国家应急管理体系中政府与民间志愿组织的协作机制研究

王娜娜 吴金华

（青岛市社会主义学院，山东 青岛 266003；民革中央，北京 东城 100006）

国家应急管理体系中政府与民间志愿组织的协作机制研究

王娜娜 吴金华

（青岛市社会主义学院，山东 青岛 266003；民革中央，北京 东城 100006）

面对现代复杂型危机，政府亟待加强与民间志愿组织的合作，建立一个全面整合的应急管理体系。民间志愿组织参与应急管理具有独特优势，同时也存在很多不足。针对现状与困境，本文着重从机制建设方面，就如何实现应急管理体系中政府与民间志愿组织之间的良性协作进行探索。

应急管理；政府；民间志愿组织；协作机制

随着经济社会的发展，我国综合国力不断增强，政府应急管理能力显著提升。但转型关键期，突发公共事件频发、复杂性增强、破坏性严重。政府在应急管理中起主导作用，却无法顾及到社会的各个方面。而民间志愿组织因其灵活性、专业性、社会性等优势，可以有效弥补政府应对突发公共事件的盲点。因此,进一步完善应急管理体系，必然要求政府最大限度地整合和调动全社会力量，努力构建与民间志愿组织之间的良性协作机制。面对日益复杂的突发公共事件，如何建立一个全面整合的应急管理体系，政府与民间志愿组织如何通过良性协作来提高应急能力，是应急管理体系亟待解决的关键所在，也值得我们深入探讨。

一、民间志愿组织参与应急管理的独特优势

（一）对突发危机反应迅速

民间志愿组织大多采用弹性组织结构，可以在公共利益的感召下迅速做出反应，灵活调整工作方向和工作内容。时间作为考量应急管理的一个关键因素，民间志愿组织的反应速度无疑具有显著优势。尤其是事发地的民间志愿组织，其行动远远快于政府的反应，往往能够在第一时间辨别事件的危害性，及时发现应急管理中被忽视的漏洞，根据社会和民众需求作出快速反应，从而提高应急管理效率，预防危机扩大。

（二）为危机预警提供专业支持

大多数民间志愿组织具有较强的专业知识和实践经验，并拥有一大批专家队伍，对于突发公共事件有着敏锐、前瞻、专业的洞察力。他们可以利用专业力量有效判断危机破坏程度，及时向政府有关部门反映情况，为做好预警预防工作作准备。

（三）有效弥补政府资源不足突发公共事件往往涉及范围广，政府职能部门在初始阶段内可调动的应急资源一般也有限，单靠政府难以控制和解决危机。民间志愿组织是联系各方面的重要纽带，可以整合物资、资金、人才等资源为社会所用，达到集多方之力、解应急之需的目的。

（四）便于畅通信息传递渠道

相对政府而言，民间志愿组织在空间上与公众的距离较小，能够及时获得公众的需求信息并做出反应，在政府和社会大众之间起到上传下达的作用。同时，还可以利用其社会动员能力，迅速将各种政策、信息传递到基层，向广大群众释疑解惑，达到稳定民心、减少损害的目的。

吴金华，民革中央调研部，主任科员。

突发公共事件本身具有的不确定性给应急管理带来了巨大挑战。在汶川大地震、玉树地震、芦山地震等突发公共事件的救援过程中，由于社会力量迅速动员，各路救援力量蜂拥到现场，经常堵塞交通“生命线”，使得需要救治的伤员送不出，而紧需的物资、人力资源又进不来。大量社会力量的无序参与，严重影响了应急处置的效率，政府迫不得已临时禁止社会车辆自行前往灾区。这种临时性、滞后性的管理政策规定固然可以解决部分问题，更值得推崇的是主动吸取经验教训，完善各项制度建设，提前做好科学化、可操作化的预案建设。

二、民间志愿组织参与应急管理的不足

（一）民间志愿组织的“合法性”危机和社会接受度低

民间志愿组织发展至今，遭遇到的最大问题就是“合法性”问题。［1］目前，我国对社会团体和民间组织的报批审核手续还是较为繁杂的，通过审批的难度也很高。这种严格的注册管理体制，制约了民间志愿组织的发展，而且也限制了其开展相关活动、有效发挥作用。同时，我国的法律法规也不完善，没有明确规定民间志愿组织及其成员、服务对象之间的法律关系，也没有统一规定民间志愿组织及其成员的权利义务。加上一些民间志愿组织“知名度”不高，其参与应急管理的目的很难为社会公众所认同，更谈不上被接受。

（二）民间志愿组织参与应急管理的动员机制缺乏科学统筹

突发公共事件发生后，民间志愿组织以及群众的志愿主义激起，比较容易被迅速动员。虽然民间志愿组织参与应急管理起到了比较好的效果，但是其动员程度，是否与应急处置实际需要相匹配，仍是一个值得思考的问题。社会动员能力强是我国应急管理制度的一大优势，但有些时候，非理性思维支配之下的社会动员，往往导致民间志愿组织不顾情况“一哄而上”，很容易造成过度反应与资源浪费现象，也不符合应急管理所强调的科学、有序、高效。过度反应所带来的资源投入超出客观需求，可能给整个应急工作带来负面影响，也会给社会公平健康发展带来不利影响。

（三）民间志愿组织参与应急管理缺乏有效协调

我国政府在应对各类突发公共事件时，是核心力量，起主导作用，但是这不等于说政府能够包揽一切。应急管理中还有一些政府责任不应或无法覆盖到的领域，就应该充分发挥社会各方面的力量，支持和鼓励民间志愿组织在这些领域发挥作用。［2］在汶川大地震、玉树地震、芦山地震等突发公共事件中，民间志愿组织已作为重要主体参与应急管理体系，并发挥不可或缺的作用。但是，民间志愿组织的自发参与也会给救灾工作带来诸多阻滞影响。因为民间志愿组织及时迅速的应急处置，保证了参与速度，但是其结果并不一定是科学高效的，不能满足新时期应急管理的需求。

（四）民间志愿组织参与应急管理缺乏长效制度建设业的、有能力的民间志愿组织。在应急预案中，要界定民间志愿组织参与应急管理的途径和分工；在政府应急决策机构中，要保证有民间志愿组织的代表参加，并确定与民间组织联系沟通的渠道、部门；政府要在经费安排、业务指导和培训演习等方面，为民间志愿组织提供必要的帮助，提高其动员社会资源的能力。

（五）民间志愿组织与政府应急管理体系间缺乏有效互动

针对社会动员所带来的资源协调困境，民间志愿组织自身意识到了相关问题，并通过搭建协作网络予以解决。比如，汶川大地震救援过程中建立了“5·12民间救助服务中心”和“NGO四川地区救灾联合办公室”，为民间志愿组织以及志愿者提供灾情信息。［3］芦山地震救援工作建立了“抗震救灾社会组织与志愿者服务中心”，建立了政府与民间志愿组织之间的沟通联络机制，为广大民间志愿组织及其成员合法、有序、有效参与抗震救灾提供服务。［4］然而，此类机构并不能对民间志愿组织的工作内容和工作范围进行再分配，更不能统筹所有民间志愿组织的活动，致使民间志愿组织参与的应急管理存在一定盲目性和无序性。民间志愿组织自身发展不平衡、不成熟，再加上一些无组织的个体志愿者，如果应急管理缺乏相应的协调规范，极易造成混乱无序和资源浪费。［5］由于政府与民间志愿组织之间并没有建立起常规化的合作渠道，在很大程度上导致工作的重复和浪费，降低了效率。

三、积极构建政府与民间志愿组织之间的协作机制

政府与民间志愿组织之间缺乏有效协作，是民间志愿组织未能充分发挥应急作用的首要因素。只有政府与民间志愿组织两者共同努力，才能形成相互协作、权责明确、科学有效的应急管理体系。

（一）动员机制

突发公共事件因其突发性、紧急性、危害性等特质，需要提前建立科学有效的社会动员预案，分类、分级规定民间志愿组织的响应和参与程度。政府要通过大数据、云技术等方式建立民间志愿组织数据库，了解其构成和特长，便于定向动员相关专

（二）准入与退出机制

应急管理的不同阶段，对民间志愿组织及其成员的要求是不同的。按照突发公共事件发生的一般情况来看，随着应急管理从紧急处置走向恢复重建，应急管理对专业组织及志愿者的需求会增多，对长期服务的需求也会增多。因而，政府应协同民间志愿组织，共同制定原则性与灵活性相结合的应急管理准入与退出机制。准入资格重点考量民间志愿组织的服务能力与需求的匹配性，退出则是针对完成服务、终止服务以及准备不充分甚至别有用心的民间志愿社会组织。当然，退出并不影响民间志愿组织再进入，只要符合准入条件即可。

（三）沟通机制

在应急管理体系中实现政府与民间志愿组织之间的良好协作，建立有效的信息沟通机制是必不可少的一个环节。政府机构可以考虑加强与民间志愿组织的联系，整合各自在监测预警业务方面的力量，减少重复浪费，共享信息，提高预警的精确度。政府应成立应急信息发布机构，为民间志愿组织等社会力量提供权威、准确的应急信息，让民间志愿组织可以多方位、多维度了解应急管理体系。政府应通过设立新闻发言人、制定应急传播预案、建立新闻中心等方式，积极主动地为媒体了解全部情况保持沟通，促使媒体在舆论传播中发挥正向作用，推动政府与民间志愿组织之间不断增强互信互动。政府可以定期组织召开应急管理方面的论坛、研讨会等，邀请民间志愿组织参加，积极展开对话，加强沟通，为完善应急管理体系提出意见建议。

（四）问责机制

在应急管理过程中，由于各主体的地位不同，所以拥有不同的权利，承担不同的责任。政府处于应急管理的主导地位，拥有指挥的权利，同时也承担维持公共安全的重大责任，使应急管理处于有序的状态。民间志愿组织得到了政府和法律授权，应承担起相应的政治、法律和道德责任，妥当行使权力，积极有效开展应急管理职能。在应急管理体系中，各参与主体应积极培育与权力相一致的责任意识，通过相关法律法规和社会监督制约机制，来防止应急管理主体在履行相关职责时可能的行为失范，增强应急管理的公信力和效率。

（五）激励机制

从根本上讲，参与应急管理的民间志愿组织及其领导人或多或少都具有“经济人”特征。因此，在应急管理制度设计上，要让民间志愿组织发挥慈善性的同时还能够追求必要的私利，为其提供正向激励。政府要对民间志愿组织充分授权，提供人力、物力和财力等支持，帮助其充分发挥作用；要为民间志愿组织提供经济补偿，不断提高社会美誉度，增加其社会资本。要特别注重利用激励机制的设计，充分挖掘并拓展民间志愿组织的功能，实现各类组织之间的协调配合，提高应急管理的效率和质量。

（六）联动机制

在应急管理中，涌入的民间志愿组织特别多，政府不可能面对每一个组织，否则沟通协调的成本太高。因此，民间志愿组织需要建立联动机制来整合力量，最好是成立“应急志愿组织联合会”。这个联合会由不同类别的民间志愿组织构成，包括心理援助、卫生救援、工程抢险等领域的。为了提高应急管理体系中政府与民间志愿组织的协同效果，该联合会还可以包括有官方背景的志愿组织。对于一些大型的官方志愿组织和民间志愿组织来说，政府应该在保持其相对独立的基础上培育其成为枢纽型志愿组织，作为政府与民间志愿组织之间的沟通桥梁。政府部门通过对枢纽型志愿组织的直接管理，可以有效间接管理好民间志愿组织，节约管理成本、提升应急管理成效。

［1］薛澜，陶鹏.从自发无序到协调规制：应急管理体系中的社会动员问题［J］.行政管理改革，2013，（6）.

［2］薛澜，刘冰.应急管理体系新挑战及其顶层设计［J］.国家行政学院学报，2013，（1）.

［3］罗鸿彦.汶川地震中的公民自组织参与分析［D］.北京：中国政法大学.

［4］高一村.从独角戏到多元主体—透过芦山地震看如何建立政社联动救灾机制［J］.中国社会组织，2013，（5）.

［5］张明锁，李杰.政府与民间志愿组织互动合作关系探析［J］.华东理工大学学报（社会科学版），2013，（2）.

（责任编辑：朱小宝）

D630

A

1009-2293(2016)05-0068-03

王娜娜，青岛市社会主义学院教研处讲师。

【DOI】10.3969/j. issn.1009-2293.2016.05.018