人民政协专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商研究

2016-03-15陆亚林湖南省社会主义学院湖南长沙410001

湖南省社会主义学院学报 2016年2期

陆亚林（湖南省社会主义学院，湖南长沙 410001）

陆亚林
（湖南省社会主义学院，湖南长沙 410001）

【摘要】深入研究人民政协在原有协商形式基础上创新性地开展“专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”等四种协商形式，探索其共性、特点及其本质规律，在此基础上进一步拓展协商形式，充分体现协商的多元、包容、理性和共识，这既是深化改革和建设中国特色社会主义的时代需要，又是人民政协不断发展和完善的基本要求。

【关键词】人民政协；专题协商；对口协商；界别协商；提案办理协商

【DOI】10.3969/j. issn.1009-2293.2016.02.007

党的十八大指出要充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，深入进行专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，来增强人民政协民主协商的实效性。党的十八届三中全会又重申要发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用，要拓展协商民主形式，更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商，增加协商密度，提高协商成效。协商形式是为协商的目的服务的，形式是实现目的的外在表现和手段。深入研究人民政协在原有协商形式基础上创新性地开展“专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”等四种协商形式，探索其共性、特点及其本质规律，在此基础上进一步拓展协商形式，充分体现协商的多元、包容、理性和共识，这既是深化改革和建设有中国特色社会主义的时代需要，又是人民政协不断发展和完善的基本要求。

一、专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商的协商主体

协商主体就是协商的参与者。从理论上讲，协商主体包括“作为公共权威机构的政府、多元利益格局中的个体、不同文化背景中的族群，以及治理过程中的机构或团体参与者”［1］。从全国政协及各地实践来看，专题协商“主要在政协常委会议或主席会议层面进行协商，政协主要领导和各民主党派负责人、有关界别代表人士出席，并邀请党委、政府领导及相关部门负责人出席”［2］；对口协商是政协专门委员会与对口政府部门的协商；界别协商是以界别为单位组织政协委员与相关党政部门的协商；提案办理协商是在提案办理过程中政协组织提案者与相关提案承办单位（主要是相关政府部门）的协商。可见协商的主体是双方或多方的。在以上四种形式的协商中，政协组织包括常委会、主席会、专委会以及政协委员是协商的一方主体，而作为公共权威机构的党政机构与党政部门则是协商的另一方主体。因此人民政协不仅是协商的载体，为协商开展提供平台和场所，是协商活动的组织者，同时也是协商的主体。一些从事政协工作的理论研究者和实践者如复旦大学统战理论研究基地肖存良［3］、山东省青岛市政协宋善成［4］等都持此观点。党的十八大提出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制，推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道，就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商，广纳群言、广集民智，增进共识、增强合力”［5］。在此，国家政权机关、政协组织、党派团体都被确定为协商主体。就政协四种协商形式来看，专题协商一般由政协主席亲自主持；对口协商是政协专委会出面；界别协商时，由于政协界别中除党派、团体界别有专门的组织机构作依托，可以组织界别协商外，其他界别由于缺乏有效的组织形式而呈现松散性，协商时仍然需要政协相关专委会组织；至于提案办理协商，由于提案者包括了党派、团体等界别集体提案、政协各专委会提案、委员联名提案、委员个人提案，使得提案数量每年有增无减，且种类繁多，内容庞杂，政协提案委只能筛选出重点提案由主席或副主席督办来提高协商成效。可以说，随着我国民主政治的发展和执政党能力建设的加强，党和政府越来越愿意和主动倾听各方意见尤其是人民政协的意见建议，因而人民政协应该越来越多地承担协商主体的责任，增强协商能力，使协商不流于形式。

二、专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商的协商客体

协商客体就是协商的内容，也就是所要协商的标的物，即协商主体需要达成共识的问题或事物。专题协商的内容主要是党委、政府中心工作及其重大决策和涉及经济社会发展全局的重点、难点和热点问题；对口协商的内容是党政部门的部门工作，是横向协商；界别协商的内容是体现领域深度性和行业专业性的工作，是一种纵向协商。而提案办理协商的内容则视提案者身份及提案内容而定，既可以涉及党委、政府中心工作及其重大决策，又可以针对经济、政治、文化、社会、生态文明发展的重要问题以及人民群众普遍关心的问题；既能反映党派、团体的主张，又能表达社会群体或委员个体的诉求。虽然四类协商的内容各有侧重，但实际运作中，由于四种协商形式的区分标准有重叠，协商内容重复的现象还很严重。一是因为政协有全会、主席会、常委会、专门委员会等各类会议，参加的人员部分雷同。二是政协的界别由于划分标准不一，致使界别的设置交叉重叠。如按照党派属性划分为中共、民革、民盟、民建、民进、农工、致公党、九三学社、台盟等九个党派和无党派人士界，按照团体属性划分为共青团、总工会、妇联、青联、工商联、科协、台联、侨联等八个团体，按照职业属性划分为文艺界、科技界、社科界、经济界、农业界、教育界、体育界、新闻出版界、医药卫生界、对外友好界、社会福利和社会保障界等十一个界别，还有按照地域、民族信仰、综合标准划分为少数民族界、宗教界、特邀香港人士、特邀澳门人士和特别邀请人士界。界别中如共青团和青联界，科技界和科协，工商联、经济界与民主党派民建界别等重叠现象凸显。而占政协委员较大比例（政协十一届全国委员会为7.42%［6］）的特别邀请人士界是一个组成庞杂的界别，主要是由解放军代表，地方党委统战部门和政协内部及其他人士组成，无法体现界别特色，难以提出专业性的意见建议。此外，八个民主党派在发展成员问题上也出现交叉和模糊，界别特征弱化、雷同的倾向。界别设置的重叠与交叉必然导致相关提案内容的重复，加之政协组织为了充分尊重委员的民主权利，保护委员通过提案履行职能的积极性，通常最主要的工作是对提案审查后，直接交相关部门办理，这也是提案内容重复的重要原因。一些内容相同或相似的提案几乎每年都在提，或者一年内多个提案者在重复提，既浪费提案者的精力、智力，又给承办部门增加工作负担，随之难以达到协商成效。为避免提案内容的重复，政协要充分发挥组织功能，政协提案委要在完善审查程序的基础上，与政协各专委会及各民主党派、工商联等共同审看提案，除遴选出重点提案外，要根据专委会的职责及其与各界别的联系进行提案分层分类。将国家战略、体制性问题的建议、地区诉求、党派诉求、部门诉求、个案进行有效区分。要充分发挥政协各专委会的作用，将分类后的提案进行整合，使意见建议上升到顶层设计，形成完整、科学的整体规划，以适用于不同形式的协商过程。

三、专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商的协商前提

毛泽东同志曾有句精辟论断：“没有调查，就没有发言权”［7］。做好调查研究，是确保协商有的放矢的前提。人民政协人才荟萃、智力密集，汇集了各方面的专家学者。但除了政协机关和民主党派机关的政协委员相对专职外，政协委员都是作为社会兼职来安排的。委员由于平时有自己的本职工作，一般是无法全力深入到与本职工作无一定关联的协商问题中。对协商所需要的知识储备不够，掌握的情况不客观、全面，以至于有些委员发言质量不高，提案“雷人”。因此协商之前要开展调查研究，通过调查、视察、座谈、访谈、查阅资料等方法，收集和挖掘真实全面的第一手材料，并对相关资料进行科学分类，归纳整理。以保证协商时客观实际地反映事物的本质，提出切实可行的对策建议。

四、专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商的协商时效

协商的时间对协商的效果有着重要影响。中国人民政治协商会议章程规定，人民政协的政治协商“是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商”。党的十八大也提出：“把政治协商纳入决策程序，坚持协商于决策之前和决策之中，增强民主协商时效性”［8］。协商的时间节点应当是在决策之前和决策之中。特别是有关经济社会发展的重大问题，以及与民众切身利益密切相关的重大决策只有协商在决策之前，才能及时地为科学决策提供可靠的参考依据，提供有效的重要价值。无论是哪种形式的协商，一旦确定协商内容，就要迅速跟踪调查了解，及时掌握各种实情，及时组织相关协商。对于那些容易引发矛盾激化的事件，发现后更要快速反应，及时协商，将矛盾解决于萌芽之中。为了体现专题协商的时效性，十二届全国政协建立了双周协商座谈会制度。座谈会一般每双周邀请各界别政协委员同党委、政府有关部门领导座谈交流协商，为重点问题的决策提供参考意见，地方政协则建立了每月、双月或不定期的协商座谈会；对口协商与界别协商，可以在政协的年度工作计划中安排；提案办理协商的时效性，根据《提案工作条例》规定，原则上提案承办单位在提案交办后3个月内需答复办理结果。

总之，研究人民政协在原有协商形式基础上创新性地开展“专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商”等四种协商形式，探索其共性、特点及其本质规律，对于进一步探索与协商范围的拓展相适应的多种协商形式，提高协商民主的成效，起到参考借鉴的意义。

参考文献：

［1］陈家刚.协商民主：概念、要素与价值［J］.中共天津市委党校学报，2005，（3）.

［2］姚俭建.政协专题协商的功能与创新路径探索［J］.中国政协·理论研究，2013，（3）.

［3］肖存良.人民政协政治协商主体研究——以上海市1993 -2009年的政治协商主体建设为例［J］.中国政协·理论研究，2012，（4）.

［4］宋善成.科学界定人民政协政治协商的主体［N］.人民政协报，2012-5-2.

［5］［8］胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告［M］.北京：人民出版社，2013.

［6］陆亚林.论政协界别中的特别邀请人士界［J］.中央社会主义学院学报，2010，（3）.

［7］中共中央文献编辑委员会.毛泽东著作选读（上册）［M］.北京：人民出版社，1986.

（责任编辑：刘亮红）

【中图分类号】D627

【文献标识码】A