压力型体制下的社会治理创新：突破抑或复制？——基于W市政社互动改革的实证分析

孔凡义　张　苗

(中南财经政法大学 公共管理学院,湖北 武汉 430073)



压力型体制下的社会治理创新：突破抑或复制？
——基于W市政社互动改革的实证分析

孔凡义张苗

(中南财经政法大学 公共管理学院,湖北 武汉 430073)

摘要：压力型体制是我国特有的制度环境，既为社会治理创新带来了动力也形成了限制。笔者以W市“政社互动”改革为例，结合我国压力型体制环境来分析W市改革所面临的体制困境，并在此基础上揭示压力型体制下我国社会治理创新的实质逻辑。

关键词：压力型体制;社会治理创新;政社互动

一、问题提出和理论综述

经历三十多年的改革开放，我国地方政府已进行了丰富多彩的地方改革探索。政府创新已经成为我国学术界研究地方政府改革的主导话语，政治学界和行政管理学界对此进行了比较广泛而又深入的讨论。

道格拉斯·M·艾赫克研究发现，领导公信力既对社会治理创新的发起和实施起到了重要的作用，也是决定具体政府改革成败的重要因素；议会冲突对地方政府改革的成败不起关键作用；议会与行政机关关系的融洽有利于社会治理创新的成功开展[1]。国内学者杨雪冬的“能动者”[2]、陈家刚的“第一推动集团”[3]、肖立辉的“县委书记”群体[4]等无一例外地发现精英尤其是权力精英在社会治理创新中发挥着重要作用。何增科对中央编译局“社会治理创新奖”139个入围项目进行宏观分析发现，社会治理创新正走向国家和社会的协同治理[5]。孔凡义通过个案研究认为当前的社会治理创新会压缩公民社会成长的空间，会影响国家和社会之间的良性互动[6]。庄德水分析了社会资本与社会治理创新之间的关系，他发现政府创新与社会资本之间存在内在的结构性关联[7]。

这些基于不同视角对社会治理创新的研究为我们探究社会治理创新的理念及其实践提供了有力的参考和借鉴，但从客观上看，这些研究较少地注意到我国制度环境的特殊性，尤其是压力型体制的制度环境，地方政府的创新活动都是在压力型体制下发生的，这就决定了我国社会治理创新明显不同于西方发达国家的政府创新，带有鲜明的中国特色。

压力型体制这个概念被用来描述我国各级政府的运作现状。所谓压力型体制是指一级政治组织(县、乡)为了实现经济赶超、完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系[8]。我国各级政府组织实行的是自上而下的权力运行结构，由上级政府向下级政府下达指标、任务，以责任制为基础将压力层向下扩散并对政绩进行量化考核，这种压力型体制深刻地呈现出我国政府的运作模式，但压力型体制并不是新出现的现象，而是传统计划经济下的动员体制在新时代背景下的变形。渠敬东认为新世纪以来我国“压力型体制”并没有发生根本性变化，只是其作用的机制产生了一些重要转变：第一，加强了对指标完成手段的管理，将指标管理和技术治理结合在一起；第二，加强了行政问责制，将激励和惩罚结合到一起；第三，加强了量化指标结构的多重化倾向[9]。总体而言，自上而下的权力运作机制依旧是压力型体制的核心。

政府的任何活动都必须受到环境的影响及制约，紧密结合我国现实制度环境，从压力型体制角度来研究社会治理创新不仅能较好地把握我国社会治理创新的约束条件，更具有较强的实践意义。

二、研究方法和案例介绍

通过以W市政社互动改革为切入点，展现社会治理创新的过程和内容。笔者在W市进行了为期3天的专题调研，对干部群众进行了大量的深度访谈，还与W市民政局和W市法制办公室等部门领导座谈，实地调研了W市公共法律服务中心等部门，查阅了大量的W市互动改革的相关文件和资料。

本文采取以个案研究为主的质性研究方法，个案所能包含的范围有一定的限度。质性研究并不是靠个案数量的多少而取胜，而是取决于个案研究的深度，即能否体现足够的张力容纳复杂的关系和展示完整的过程。在分析过程中，笔者比较注意把访谈内容、文献资料和视觉观察三者结合起来进行分析，目的在于避免单一信息获取方式带来的偏差。通过选取典型的上级政府推动社会治理创新的案例，能够清晰地展现压力型体制的一般性特征。

2007年党的十七大报告提出：深化乡镇机构改革，加强基层政权建设，完善政务公开、村务公开等制度，实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动。2008年《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》提出：“建立政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的机制。市县政府及其部门要全面正确实施村民委员会组织法和城市居民委员会组织法，扩大基层群众自治范围，充分保障基层群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的各项权利。严禁干预基层群众自治组织自治范围内的事情，不得要求群众自治组织承担依法应当由政府及其部门履行的职责。”这也是W市“政社互动”改革的逻辑起点。

2008年，W市按照“转变政府职能、提升自治能力、促进法治建设、创新社会管理”的目标，率先开展“政社互动”创新实践。2008年8月，W市专门成立了“政社互动”课题研究小组。2008年11月，W市举办了“政府行政管理与基层群众自治”主题研讨会。2009年5月，W市出台《关于建立政府行政管理与基层群众自治互动衔接机制的意见》成为W市开展“政社互动”实践的纲领性文件，自此，W市“政社互动”的改革正式启动。

第一，以权力“清单”明确政社界限。2010年3月出台了《基层群众自治组织协助政府工作事项》和《基层群众自治组织依法履行职责事项》，整理出“自治组织依法履职事项清单”共10项、“行政权力限制事项清单”共27项，这些“清单”明确本单位延伸至基层群众自治组织工作事项的具体内容、工作目标。按照“费随事转，权从责走”的原则，基层群众自治组织协助政府工作事项试行委托管理，除法定要求外，不再签订行政责任书，对于未列入公布事项的，不得以行政命令方式要求基层群众自治组织予以协助，基层群众自治组织也有权拒绝协助工作。

第二，以双向评估促进“政社互动”。W市建立由党政干部组成的自治组织履职履约情况评估小组和由村(居)党组、村(居)干部、村(居)民代表组成的政府履职履约情况评估小组，对双方履约情况进行年度评估，完善评估结果与基层政府责任部门和责任人以及村干部双方绩效考核挂钩机制。通过改革，W市政府和群众自治组织之间不再是政府权力的单向行使，而是变成了二者之间的双向监督和制约。

第三，以三社联动调动社会参与。在政社互动改革设计时，W市预测到改革的阻力很大，为了降低改革的风险，W市选择了渐进式改革模式，首先把村(居)委会纳入改革试点。随着改革的成功，“政社互动”的示范效应显现，W市考虑拓展“政社互动”，不仅要发挥村(居)委会的自治功能，也充分挖掘社会组织、社会工作专业人才的作用。2012年2月，W市下发《W市“三社联动”实施计划》，要求在社会建设中充分发挥社区的平台作用、社会组织的协同作用和社会工作人才的专业作用，他们把实施计划分解成17项专项任务分派给各政府职能机构。

三、压力型体制和社会治理创新困境

W市“政社互动”的改革改变了政府用行政命令直接干涉自治组织自治权的作风、找到了实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动的可行途径，但是在我国压力型体制背景下，W市改革仍存在困境。

(一)镇(区)社关系与改革困境

由于压力型体制的存在，这就使得镇(区)政府扮演的是国家权力的执行者角色而不是民众利益保护者角色，对上级负责被基层政府列为首要实现目标。一方面，在当前压力型体制下，相对集中的权力体制控制着大量的社会资源，地方政府官员的任命权仍旧掌握在上级政府手中并且官员的政绩主要由上级考核，基层政府官员难以改变“唯上”的思维定势；另一方面，基层政府的财政体制不独立，下级政府的运作资源来自于上级的拨款，这也使得基层政府必须听从上级政府的指示安排。压力型体制下的镇(区)所扮演的角色可能会弱化W市改革效果。

从2010年起，W市所有乡镇(街道)政府不再签订任何形式的行政责任书。与此同时，把以往行政命令式的“责任书”改为平等协商式的“协议书”。W市的改革只是废除了乡镇(街道)政府与基层群众自治组织间的行政责任书制度，但是从上级政府到乡镇(街道)政府间的行政命令式的责任书制度仍未改变，由于压力型体制下任务层层加码现象的存在，这就使得乡镇(街道)政府依旧承担了较大的工作压力。同时，出于对上级负责的这种压力驱使，一方面，会迫使乡镇(街道)政府作出数字造假或谎报等行为以应付上级检查；另一方面，乡镇(街道)政府仍旧可以通过签定协议的方式将自身的一部分任务转交给基层自治组织办理。在当前我国财政体制没有得到改革的情况下，基层自治组织的运作经费主要是依靠乡镇政府的拨款，这就使得基层自治组织在协议过程中不能随意拒绝乡镇政府的要求。虽然权力清单及协议制度在理论设计上能缓解基层群众性自治组织的压力，但在我国压力型体制下，这种作用效果并不深刻，并不能完全化解基层群众自治组织的困境。

(二)精英推动与短期效应

压力型体制是典型的精英体制，它对社会治理创新的推动来源于自上而下的推动力。W市“政社互动”的改革是由权力精英推动的典型范例。自W市“政社互动”开展以来，得到了各级领导的充分肯定和广泛关注：在W市“政社互动”创新的发起环节，W市领导干部的改革意识起到了主要的作用；在创新启动环节，上级部门的认可及亲身参与推动了改革的顺利开展。

在我国压力型体制下，上级领导者或组织比下级领导者或组织掌握着更充足的资源，由权力精英推动的改革能够快速地获得各方资源的支持并能较快地推进改革，但是，由权力精英主导的改革活动仍然存在问题。我国各级政府官员实行的是选拔制，地方主要官员的任期普遍较短并且变动又比较频繁，这种由权力精英推动的创新活动会存在由于主要官员离任而产生的“人走政息”的问题。

(三)单线改革与可持续创新

压力型体制下，中央对地方和国家对社会的领导和控制是通过两条线索来实现的：一是政府权力的线索，主要通过国家权力机构来实现；二是政党权力的线索，主要通过党组织机构来实现。“政社互动”的改革是通过政府行政权力的自我约束，实现基层自治组织的权力归位，通过基层自治组织自治能力的提升，实现与政府行政管理的承接互动。从W市“政社互动”的改革过程的分析中可以看出，这项改革只是解决政府行政机构与基层群众自治组织之间的关系问题，而镇(区)党务机构与村(居)党务机构之间的领导关系并没有改变。

在我国现行体制下，中国共产党是我国的执政党，在干部管理体制上我国实行的是党管干部的制度。一方面，W市“政社互动”改革是为了确定政社边界并实现政府与居民自治组织间的良性互动，但并没有改变上下级机构之间的领导关系；另一方面，W市“政社互动”改革也不能完全实现基层自治组织的权力归位。在基层自治组织中，大多数村(居)委会成员也是党组织成员，即便是W市自治组织自治空间变大，由于党管干部体制的存在以及下级服从上级、地方服从中央的组织原则，基层自治组织既摆脱不了国家权力在基层的渗入也脱离不了上级党务机构权力的干预。

四、社会治理创新：在突围和复制之间

在压力型体制下，社会治理创新并不是无限的、随意的创新，它有一定的限制条件，在我国当前制度环境下这种限制条件逐渐演变成了一种现实性的束缚力，要求各级地方政府必须遵循。压力型体制下社会治理创新必须围绕国家或上级政府的规划进行。自上而下的行政命令式运作机制是压力型体制的核心，相对集中的权力体制掌握了大量的社会资源，因此地方政府的活动必须遵循这种自上而下的权力运作模式，以获得国家或上级相关资源的支持。在我国当前制度环境下，由地方政府推动的改革创新活动大多都是在体制允许的范围内进行的，这些创新活动也与国家大政方针相契合。任何背离国家或上级政府规划的创新活动难以获得上级政府支持或默许，这种缺乏上级政府的支持的创新活动难以持久。

首先，压力型体制下社会治理创新具有低风险取向。在我国当前压力型体制下，地方政府的改革大多是在体制允许的范围内进行的，只有这样才能获得上级的支持，改革才会有持续力。社会治理创新活动需要符合国家大政方针或上级政府的发展规划，否则这些创新活动难以启动。同时，我国各级行政机构实行的是行政首长负责制，官员政绩与“官帽”紧密连在一起，官员出于个人政治前途考虑也不会选择具有高风险的改革活动。“实地调查发现，地方政府干部在推动改革创新中注重上级(领导)的认可，除了‘惟上是从’的传统起作用外，更多的是为了减少改革给本部门或本人带来风险”[10]。高风险的改革活动会给地方政府带来较大的维稳压力，因此，地方政府领导会慎重选择风险较低的改革活动。

其次，压力型体制下的社会治理创新需要服从于自上而下的权力体系。在压力型体制下，相对集中的权力体制控制着大量的社会资源，下级政府为了维持运转，必须服从于自上而下的权力体系、听从上级政府的安排，只有这样，地方政府的创新活动才会有相应的资源支持、才会有实施的可能。

最后，压力型体制下的社会治理创新活动以政治或经济上的奖惩为动力。社会治理创新活动成效与地方官员的政绩紧密相连，创新效果好，可以为官员政治升迁起到推动作用，当创新活动得到上级批示认可之后还会有相应的资金支持，从此角度来说，地方官员就有动力去开展创新活动。

虽然在压力型体制下W市“政社互动”的改革仍存在着矛盾和困境，但它依旧具有一定的示范效应。W市政府通过“政社互动”改革，向社会表达了“尊重自治权力、建设有限政府”的法治思想和“共同参与、和谐善治”的管理理念。它在自上而下的压力型体制的运作模式中引入了自下而上的民主力量，能在一定程度上改变基层政府与群众自治组织之间的关系，架起密切党群、干群关系的“连心桥”。W市“政社互动”的改革为社会管理创新提供了可资借鉴的制度范本，“政社互动”厘定的“两份清单”、委托协议书和双向评估等文本设计具有较好的科学性和普适性。社会治理创新的实践，能让参与主体将理论联系到实际之中，不断总结社会治理创新经验成果，为全局性的改革提供宝贵的经验借鉴。2013年全国村务公开协调小组的“1号文件”提出总结推广W市“政社互动”“三社联动”经验，规范基层政府与村民自治组织的关系，将W市“政社互动”的创新经验作为唯一的基层创新举措写进了“顶层设计”之中。显然，W市改革并不是“形式主义”，它实实在在地为社会管理创新提供了可以借鉴的实践范式。

新时期，我国的压力型体制仍将继续存在，由于我国自上而下的权力体制没有改变，集中型的权力体制依然控制着大量的社会资源，下级政府为了维持运转，必须服从于自上而下的行政权力体系以获得上级政府的资源支持。同时，由于资源的有限性，这也必将促使各级政府之间不断竞争，显然，地方政府间的相互竞争将会促进政府的创新活动。但必须明确的是，在当前环境下，地方政府的创新活动也难以摆脱压力型体制的影响。

总的来说，社会治理创新是在压力型体制下对社会经济发展需求的一种回应，在我国当前权力体系本质没有发生改变的前提下，社会治理创新活动只是对压力型体制的修补，可以说，社会治理创新是介于体制突围与复制之间的。

参考文献

[1]道格拉斯·M·艾赫克. 美国地方政府创新的影响因素分析[J].经济社会体制比较，2006(2):12-16.

[2]杨雪冬. 县级官员与“省管县”改革(Ⅰ)——基于能动者的研究路径[J].北京行政学院学报，2012(4):7-10.

[3]陈家刚. 地方政府创新与治理变迁——中国地方政府创新案例的比较研究[J].公共管理学报，2004(4)：22-28.

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[5]何增科. 国家和社会的协同治理——以地方政府创新为视角[J].经济社会体制比较，2013(5)：109-116.

[6]孔凡义. 流动社会的流动治理：国家和社会关系的视角——基于川中S市的实证研究[J].经济社会体制比较, 2012(4)：169-177.

[7]庄德水. 政府创新：社会资本视角[J]. 公共管理学报, 2006(2)：34-39.

[8]荣敬本，崔之元，王拴正，等. 从压力型体制向民主合作体制的转变：县乡两级政治体制改革[M].北京：中央编译出版社，1998：28.

[9]渠敬东，周飞舟，应星. 从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学,2009(6):104-127.

[10]陈雪莲,杨雪冬. 地方政府创新的驱动模式——地方政府干部视角的考察[J].公共管理学报，2009(3)：1-11.

[责任编辑周莉]

中图分类号：D035

文献标志码：A

文章编号：1009-3699(2016)02-0148-04

作者简介：孔凡义，中南财经政法大学公共管理学院副教授，政治学博士，主要从事政府创新、社会治理研究.

基金项目：教育部人文社会科学基金项目(编号：10YJC810028)；中南财经政法大学基本科研业务费青年教师创新项目(编号：2014124)；中南财经政法大学公共管理学院社会实践调研基金项目.

收稿日期：2016-01-12