邻避效应的形成机理及破解路径研究——基于风险社会理论视角

王 强

（中共衢州市委党校，浙江 衢州 324000）

邻避效应的形成机理及破解路径研究
——基于风险社会理论视角

王 强

（中共衢州市委党校，浙江 衢州 324000）

在我国经济社会快速发展和如火如荼的城市化建设进程中，邻避效应越来越成为政府推进垃圾焚烧场、核电站、殡仪馆等公共设施建设的制约因素。如何缓解邻避效应，公平、公正、有效地破解这一两难困境，极大地考验着政府的风险治理能力。文章基于风险社会理论视角，探讨了风险社会背景下邻避效应的生成机理，进而有针对性地提出破解路径。

邻避效应；形成机理；路径；风险社会理论

一、风险社会背景下的邻避效应

英国著名社会理论家安东尼·吉登斯曾断言，我们身处一个生态破坏、贫困、全面战争和极权政治的高风险社会，“我们生活于其中的世界是一个可怕而危险的世界”。［1］种种迹象表明，风险已经成为我们生产生活的组成部分，时刻伴随着我们左右。当前，我国正处在经济社会快速发展和城市化进程日新月异阶段，邻避效应导致的群体性事件已成为我国现阶段面临的主要社会风险之一，应引起政府和社会的高度重视。

（一）风险社会的来临

德国著名社会学家乌尔里希·贝克于1986年最早提出风险社会这一概念并逐步理论化。随之发生的苏联切尔诺贝利核泄漏事件、英国的疯牛病事件、美国的“9.11”事件和中国的SARS蔓延等一再证实了这一理论，人们开始广泛关注这个对现代社会具有极强解释力的社会学理论。贝克在坚持现代性基本立场的同时，对于现代性的具体表现形式进行了深刻的反思，提出了建立反思现代性的口号。贝克在《风险社会》一书的开篇就指出“在现代化进程中，生产力的指数式增长，使危险和潜在威胁的释放达到了一个前所未知的程度”。［2］贝克认为，随着人类对社会生活和自然干预范围和深度的扩大，人为风险超过自然风险成为风险结构的主要内容，出现了制度化风险(包括市场风险)和技术性风险占主导的全新局面。在贝克看来，工业社会的核心问题之一是财富分配以及不平等的改善与合法化。而在风险社会，我们必须把伤害的缓解与分配作为核心问题，风险、不确定性取代财富和权力成为反思现代性的标志性概念。继贝克之后，英国著名学者吉登斯以其涵盖丰富、内容全面的著作进一步从制度性风险侧面丰富和发展了风险社会理论。

风险社会理论描述的风险社会并不是一个历史分期意义上的概念，不是某个具体国家和社会的历史阶段，而是对人类所处的后现代性社会状态的总体描绘。风险社会的秩序并不是等级式的、垂直的，而是网络型的、平面扩展的，因为风险社会中的风险是“平等主义者”，不放过任何人。［3］这一理论提醒我们，人类社会发展到后工业时代，在全球化背景下“这个世界并没有越来越受到我们的控制，而似乎是不受我们的控制，成了一个‘失控的世界’”。［4］风险社会理论最大的特征和理论贡献在于它的自反性现代化理论创新。风险社会理论并不主张悲观地面对未来，而是应该用批判扬弃的态度审视现在、规划未来，它为我们提供了一个反思传统发展理念、反思传统制度安排和反思常态社会的新视角。

（二）邻避效应：风险社会的一个表现形态

风险社会中的风险无处不在、无时不有。近年来，我国发生的很多起群众因担心生产、生活、服务等设施建设影响居住环境和身体健康的抗争性群体事件，就是风险社会一个典型的表现形态。这类设施建设的共同特性是设施建设对当地经济社会发展和人民生活的改善具有重要意义，但是对周边居民的居住环境、身体健康和资产价值造成一定的负面影响与危害，从而遭到周边居民强烈反对。这种对公共利益有利且必须建设的项目因附近居民担心对自身带来不利影响而遭到抵触甚至强烈反对的现象被称为“邻避效应”。“邻避效应”（Not-In-My-Back-Yard，译为“邻避”，意为“不要建在我家后院”）发轫于20世纪70-80年代的欧美国家，是世界各国在城市化进程中遇到的普遍性问题。随着经济社会快速发展和城市化进程的迅速推进，“邻避现象””在我国也频繁发生，如2007年北京六里屯垃圾焚烧发电厂项目的缓建、2009年广东番禺垃圾焚烧发电厂选址争议、宁波等地抗议“PX”项目落户事件、启东民众抗议“污水排海工程”、2014年杭州余杭中泰垃圾焚烧厂事件等等，有必要加以研究和科学应对。

二、邻避效应的生成机理

邻避效应是社会失灵的表现之一，它的产生有着非常复杂的经济、社会和制度背景。政府和社会需理性看待这一现象，应循理解决，不能简单、粗暴处理。

（一）“人造风险”的不可预测性引发“群体焦虑”

风险社会与以往社会最大的不同在于风险的人为因素大大增加。吉登斯认为现代社会的风险可分为两类：一类是“外部风险”。外部风险就是来自外部的、因为传统或者自然的不变性和固定性所带来的风险。这是在工业社会头200年里占主导地位的风险，这种风险虽然严重，但由于经常发生而可以预测、预防。另一类风险则是“人造风险”。所谓人造风险，指的是由于我们不断发展的知识对这个世界的影响所产生的风险，是指我们没有多少历史经验的情况下所产生的风险。它是由人的发展、特别是由科学技术的进步所造成的。对于人造风险，历史上没有为我们提供可资借鉴的经验和知识，我们甚至不知道这些风险是什么，就更不要说对风险的精确计算，也谈不上对风险结果的预测，这就使人们陷入到前所未有的风险环境之中。［5］这种不可预测的风险大大增加了风险的不确定性，人们在“人造风险”面前感到非常无助。甚至为化解“人造风险”而提出的种种措施又是引发新风险的根源。风险社会这些特质增加了人们的焦虑感，这也是引发“邻避效应”大的社会背景。譬如，核能利用一度是公认的清洁高效能源，但是2011年3月11日，由于大地震引起了日本福岛核电站核泄漏事故，这次事故被认为是自1986年乌克兰切尔克贝利核泄漏以来最严重的核灾难，日本乃至全世界将要为此付出长期的代价。此后，世人开始警醒并反思，凝聚着人类智慧结晶的科技成果，无论你论证得如何周密、充分，预案做得怎样完善，都无法完全穷尽将会面对的不确定性，都存在着难以避免、无法预见的风险。这就是“人造风险”的可怕之处，也是人们对邻避设施的安全性存在强烈的心理焦虑和不信任的根源。

（二）民众过度风险认知促成了抵制风险的集体行动

现代通讯技术的发展克服了时间与空间对人类交往的限制，提高了不同社会下的人群对同一事件的“现场感”以及经验、认识和知识的相互交流。“地球村”就是这种交往扩大和深化的形象描绘。［6］在信息化高度发展今天，人们对于风险的认识逐步加深。作为理性经济人的环保意识、权利意识开始觉醒，个体开始关注邻避设施对自身的负面影响。由于信息的不对称性和知识的有限性，邻避设施周围居民对风险的认知往往不够全面、科学和客观，加上非正规渠道得知的相关有失偏颇甚至错误的信息，导致他们对科技专家和政府都持不信任态度，进一步加深了他们对于风险的焦虑感和抵抗情绪。鉴于对自身利益保护的本能反应，邻避设施周围居民力图在体制内外进行抗争，抗争行为时常演变为规模化、组织化和非理性化群体性事件，对公共利益的实现、政府诚信和社会稳定造成了极大地危害，近几年来各地反对PX项目落地就是典型的事例。PX项目美国有，德国有，日韩有，而为什么在我们国家就成了“敏感”项目了呢？除去法律、制度、政府行为等客观原因外，群众盲目、过度风险认知主导下的邻避思维可能是造成这一现象的主观原因。

（三）邻避设施的“负外部性”导致成本——效益不对等

这种“欢迎建垃圾焚烧场，但不要建在我家门口”的“邻避思维”让政府和社会左右为难。出现这种现象，有人抱怨人们自私自利，没有全局观念和奉献精神；有人责怪政府工作不力，没有处理好方方面面的关系等等。殊不知，作为邻避设施的垃圾场、变电所、核能站、化工厂，神经病医院、监狱、殡仪馆等设施，对一定区域整体存在某种公共效用，但这些设施会产生负外部性效果、令人感到厌恶而不愿与其毗邻，这些潜在的负外部性影响却集中于周边地区，需要周边居民额外承担某种负外部性成本，因而遭到周边居民反对。很显然，问题的核心在于邻避设施的“负外部性”导致成本-效益不对等，利益补偿机制不健全，责任主体不明晰等因素造成的现实的不公平。在中国台湾，早期邻避运动的口号是反对“鸡屎拉在我家后院，鸡蛋却下在别人家里”。今天邻避运动在台湾地区已不多见，政府机关已经创建了一套较为成熟的运作模式，民众也能理性地表达自己的诉求。值得借鉴的是在立法方面，台湾地区制定了《环境影响评估（评价）法》，这部法律规定了信息公开和公众参与程序，确保邻避运动的破解有法可依，项目建设方若不做相关信息公开，则属于违法，该项建设就不能进行。此外，邻避设施建设方的“环保回馈”能有效补偿和平息心存焦虑、利益受损的抗议民众。台湾地区成功的经验是建设方通常会将令人讨厌的邻避设施变得不再讨厌，例如设立公园、图书馆、运动中心、温水游泳池福利等，供附近民众免费或优惠使用。此外，还有减免电费、减免土地相关税赋、给予奖学金等措施回馈民众。一些相关政府机关甚至把办公地点搬入邻避设施边，以实际行动消除民众的顾虑。

（四）公民参与不足致使地方政府陷入“塔西佗陷阱”

邻避效应处置不当影响的不仅仅是民众利益和邻避设施建设的工程进度，更是对政府诚信的莫大伤害。邻避设施的建设与周边居民存在着多方面的利益交集，周边居民有权力有必要知晓包括项目内容、项目建设规划、环境影响、风险评估等各方面的信息。因此，在邻避设施建设的关键和敏感环节要有周边居民的充分参与，要充分倾听他们的利益诉求，一些事关群众利益的决策要与群众反复协商，不可以流于形式或避重就轻。

2014年杭州中泰事件出现的市民大规模聚集抗议并非毫无预兆的突然发生。据搜狐新闻报道，2014年4月24日，杭州城区居民以及周边村村民就已经向杭州市规划局提交了一份2万多人反对九峰垃圾焚烧发电厂的联合签名，以及52人要求对《杭州市环境卫生专业规划修编（2008-2020年）修改完善稿》公示提出听证的申请。杭州市规划局24日出具了一份书面答复，称将对这些申请材料予以承办、给予答复。5月8日，针对备受关注的杭州九峰垃圾焚烧发电厂项目，杭州市已召开垃圾处置专家媒体沟通会。但直到事发前，政府都没有与作为事件直接利益相关人的周边居民进行有效沟通与协商，没有给出一个满意的回应和答复。更有甚者，5月8日晚上有居民发现车辆运输测量仪器到石矿区做开工建设得前期准备，开始不断有人到九峰村抗议。可以看出，政府作为拥有话语权的强势方，在这件事上没有充分尊重群众的担忧和利益诉求，甚至漠视群众的呼声。在涉及群众切身利益的决策上缺少群众充分有效的参与，缺乏诚恳的政府回应，导致群众对项目建设不认可，对政府不信任，最终引发了这起影响恶劣的群体性事件。这次事件影响的不仅仅是一个垃圾焚烧发电厂的建设，更是损害了民众对政府的信任。长此以往，政府便容易陷入“塔西佗陷阱”，再想赢得群众信任难度将变得更大。

三、风险社会中邻避效应破解的路径选择

风险社会中的邻避效应具有双重影响，作为现代化发展加速推进的当代中国，我们一方面要借助邻避效应来推动民主、法治、体制机制等方面的建设；另一方面要探索一套符合中国特色的破解路径，消弭由此而带来的负面影响。

（一）加大宣传力度，消除恐慌心理

风险的大小与人们对风险的认识和感知密切相关。实践中，由于前期工作不到位，宣传不足，人们对邻避设施的经济和社会价值、环境影响、风险应对措施、利益补偿方案等了解不够。于是，在邻避思维的影响下，人们采取消极抵制的集体行动来对抗项目建设，一定程度上影响了经济社会发展和人民福利的改善。因此，邻避设施建设前，地方政府、社会组织、项目实施单位等应扎实做好前期调研、宣传沟通工作，让老百姓对拟建项目有一个全方位的了解，对其中的利与弊做到心中有数。通过前期工作，争取最大多数群众的理解与支持。当然，项目建设方应该做好项目可行性论证、环境影响评估、社会稳定风险评估等工作，确保项目落地后不扰民、不伤民、不坑民，真正成为民生工程。余杭中泰事件的发生，与政府前期宣传不到位，周边群众对项目不知情或存在诸多疑虑没得到及时解决有直接关系。

（二）创新危机管理，避免事态升级

邻避效应和其他任何事物一样，有其发生、发展和消亡的内在规律。由邻避效应引发的邻避运动如果处置不当极易演变成群体性突发事件，对地方政府是极大的考验。作为处置突发事件桥头堡的地方政府应加强风险治理能力建设，努力提升应对突发公共事件的能力和水平，把握好最佳处置时机，防患于未然，争取把事态控制在萌芽状态。为有效应对这类环境性突发事件，作为处置突发事件主体的各级政府，必须突破现有理念中“重应对、轻管理”的误区和“重权力、轻沟通”的倾向。主动运用新技术、新手段，特别是运用大数据的挖掘、分析、预测和流程整合能力，对危机生命周期的全程进行流程管理，实现从单一事件应对向全流程危机管理理念的转变，发挥大数据在危机预测方面的优势，实现有预见性的全面危机管理。

（三）健全参与机制，尊重群众利益诉求

实践中，一些地方政府认为实施的是民生工程，是对广大人民群众有利的事情就会得到群众支持。在追求政绩等急功近利思想驱动下，为尽快启动项目建设，前期工作没做到位就匆匆上马，忽略了周边群众的知情权和利益关切，导致周边群众对项目不了解，对政府做法不认可，进而抵制项目建设。近年来全国多地的PX项目就上演了项目建设——遭到抵制——宣布停建这一怪圈。

群众参与不足和政府回应不够是导致邻避效应的重要原因。邻避设施的建设固然有其诸如经济、社会和环保等功能，是经济社会和人民生活改善所必须的商业或公共设施。群众利益无小事，由此而带来的负面影响和群众对项目的种种顾虑必须正视。我们不能以国家利益、集体利益为借口，损害少数人的利益。国内外的实践证明，群众充分参与和政府对群众的关切积极回应是解决这一问题的关键。为此，政府工作要公开透明，要广泛拓展公民参与渠道，在破解邻避效应过程中推动法制、政府治理和公民参与的不断创新，从而在根源上破解这一两难困境。

（四）规范政府行为，提升政府公信力

政府公信力不够是邻避效应产生的重要因素。长期以来，一些政府公务人员没有摆正自身位置，心中装着的不是老百姓利益，而是个人升迁和部门利益，破坏了与百姓的“鱼水”关系。政府在多次、反复的失信之后，使自身陷入“塔西佗陷阱”，为今后政府的政策推进和项目实施增加了难度。改变这一被动局面绝非易事，需要政府由内而外地规范行为、改善形象，重塑政府公信力。政府诚信不仅是道德层面的约束，更需要法制的制约，要大力推进法治政府建设，从根本上改善基层行政生态。目前各地实施的“把权力关进制度的笼子”、推行“权力清单”制度、加大反腐力度、建设服务型政府等，都是推进政府治理体系和治理能力现代化的有效举措，应该长期坚持并不断创新。唯有如此，百姓才会信任政府，支持政府的各项决策和建设。政府自身建设，任重而道远。

［1］〔英〕安东尼·吉登斯.现代性的后果［M］.江西人民出版社，2001：9.

［2］〔德〕乌尔里希·贝克.风险社会［M］.凤凰出版传媒集团、译林出版社.2003：15.

［3］杨雪冬.全球化、风险社会与复合治理［J］.马克思主义与现实，2004（4）：72.

［4］〔英〕安东尼·吉登斯.失控的世界［M］.江西人民出版社，2003：3.

［5］〔英〕安东尼·吉登斯.现代性：吉登斯访谈录［M］.新华人民出版社，2001：195.

［6］杨雪冬.风险社会与秩序重建［M］.社会科学出版社，2006：42.

（责任编辑：朱小宝）

D035

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1009-2293(2016)05-0079-04

王 强，中共衢州市委党校副教授、科研处处长。

【DOI】10.3969/j. issn.1009-2293.2016.05.022