会成员，而不应区分公务员、劳工等不同身份区别对待。台风假的适用范围、通报时机应根据情况合理确定。台风假期间雇主宜正常支付工资；如果劳工到职或到职并加班时，雇主应加成支付工资。台风假期间雇主不得因劳工放假、缺勤、延迟到工而给予不利益待遇，如果劳工台风期间因工作原因遭遇人身伤亡应按照职业灾害予以认定和处理。

台风假；法律适用；工资给付

台风是形成于热带海面上的气压极低、风速极大的一种急速旋转的强烈涡流。虽然在盛夏高温少雨季节，台风能带来充沛的降水，有利于缓和或解除旱象，但从总体上讲，台风应属于灾害性天气。台风带来的狂风、暴雨、洪水和巨浪能冲毁海堤，淹没农田，损坏房屋，损毁树木，颠覆船只，破坏电力通讯设施，危害道路交通安全，给国民经济发展和人民生命财产造成巨大损失。我国位于世界最大洋之太平洋西岸，每年几乎都会遭遇周期性的台风天气，因台风造成的人员伤亡和财产损失位居各种自然灾害之首。每当台风来临人们除了关注台风路径、风力大小之外，政府是否应宣布放假？何时放假？台风假期间工资给付问题如何解决？雇主是否有权因台风假而扣发全勤奖金等问题，就成为人们街头巷尾热议的话题。社会各界争论不休，不同省市做法各异，成为多年来悬而未决又急待解决的问题。①2015年9月29日，台风“杜鹃”登陆，福建沿海等地风力强、潮位高、海浪大、雨情急，为确保师生安全，福州、泉州、漳州等市部分企业、大中小学和幼儿园停课一天，个别学校甚至停课两天。厦门学生则顶风冒雨照常上课，这让不少孩子感觉“很受伤”，也让一些接送的家长对此有所抱怨。

台风是侵犯我国台湾地区最频繁、最严重的天然灾害之一。据统计，侵袭台湾地区陆地的台风，从1897年至1948年共计189个，从1949年至1996年共计218个，百年下来有案可查者共计407个。为了使各级机关及公、私立学校在天然灾害发生时便于预防与抢救，减少人员伤亡和财物损失，台湾当局于20世纪70年代即订有“台风过境时各机关是否停止办公作业要点”（以下简称为“作业要点”），作为台风期间停止办公及上课的通报规范和标准，此后历经多次修订，2010年为配合“行政程序法”的实施将该“作业要点”修改为法规命令，订定“天然灾害停止办公及上课作业办法”（以下简称“作业办法”）。“作业办法”统一了台风及其他自然灾害发生时的放假标准、处理方式，成为各级政府部门和学校处理台风假问题的规范依据，对促进大陆地区台风假制度的建立与完善也具有重要的借鉴意义。

一、台风假之基础理论

（一）台风假的概念界定

台风假是一个约定俗成的用语，在法律上并无明确的界定。由于假的性质和种类决定了劳资双方的权利和义务，因此在展开研究之前需要对本文所使用的台风假概念进行界定。从实践层面考察，台风来袭劳工停止出勤的原因主要有以下几种：第一，基于防灾避难、人道考量，于台风来袭之前由政府宣布企事业单位暂停营运，或者只维持必要运转人力，对所有员工或必要运转人力以外的员工采取事前统一停止出勤的预防措施；第二，台风来袭劳工本人或其家庭成员的人身或财产等遭受灾害导致无法正常出勤；第三，个别企业厂房、设备、原料供应等遭受台风袭击造成妨碍或破坏导致无法正常运转而停工。其中，第一种情况属于依台风预报于事前由政府以放假形态统一实施的台风假；第二种情况属于劳工视个体状况申请事假的台风假；第三种情况属于个别企业停工问题，不涉及劳工的放假（请假）权利。其中，台风期间政府宣布放假与劳工请假的主要区别是：前者是政府停止或限制雇主的营业活动；后者是在雇主继续经营之前提下免除个别劳工的劳动义务。①陈建文：《台风假诉求的政策思考与法理探讨》，载《2008年度劳动基准法工资与工时实务研讨会论文集》，第71页。本文仅对台风来袭地方政府以放假形态统一实施的台风假问题进行研究，至于台风期间劳工请假或企业停工及其所引发的劳动给付障碍期间危险分配问题将另文探讨。

（二）台风假的法律性质

台风是影响台湾地区最严重的灾害天气，虽然具体时间无法确定，但每年几乎都会周期性的遭受台风袭击却是事实。因此，虽然并无台风假的法律定义，但台风假这个用语其实已经在长年累月关于台风期间该不该放假的争论之中，在社会各界形成一定程度的权利感知与社会共识。从本质上讲，台风假不是“假”，而是因应天然灾害之权宜措施，其目的在于防灾避难，减少或防止台风袭击可能造成的人员伤亡和财产损失。

1. 从休假制度的目的功能考察。传统休假制度主要有两大功能：一是政治文化功能。在世界各国休假制度都深深打上政治因素、传统文化、民族习惯、历史传承甚至宗教活动的印记，其目的是便于公众参与纪念或文化活动，是政府为公共目的所定之假日，具有公共政策上的强制性；二是休息放松功能。对劳动者而言，休假有助于增加休息时间，消除工作疲劳，促进人格发展，丰富家庭生活，提升生活品质，促进劳动力的再生，是现代劳资关系中最重要的劳动条件之一。“天然灾害（含台风过境）发生时（后）其发布停止办公及上课，乃系因应事实上无法办公及上课之临时措施，其目的在于预防及抢救，以减少台风来袭生命、财物遭受损失。”②台湾地区“行政院”人事行政局1998年11月3日局考字第027455号函。此与传统休假制度所具有之政治、文化、休息、娱乐功能完全不同。

2. 从体系解释的角度考察。台湾地区“劳动基准法”第 37条规定：“纪念日、劳动节日及其他由‘中央’主管机关规定应放假之日，均应休假。”从整体条文解读，所谓“其他由‘中央’主管机关规定应放假之日”，性质上自局限于与同条所列示之“纪念日、劳动节日”等具有相同性质者为限，其所规定或指定应予放假的休假日，共通之处在于放假日期固定且该日具有某种社会文化意义。此与依台风预报于事前以放假形态临时实施的台风假，系基于台风即将来临并根据事发当时之台风预报资料判断、决定放假以减少人员伤亡或财产损失之情形，可谓完全迥异。

3. 从行政机关的立场考察。台湾地区“行政院”人事行政局1990年10月18日局参字第41602号函规定：“查天然灾害（含台风过境）发生时（后）其发布停止办公及上课，乃系因应事实上无法办公及上课之临时措施。”2009年台湾地区“行政院”劳工委员会（现劳动部）发布的“天然灾害发生事业单位劳工出勤管理及工资给付要点Q&A”指出：“问：为何不将天然灾害（例如：台风）发生经宣布停止上班之日，订为‘台风假’？答：‘劳动基准法’第37条规定，纪念日、劳动节日及其他由‘中央’主管机关规定应放假之日，均应休假。上开各该应放假之日，明定于该法施行细则第23条，该条所列其他由中央主管机关指定应放假之日性质，属特定节日或与纪念日、节日有关系者。故如指定台风来袭停止上班日为应放假之日，不符合该条规定之立法意旨，无法据以指定。”可见，关于台风假不是传统和法律意义上的“假”，台湾地区行政机关的态度是持续而明确的。

（三）台风假的基本理念

1. 生命至上的理念。人的生命具有最高的价值。生命权是最基本、最重要的人权。台风给人们的出行安全和户外劳动造成严重威胁，台风假作为防灾救灾的重要措施获得社会各界的广泛认同，但却发生减少上班天数的实际结果。对于临时增加的放假天数，劳工当然乐见其成，但雇主却抱怨增加了生产成本，劳工的生命权、健康权与雇主的经营权、财产权发生冲突。台风假的指导理念以及正当性在于：在预测天灾会带来严重灾害、伤亡可能的情况下，停止不必要或不具有紧急性的社会活动，让劳工暂时脱离工作岗位，以回归家庭、照顾家人、防灾避难。

2. 预防为主的理念。隐患险于明火，防范胜于救灾。台风的发生，往往具有毁灭性的后果，对人类的生存发展构成重大威胁。但台风不能完全等同于不可抗力。不可抗力的特点是不能预见、不能避免并不能克服，独立于人的意志之外。随着科技的发展，人类社会对于台风灾害已经从完全被动的承受发展到能够相对准确的预报并积极预防以减轻损害的阶段。台风假的目的在于让人们在台风期间尽量避免出门或转移到安全场所，防范或减少可能造成的人身伤亡，保障生命财产安全。

二、台风假的决定与实行

（一）台风假的适用范围

台风假不是全民的假（如年节纪念日），也不是部分公民的假（如产假、生理假），而是受台风侵袭之局部地区宣告放假。对于未受台风影响的地区，则没有台风假的问题。对于受台风影响的地区，“作业办法”规定台风假的适用范围包括各级政府机关及公、私立学校（第1条），公营银行、公用事业、生产事业、邮电、交通及其他性质特殊机构，准用本办法之规定（第16条）。也就是说，台湾地区各县市政府在台风日宣布的停止上班上课措施，仅限于各级政府机关、公立企事业单位、公立和私立学校，至于一般劳工则不在适用范围之列。

趋利避害是人类的天性与本能，防灾避难是人类社会的共同需求。台风来袭公务员（包括公立企事业单位人员、教师，下同）可以在家躲避风雨，避免台风可能带来的人员伤亡，劳工却仍得承担高度的伤亡风险被迫于台风天气通勤上班，其与享有台风假的公务员群体的制度差异，自然就会产生“同命不同价、健康不公平、制度不正义、社会不平等”的问题。实际上一般劳工与公务员在台风期间出勤上班都承担相同的交通风险以及更严重的劳动风险，没有任何正当理由能够说明，政府公告“停止上班上课”为何仅及于公务员，而给予劳工差别待遇。台风假应是一种不分行业、职业、部门和身份，针对全民共同需求的一种社会机制安排。

为了解决“作业办法”不适用于一般劳工的问题，回应劳工群体对台风假的制度需求，台湾地区“行政院”劳工委员会（现劳动部）颁发的“天然灾害发生时（后）劳工之出勤管理及工资给付处理原则”（以下简称为“处理原则”）规定：“事业单位劳工于天然灾害发生时（后）之出勤管理及工资给付事宜，依左列原则处理：一、天然灾害发生时（后），事业单位之劳工在何种状况下得停止工作，宜由劳雇双方事先订于劳动契约、团体协约或工作规则之中，以求明确；明订时可参照行政院颁“天然灾害发生时停止办公及上课作业要点”之规定。如事前并无约定，可参照前开要点及企业惯例，由劳雇双方协商办理。”①台湾地区“行政院”劳工委员会1991年7月12日台劳动二字第17564号函。与“天然灾害发生时停止办公及上课作业要点”（现“作业办法”）相比，“处理原则”仅处于劳动行政主管机关行政函释的层次，强制力不足，可操作性差。由于台风期间停止上班上课措施影响多数人的权利和义务，如未来政策上同意私人企业劳工亦比照办理，在公私部门台风期间停止上班上课措施几乎完全相同或大致雷同的情况下，基于立法经济，如提升“作业办法”的规范位阶，改以法律定之，并将适用范围扩及全民，同时加入劳工部分的处理规范，似乎更加周全、理想。②陈建文：《台风假诉求的政策思考与法理探讨》，载《2008年度劳动基准法工资与工时实务研讨会论文集》，第76页。

（二）台风假的适用标准

一般来说，台风的风力等级与破坏力成正比。风力越大，破坏力越强。此外，处在台风风暴的中心与远离台风风暴的边缘，破坏力也各不相同。因此并非有台风就要放假，有台风经过的地区都要放假。是否需要放假以及放台风假的地域范围，需要视台风的等级及其影响程度而定。为了统一放假标准，“作业办法”第2条规定，台风灾害达到下列基准时，即可停止办公及上课：（一）依据气象预报，台风暴风半径于四小时内可能经过之地区，其平均风力可达七级以上或阵风可达十级以上时；（二）依据气象预报或实际观测，降雨量达附表之各通报权责机关停止办公上课雨量参考基准，且有致灾之虞时；（三）依据土石流警戒区预报或实际观测，达各地所定土石流警戒基准值，且有致灾之虞时；（四）风力未达第一目停止办公及上课基准之地区，因受地形、雨量影响，致交通、水电供应中断或通行、电力供应困难，明显影响通行安全或办公上课或有致灾之虞时；（五）停止办公、上课后，该地区因台风过境造成普遍性灾害，其风力虽已减弱，未达第一目停止办公及上课之基准，但须继续停止办公及上课，以利善后清理时。综上，台风假的适用标准需要结合风力、雨量、泥石流及其所引发的通行障碍、水电供应中断等多种因素而具体确定。

（三）台风假的适用程序

台风具有持续时间长、影响范围广、危害强度大等特点。不同于地震、海啸等其他自然灾害事前难以准确预测，随着现代气象学的发展，人们对台风的发源地和活动季节、台风的结构和天气、台风影响的范围和强度、台风的形成和消亡条件、台风的移动路径等都有深入的研究，对台风的形成过程和登陆时间已经建立了相对准确的预报机制。为了方便社会各界提前做好防风避难工作，“作业办法”规定，当台风来袭地方行政首长决定“全天或上午半天停止办公及上课”时，必须于前一天晚间10点30分前通知传播机构并由传播机构于晚间 11时前播放。而此通报，必须以“中央”气象局气象预报为主要参考资料。如果无法及时决定，最迟不得于“台风假”放假日当天早晨5时前播报。播报的目的是便于预防或抢救，以减少损失，所以必须在台风来袭之前就要做成决定。然而就常理而言，凡事只要是预测，就有可能产生误差。据了解，世界各国对台风行径预测的误差平均为一百八十余公里，对于台风平均风力的大小其预测的误差值也很高，所以根据预测资料所作成之放假决定，难免会有失误。面对可能出现的台风提前或推迟来袭、风力骤然增强或减弱、台风路径变向或改道、台风带来的降雨量剧增或骤减等情形，导致政府宣布放假的时间太早或太晚、该当放假却未放假、放台风假却遭遇“假”台风等情况，劳资双方和社会各界切不可过于吹毛求疵，求全责备。①在上海，就出现三次放台风假结果没有遭遇台风剧烈袭击的情况，有网友在微博上调侃说：“2005年因台风放假，风和日丽。2007年因台风放假，风和日丽。2010年因台风放假，风和日丽。”市防汛指挥部回应称：“对待台风，宁可十防九空，也不可存一丝侥幸。”周思立、李艳秋：《网友调侃“台风假”变假台风防汛部称不可侥幸》，载《新闻晨报》2010年 9月2日，第3版。

三、台风假期间工资给付问题的解决

台风假除涉及工作时间资源的调整之外，也引发劳资双方对工资给付权利和义务的争夺。雇主除担心经营进度和整体业绩是否会被台风“吹垮”外，也关注台风假期间工资负担问题如何解决，劳工则关心放假期间能否正常领到工资。台湾地区1111人力银行的调查显示，占51.86%的雇主认为台风的成本不应全由雇主负责，其中32.01%认为“完全不应该”，19.85%认为“员工与企业各一半”，觉得自己应该负责全部损失者为 48.14%。②陈建文：《台风假诉求的政策思考与法理探讨》，载《2008年度劳动基准法工资与工时实务研讨会论文集》，第52页。可以说，如何处理台风假期间的工资给付危险分配，是整个台风假问题中的一个重要症结所在。

（一）台风假期间劳工未到职时工资给付问题的解决

工资是劳动给付的对价，因此除法定特殊情况雇主应承担工资续付义务外，如果劳工未给付劳动，雇主无工资给付义务。对于台风假期间劳工未付出劳动时工资给付问题如何解决，台湾地区“劳动基准法”未作出明确规定，行政主管部门的态度亦历经变化。1987年3月20日台内劳字第487138号函强调：“关于天然灾害发生，经政府有关机关宣布停止工作期间，劳工工资应否由雇主照给，宜由劳雇双方协商决定。”③另参见台湾地区“行政院”劳工委员会1987年10月16日台劳动二字第3928号函。台湾地区“行政院”劳工委员会1991年7月12日台劳动二字第17654函规定：“天然灾害发生时（后），劳工如确因灾害而未出勤，雇主不得视为旷工，或强迫以事假处理，惟亦可不发工资。” 2009年台湾地区“行政院”劳工委员会劳动条件处颁布的“天然灾害发生事业单位劳工出勤管理及工资给付要点Q&A”指出：“劳工因天然灾害无法出勤，与‘劳动基准法’有关‘放假’之目的及概念不同，亦难归责于雇主，然雇主本应照扶劳工，宜不扣发工资。”可见，台湾地区行政主管部门关于台风假期间工资给付问题的立场从“宜由劳雇双方协商决定”、雇主“亦可不发工资”转变为雇主“宜不扣发工资”，也就是从“默认不发工资”到“鼓励正常给薪”，但是否给付工资仍由雇主决定。

根据民法原理，因可归责于债务人之事由致给付不能者，债权人得请求损害赔偿；因可归于债权人之事由，致给付不能者，债务人免给付义务，但有权获得报酬；因不可归责于双方当事人之事由，致一方之给付全部不能者，他方免为对待给付之义务；如仅一部不能者，应按其比例减少对待给付。上述民事责任分配体系建立在理性、对等之个人，依其自由意志从事交易或发生其他私权关系，有其体系之价值依归，不过将民法之一般归责模式适用于劳动关系时，对于劳工甚为不利，例如因为天灾事故、能源短缺或公权力禁止等原因造成企业无法营运，必须暂时停工，依一般之过失归责事由，雇主对此并无故意过失，难以认定其具有可归责性，停工原因成为非可归责于双方当事人之事由，劳工虽免除劳动给付义务，但雇主同时亦免除工资对待给付义务，公平表象实含不平等内在，并危及劳工生存。①吴姿慧：《我国无薪休假之现况与争议问题》，载《2009年当前法律问题学术研讨会论文集》，第154页。由此可见，劳动法与民法不同，劳工具有社会保护必要性和对工资的高度生存依赖性，“将一般的民法规范应用于劳动关系中的给付障碍会失去利益公正”。②[德]W·杜茨著：《劳动法》，张国文译，法律出版社2005年版，第101页。

从劳动法的角度考察，台风假期间工资给付危险分配并非逻辑问题，而是政策问题，亦即处理劳动给付危险负担问题时，主要应考虑采取何种方式来分散劳动契约履行上的危险，才能使双方当事人的契约利益处于较为公平的状态。③陈建文：《台风假诉求的政策思考与法理探讨》，载《2008年度劳动基准法工资与工时实务研讨会论文集》，第86页。由于雇主主导企业并控制企业的整个生产流程，承担经营责任，也享有经营收益，因此规定台风假期间雇主应当继续支付工资较为妥当。这是因为相对于劳工而言，由雇主承担台风假期间的工资给付风险在经济上是可以承受的，因为他可以通过计划准备进一步避免一些停工，剩余的风险在所有情况下都可以进行投保并且通过价格形成也可以将风险转嫁给消费者。④[德]W·杜茨著：《劳动法》，张国文译，法律出版社2005年版，第101页。前述调查数据也证明，有近半数的雇主确有意愿和能力承担台风假期间的工资给付危险责任，规定台风假期间雇主应当继续支付工资具有必要性和可行性。

（二）台风假期间劳工到职工资给付问题的解决

在现实中，因行业性质、岗位职责、经营需要、抢险救灾等原因，台风假期间劳工正常出勤的现象比较普遍。根据台湾地区1111人力银行的调查统计，当台风来袭政府宣布放假时，仍有19.35%的受访企业主秉持“生命诚可贵，业绩价更高”的原则，不会遵照办理；占 8.68%的雇主“视职务性质而定”；占20.97%的雇主曾在台风假期间临时取消假期，请员工赶回上班，此种情形以民生消费、制造业和工商服务业最多。⑤陈建文：《台风假诉求的政策思考与法理探讨》，载《2008年度劳动基准法工资与工时实务研讨会论文集》，第50页。台风假期间劳工到职工资如何给付，需要视不同情形确定。

1. 台风假期间劳工正常出勤有权获得工资。劳动关系之目的，在于劳工将其劳动力置于雇主可支配的范围内，劳工由此获得已约定之报酬请求权。⑥陈彦良：《劳资争议（工资）危险分担问题》，载《2004年度劳资争议学术研讨会论文集》，第3页。因此，只要台风假期间劳工正常出勤，并将其劳动力置于雇主可得支配的范围内，即使因为天气的原因雇主无法受领劳动，雇主也应当继续支付工资。

2. 台风假期间劳工正常出勤有权获得加成工资。台风假期间劳工因工作需要或应雇主要求正常到职时，雇主是否应当加成给付工资或者于事后补假休息？台湾地区“行政院”劳工委员会1991年7月12日台劳动二字第17654号函指出：“天然灾害发生时（后），……劳工如到工时，是否加给工资，可由雇主斟酌情形办理。”台湾地区“行政院”劳工委员会1996年5月17日台劳动二字第116602号函指出：劳工于工作日因天然灾害停止工作，该日并非“劳动基准法”第36条至第38条之假期，故无该法第40条之适用。该日劳工如应雇主要求而到工时，工资如何发给及应否补假休息，可由劳雇双方自行协商决定。2009年发布的“天然灾害发生事业单位劳工出勤管理及工资给付要点”（以下简称“给付要点”）第7条规定：天然灾害发生时，如工作地、居住地或上班必经途中任一辖区首长已通告停止办公或工作所在地未通报停止办公，但因天然灾害因素阻塞，劳工无法出勤工作，雇主宜不扣发工资。但应雇主之要求而出勤，雇主除当日工资照给外，宜加给劳工工资，并提供交通工具、交通津贴或其他必要之协助。可见，台风假期间劳工正常出勤雇主是否加成给付工资，行政机关的态度从“由雇主斟酌情形办理”、“劳雇双方自行协商决定”转变为“除当日工资照给外，宜加给劳工工资”，也就是由允许不加成给付工资到提倡加成给付工资，唯不具有强制性，是否加成给付工资仍由雇主决定。

台风假时间本属于劳动契约约定的劳工履行劳动给付义务的时间，并不属于雇主要求延长工作时间和周休日、法定节假日的加班时间，并不符合“劳动基准法”第24条、第37条的构成要件，因此，雇主对于台风假期间正常出勤的劳工不支付加班工资确不违法。唯从法理上讲，在天然灾害期间雇主对于未出勤的劳工宜继续支付工资。基于公平和人道考量，对于台风假期间配合企业要求或因应业务需要冒险出勤的劳工，雇主除正常给付当日工资外，自应另加成给付工资，并提供交通工具、交通津贴或其他必要之协助。至于加给的金额或比例，可以由雇主与工会、劳资会议或劳工本人协商确定。根据2008年台湾地区1111人力银行的调查统计，尽管职员冒着生命危险在台风天上班，但高达66.86%的雇主仍然依照一般上班日的行情给薪，只有10.65%的雇主按平日加班费的1.33倍或1.66倍加发当日薪资，视为假日加班给付2倍薪资的占13.61%；另有26%的雇主为感念员工“情义相挺”，会提供薪资以外的其他福利，例如补假、记功嘉奖、列入绩效评估、发放交通津贴、提供餐点、派公务车接送。①陈建文：《台风假诉求的政策思考与法理探讨》，载《2008年度劳动基准法工资与工时实务研讨会论文集》，第50页。尽管台风假期间劳工正常出勤愿意加成给付工资的雇主只占总数的四分之一左右，但也说明规定雇主应当加成给付工资具有一定的可行性。

（三）台风假期间劳工到职并加班时工资支付问题的解决

1. 台风假期间劳工到职并超时工作。台风假期间一些劳工不仅必须照常工作甚至需要加班加点。对于台风假期间劳工到职并超时工作时的工资给付，台湾地区“行政院”劳工委员会1987年10月6日台劳动二字第3928号函指出：“……但因天灾，必须于正常工作时间以外工作者，依‘劳动基准法’第24条及32条规定，工资应按平日每小时工资额加倍发给之，并应于事后补给劳工适当之休息。上述有关事项，应列入工作规则中，报请主管机关核备，并公开揭示之。”“劳动基准法”第24条规定：“雇主延长劳工工作时间者，其延长工作时间之工资依左列标准加给之：一、延长工作时间在二小时以内者，按平日每小时工资额加给三分之一以上。二、再延长工作时间在二小时以内者，按平日每小时工资额加给三分之二以上。三、依第三十二条第三项规定延长工作时间者，按平日每小时工资额加倍发给之。”“第三十二条第三项规定：“因天灾、事变或突发事件，雇主有使劳工在正常工作时间以外工作之必要者，得将工作时间延长之。但应于延长开始后二十四小时内通知工会；无工会组织者，应报当地主管机关备查。延长之工作时间，雇主应于事后补给劳工以适当之休息。”可见，与正常工作日延长工作时间不同，台风假期间劳工到职并加班，其加班工资不是按加给三分之一或三分之二计算，而是加倍给付，并应于事后补给休息。

2. 台风假期间劳工停止休假紧急出勤。“劳动基准法”第 40条规定：“因天灾、事变或突发事件，雇主认有继续工作之必要时，得停止第三十六条至第三十八条所定劳工之假期。但停止假期之工资，应加倍发给，并应于事后补假休息。前项停止劳工假期，应于事后二十四小时内，详述理由，报请当地主管机关核备。”所谓停止休假，包括台风来袭前已经排定准备于台风假期间进行的休假，以及台风假期间正在进行尚未结束的休假。由于台风假期间雇主认为有使劳工停止休假继续工作之必要时，即有不经工会、劳资会议和劳工同意强制命令加班权限，故停止假期之工资除应加倍发给外，仍必须于事后补假休息，并应于事后二十四小时内详述理由报请当地主管机关核备。②台湾劳动法学会编：《劳动基准法释义——施行二十年之回顾与展望》，新学林出版股份有限公司2009年版，第374页。

四、台风假期间劳工差勤管理相关问题的处理

（一）台风假期间雇主不得因劳工放假、缺勤、延迟到工而给予不利益待遇

考虑到台风期间劳工在工作地点以及上下班途中的安全，并防止雇主变相要求劳工于台风假期间照常出勤，“给付要点”第6条规定：“天然灾害发生时（后），有下列情形之一者，雇主不得视为旷工、迟到或强迫劳工以事假或其他假别处理，且不得强迫劳工补行工作、扣发全勤奖金、解雇或为其他不利之处分：（一）劳工工作所在地经辖区首长依‘天然灾害停止办公及上课作业办法’规定通报停止办公，劳工因而未出勤时。（二）劳工工作所在地未经辖区首长依‘作业办法’规定通报停止办公，惟劳工确因台风、洪水、地震等因素阻塞交通致延迟到工或未能出勤时。（三）劳工工作所在地未经辖区首长依‘作业办法’规定通报停止办公，惟其居住地区或其正常上（下）班必经地区，经该管辖区首长依“作业办法”规定通报停止办公，致未出勤时。”也就是说，在台风灾害发生时，如工作地、居住地或上班必经途中任一辖区首长已通告停止办公或工作所在地未通报停止办公，但因天然灾害因素阻塞交通致延迟或未能出勤时，劳工可不出勤。例如劳工居住于桃园县，工作地却在台北市，上班途经新北市，只要其中一县市宣布停止上班，即适用该规定。雇主不得视为旷工或强迫劳工以事假或其他假别处理，且不得强迫劳工补行工作、扣发全勤奖金、解雇或为其他不利处分。但在台风过境时（后），劳工奉派出差至台风未侵袭地区执行公务，因无生命、财产遭受侵害之顾虑，自无适用“作业要点”之必要，劳工不得以台风假为理由拒绝履行劳动给付义务。

（二）台风来袭学校放假劳工上班子女看护问题的解决

劳工不仅是企业的一员，同时也是家庭和社会的一员，必须有暂时脱离职业生活自由享受家庭生活和社会生活的权利。每个劳工背后都是一个仰赖其所得生活的家庭，所以对劳工的家庭责任提供法律支援，提供现实的选择机会，追求看护照顾子女、家人的家庭责任与劳动生活相互调和的观念趋势，是二十世纪后半叶劳动法问题的一个焦点。①陈建文：《台风假诉求的政策思考与法理探讨》，载《2008年度劳动基准法工资与工时实务研讨会论文集》，第68页。台风来袭学校停课劳工家有就读高级中学以下的子女需要照顾，但劳工本人按规定需要照常上班，因而发生矛盾和冲突。此时劳工可依“性别工作平等法”之规定，向雇主申请家庭照顾假。家庭照顾假的日数并入事假计算，全年以七日为限，②依台湾地区“劳工请假规则”，事假一年内合计不得超过十四日。事假期间不给付工资。劳工依法申请家庭照顾假时，雇主不得拒绝，亦不得将劳工申请家庭照顾假视为缺勤而影响全勤奖金、考绩或为其他不利处分，违者将按同法第38条处以新台币1万元以上至10万元以下罚锾。③参见“性别工作平等法”第20条、第21条、第38条，“劳工请假规则”第7条。若劳工未能依“性别工作平等法”第20条规定请家庭照顾假时，亦得依“劳工请假规则”请事假，或与雇主协商排定带薪年休假。④“天然灾害发生事业单位劳工出勤管理及工资给付要点Q&A”，之3、之4。

（三）台风假期间劳工出勤职业灾害事故的处理

台风假期间劳工执行外勤工作具有高度风险性，雇主应维护台风天气外勤人员工作之安全。台湾地区“行政院”劳工委员会为协助雇主对台风天气外勤作业危害之辨识、评估及控制，特订定“台风天外勤安全指引”供事业单位参考。如评估认为有显著风险或有可预见之风险时应停止外勤。如评估后仍决定使劳工外勤作业，雇主应采取安全防护措施，例如限缩外勤区域或以汽车、计程车为外勤交通工具及提供适当个人防护用具等，并由雇主或主管人员以书面指派，保存纪录备查。外勤人员受指派出勤发现现场存有风险，使生命遭受威胁，应以生命安全为重，不要冒险前往，如未达成外勤任务者，雇主不应予以不利处分。劳工执行职务中发生灾害，属职业灾害；劳工上下班途中发生意外事故，如非出于劳工私人行为而违反法令者，亦属职业灾害。劳工遭遇职业灾害造成残废、伤害或疾病，在治疗、休养期间雇主应给予公伤（工伤）病假，雇主应依“劳动基准法”第59条规定予以补偿。⑤“天然灾害发生事业单位劳工出勤管理及工资给付要点Q&A”，之8。雇主明知有天然灾害，仍然要求劳工到职，若发生职业灾害，应解释为可归责于雇主之事由，除负补偿责任外，仍需依“民法”规定负赔偿责任。

五、结论与借鉴

台风假的设置，传送出很多人及其家庭因在台风来袭时没有放台风假致生活不便的讯息，以及尊重生命和人性的价值观。基于防灾避难保障生命财产安全之考量，台湾地区于20世纪70年代即制定“天然灾害停止办公及上课作业办法”，此后历经多次修订不断完善，内容涉及台风假的法律性质、适用对象与范围、通报程序以及台风假期间工资给付、差勤管理、子女照顾、职业灾害等问题的处理，为社会各界应对台风防灾减灾提供有效指引。主要不足是“作业办法”只是行政命令，也没有提及法源及依据，并仅适用于各级政府机关、公立事业单位及公、私立学校，不够完善。虽然劳动行政主管部门除要求参照“作业办法”适用外，另订有“天然灾害发生事业单位劳工出勤管理及工资给付要点”，但“给付要点”在规范效力、完善程度、工资给付危险负担分配等方面均有待完善。

我国大陆地区关于台风假的规定和实施主要有以下特点：第一，目前尚没有关于台风假的法律、行政法规、地方性法规或规章。中国气象局发布的《突发气象灾害预警信号发布试行办法》，其中虽涉及停工、停课的内容，但不具强制性，只是以建议为主。上海、福建、深圳等地也有类似的规定并存在类似的问题。2014年7月广东省教育厅、广东省气象局联合发出《关于建立教育系统应对台风暴雨停课安排工作机制的通知》、《广东省台风暴雨极端天气学校停课安排指引》，作为台风天气如何执行停课的官方标准，但作为一种政策性措施，其规范效力与适用范围仍显不足。第二，从上海、浙江、福建等地实施台风假的实践看，目前宣布台风假的机构是各省（直辖市、地级市）人民政府的防汛（抗旱）指挥部。但是防汛指挥部只是地方政府的内设工作机构，不是行政主体，不能对外承担法律责任，其作为发布台风假放假通知的机构欠妥。第三，实施台风假的直接目的仅限于要求各行各业停工停业停课停市以防灾避难，对于台风假的通报时机、通报程序以及实施台风假所引发的工资给付危险分配、差勤管理、子女照顾、职业灾害等问题均未涉及，急待发展与完善。

我国海峡两岸每年都会遭受周期性的台风侵袭，台风假均已付之实施，但在法律层面两岸均没有关于台风假的规定，台风假规定的效力等级与完善程度均显薄弱，特别是大陆地区关于台风假的规定仍处于应急预案和政策层面，不同地市各自为政，有关台风假的理论研究和制度建设急待加强。法律根源于社会生活，并用于规范与指导社会生活。如果说台风假的决定和实施意味着海峡两岸对此问题的看法已有共识，台风假法律规定的欠缺意味着我们应该继续进行相关思考来凝聚共识，以为台风假相关问题的处理获得被大家所接受的具有法律层级和规范效力的定纷止争依据。

（责任编辑：常琳）

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1674-8557（2016）03-0054-09

2016-06-05

本文系2014年福建省软科学项目（项目编号：2014R0016）的阶段性研究成果。

胡玉浪（1971-），男，福建尤溪人，福建农林大学公共管理学院教授，法学博士。石丽芳（1974-），女，福建长乐人，福建农林大学经济学院副教授，管理学博士。