农村水利体制机制改革构想

王　铁

(黑龙江省水利厅，哈尔滨 150001)

水利战略

暨

科技成果



农村水利体制机制改革构想

王铁

(黑龙江省水利厅，哈尔滨 150001)

水利战略

暨

科技成果

关键词：农田水利；体制机制；总体思路；基本原则；主要任务；保障措施

水利是现代农业建设不可或缺的首要条件，是经济社会发展不可替代的基础支撑，是生态环境改善不可分割的保障系统。多年来，黑龙江省农村水利加快发展，为促进农业增产、农民增收和农村繁荣发挥了不可替代的作用。但随着经济发展进入新常态，农业发展的内外环境发生深刻变化，农村水利产权主体不清、资金投入不足、工程管理不善、经营机制不活、经济效益不高等问题日益凸显，严重制约了农村水利健康发展。加快农村水利改革发展，不仅事关农业农村改革，而且事关全省经济社会发展全局；不仅是建立科学完善的水利体制机制的重要内容，而且是使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用的必然要求。应把农村水利改革工作摆上全省农村发展更加突出的位置，通过深化农村水利体制改革，着力加快农村水利工程建设，推动农村水利实现跨越式发展，为农业生产提供更有力的水利支撑和保障。为此，提出如下农田水利体制机制改革设想。期待主抓这方面工作的同仁共思并及时返馈其看法。

1总体思路

1.1指导思想

全省农村水利体制改革要全面贯彻落实党的十八大及其三中、四中全会精神和“两大平原”现代农业综合配套改革试验总体实施方案的要求，根据“两手发力”、“节水优先”的新时期治水思路，坚持政府与市场两手发力并重、盘活存量与用好增量并举，着力深化产权制度、投资体制、管理体制和经营机制改革，进一步明晰所有权、界定管理权、明确使用权、搞活经营权，建立起投资多元化、管理专业化、服务社会化、经营产业化的现代农村水利发展机制，切实增强保障农业现代化发展能力，实现转变农村水利发展方式，破解体制机制障碍，鼓励和引导社会资本参与农村水利工程建设运营，使农村水利发展更加充满活力、富有效率，建立农村水利良性发展机制。

1.2基本原则

1)坚持政府主导，社会参与。发挥政府公共财政在农村水利工程建设中的激励和引导作用，引导社会资本参与农村水利工程建设和运营，鼓励新型农业经营主体投资农田水利建设和负责管护。

2)坚持效益吸引，市场补充。对于具备一定经营条件的农村水利工程，以深化改革向社会投资敞开大门，建立权利平等、机会平等、规则平等的投资环境和合理的收益机制，吸引社会资本参与工程建设和运营。

3)坚持因地制宜，分类改革。区分大型与小型、新建与续建、具有资源经营条件和不具有资源经营条件的不同类型，因地制宜推进农村水利改革，不搞一刀切。

4)坚持试点先行，以点带面。积极开展农村水利社会化投资、建设、管护、运营的盈利模式试点，探索新路径，建立新机制，通过试点积累经验，以点带面推进全省整体改革。

2改革主要任务

2.1改革农村水利产权制度

产权包括财产所有权与财产所有权有关的占有、使用、收益和处分等财产权利。选择适宜的产权改制形式，建立多种经济成分共同发展的农村水利资产体系，进一步调动和激发社会办水利的积极性。

1)明晰产权。依法明晰农村水利工程的所有权、经营权、使用权，建立产权清晰、权责明确、监管有效的现代水利产权制度。按照“谁投资、谁所有、谁受益、谁负担”的原则，分类推进农村水利工程产权改革。对于大中型农村水利工程的产权，公益性部分政府投入形成的资本归政府所有，政府不参与生产经营收益分配，可以实行所有权和管理权、使用权、经营权相分离，通过承包、租赁、特许经营等方式激活产权，可以交付具备条件的企业和合作组织持有和运营，国有投资收益平均量化给持有或运营者。对于小型农村水利工程和田间工程的产权，个人投资兴建的工程，产权归个人所有；社会资本投资兴建的工程，产权归投资者所有，或按投资者意愿确定产权归属；受益户共同出资兴建的工程，产权归受益户共同所有；以农村集体经济组织投入为主的工程，产权归农村集体经济组织所有；以国家投资为主兴建的工程，产权归国家、农村集体经济组织或农民用水合作组织所有。县级人民政府或其授权的部门负责工程产权界定工作，向明晰产权的工程所有者颁发产权证书，载明工程功能、管理与保护范围、产权所有者及其权利与义务、有效期等基本信息。

2)搞活产权。对于所有权无法流转的农村水利工程，将经营权、使用权与所有权分离，采取租赁或者承包，建立产权活化机制。一是以投资换经营权。按照水利统一规划，针对需要新建或者改造的农村水利工程，可以通过公开竞标，选定投资主体，投资者可以获得一定期限的经营权，包括水面开发、旅游、养殖等权益，谁投资，谁经营，用经营权换取投资，吸引社会资本。二是以管理换经营权。对于具有防汛、抗旱、排涝等公益性的农村水利工程，打破公益水利服务由国有水管单位提供的传统惯例，鼓励政府和社会资本合作，引导企业或者新型农业经营主体，通过签订合同，规范明确权利和责任，承担防洪、保安等公益性管理和服务，谁管理，谁经营，以此换取工程的经营权。三是以特许权换经营权。对于周边有土地的农村水利工程，可通过允许享有工程周边土地增值开发收益权、种植和养殖特许经营收益，吸引社会资本对农村水利工程的建设和运营。社会资本获得农村水利工程的经营权，县级以上人民政府或其授权的有关部门应与经营主体通过签订合同等形式，对工程建设运营中的资产产权关系、责权利关系、建设运营标准和监管要求、收入和回报、合同解除、违约处理、争议解决等内容予以明确。

3)出让产权。坚持“谁购买、谁经营、谁受益”的原则，明确所有者和经营者的合法权益，进一步调动群众参与产权流转的积极性，推动所有权、使用权和运营权的交易流转。依托省产权交易市场及其市地分支机制或县级农村产权交易平台，鼓励支持各类经营主体采取承包、租赁、股份合作和拍卖所有权等多种形式交易和流转农村水利工程。允许以资金、实物、土地、劳务、技术、设备等形式进行国家、集体、社会法人、个人之间的各种形式股份制联合。允许各类经营主体跨行政区域购买经营农村水利工程。鼓励经营者扩大投入，对农村水利工程和设备进行更新、改造、配套，提高扩大再生产能力。

2.2创新农村水利投资体制

以深化改革向社会投资敞开大门，建立平等的投资环境和合理的收益机制，鼓励和引导社会资本参与农村水利工程建设运营，建立政府引导、市场补充、社会参与的多元化水利投资体制。

1)充分利用投融资平台。鼓励有条件的市、县组建水利投融资平台，通过资本注入、投资补助和农村水利工程优质资产重组等方式进行直接、间接融资。充分利用好国家水利投融资政策，不断拓宽投融资渠道，吸引社会资本参与农村水利建设和管护。

2)大力推广政府和社会资本合作(PPP)模式。除法律、法规、规章特殊规定或者涉及国家安全的情形外，农村水利建设一律向各类社会资本开放，农村水利工程管护运营一律向经营主体放开。盘活现有农村水利工程国有资产，选择一批工程通过产权改制、股权出让、委托运营、整合改制等方式，吸引社会资本参与，筹得的资金用于新工程建设。要建立健全PPP机制，鼓励社会资本以特许经营、参股控股等多种形式参与农村水利工程建设运营。鼓励企业办水利、合作办水利、集体办水利。对经营性农村水利项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营—移交(BOOT)等模式推进。对准公益性农村水利项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用运用转让—运营—移交(TOT)、改建—运营—移交(ROT)、建设—运营—移交(BOT)、建设—拥有—运营(BOO)等模式推进。对公益性农村水利项目，可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营(BOO)、委托运营等市场化模式推进。

3)创新金融产品和服务

加大金融产品和服务模式创新，加强农村水利改革发展的金融支持和服务。金融机构要积极开发符合农田水利建设需求的信贷产品，对农田水利建设方面的信贷需求要优先安排，简化手续，缩短审批时间。鼓励金融机构联合融资租赁公司、金融租赁公司发展农村水利设施设备、农田水利灌溉系统融资和租赁服务。加快小型农田水利项目与城乡互助型农业、订单农业等新型农业生产方式的结合，以农民专业合作组织、农业产业化龙头企业、种养殖大户等作为农田水利承贷主体，采取“合作社+农户”、“企业+基地+农户”等多种信贷模式，加大农村水利工程建设和运营的金融支持。地方法人金融机制要进一步加大对农田水利项目的支持力度，特别是农户和小微企业农田水利建设的资金支持。允许以未来收费权、项目周边土地开发收益权、工程资产、中央投资预期及经营性项目未来资产等作为抵押物进行贷款。建立水利工程资产评估体系，探索评估办法，进一步拓宽农村水利工程的抵(质)押物范围。

4)用好产权出让资金。将盘活资产的收益用于建设新的农村水利工程，盘活存量，吸引增量，形成良性滚动开发的局面。农村水利工程进行产权交易出让的资金，由产权所有者负责回收使用。个人所有的农村水利工程的转让收入归个人所有。集体所有工程和国有工程出让资金纳入同级财政管理，根据需要用于农村水利工程建设和维护，任何单位和个人不得挪用和占用。

2.3改革农村水利管理体制

针对不同类型工程特点，探索专业化管理、合作化管理、社会化管理模式，实行管养分离，确定管理主体、明确管理责任、落实管护经费，建立科学高效的管理体制，提高管理水平和服务能力。

1)推行专业化管理。继续深化国有水管单位体制改革,精简管理机构，建立权责明确、管理规范、运转高效、服务到位的专业化管理体制,利用信息化、科技化手段，提高工作效率、管理水平和服务能力,降低运行成本。积极推行国有农村水利工程管养分离，在对水管单位科学定岗和核定管理人员编制基础上,将水利工程维修养护业务和养护人员从水管单位剥离出来，独立或联合组建专业化的养护企业,逐步通过招标方式择优确定维修养护企业。各级政府和有关部门应当努力创造条件,规范维修养护市场环境,培育维修养护市场主体，各级财政部门应按规定合理安排公益性农村水利工程维修养护资金。

2)推行合作化管理。小型农村水利工程和田间工程，要推行农民用水合作组织管理。鼓励农户、新型农业经营主体等各类农村水利服务的提供者、利用者组建农民用水合作组织。政府通过以奖代补、先建后补、项目扶持、信贷支持等政策措施，调动农民群众参与农田水利建设的积极性，鼓励农民用水合作组织和新型农业经营主体承担农田水利工程建设与管护。鼓励农民用水合作组织为成员提供多方位、全过程、专业化服务，开展灌溉、排水、养殖、农业生产经营、水利技术和信息服务等涉农用水业务，改善自身经济条件，增强服务和发展能力。

3)推行社会化管理。对适合市场、社会组织承担的农村水利公共服务，要引入竞争机制，通过合同、委托等方式交给市场和社会组织承担。现有农村水利工程，推行向社会买服务和“物业化”管理的新机制，实现日常运行管理和养护维修的外包化，提高管理效率，优化管理成本。最终目标是实现由国有水管单位专业化管理转向由农民用水合作组织社会化、民主化、自主管理。要妥善安置改革后的国有水管单位职工，保障职工合法权益。新建的农村水利工程可以实行社会化管理，建立资产管理机构和民主决策机构，向社会公开选择建设单位、运营单位、维修养护单位，购买公共服务，完全实现社会化管理。

2.4改革农村水利经营机制

建立市场化、商品化的经营机制，提高水资源利用效率，充分发挥农村水利工程效益。

1)深化农业水价改革。完善农业水价形成机制，实行总量控制、定额管理、计量供水、按方收费和超定额累进加价制度。建立地下水灌溉收费制度，加快地表水置换地下水步伐。大中型灌区骨干工程供水实行政府定价，供水价格逐步达到补偿运行维护费用水平；大中型灌区末级渠系和小型灌区实行政府指导价，供水价格逐步达到成本水平，具备条件的地区可采取协商方式确定。政府制定价格既要考虑社会资本的合理回报，又要考虑用户承受能力等因素。价格调整不到位时，各地可根据实际情况安排财政性资金，对运营单位进行合理补偿。要综合采取推广节水灌溉技术、加强末级渠系改造、调整灌溉用水结构、培育用水合作组织等措施，建立农业用水精准补贴制度和节水激励机制，调动农民群众节约用水的积极性。

2)加快推进水权交易。培育和规范水权交易市场，搭建水权交易平台，稳步开展水资源使用权确权登记，建立完善归属清晰、权责明确、监管有效的水权制度。积极探索多种形式的水权交易流转方式，鼓励地区间、用水户间的水权交易，允许各地通过水权交易满足新增合理用水需求，吸引社会资本参与水资源开发利用和保护。依法取得取水权的单位或个人通过调整种植和用水结构、采用节水技术、加强用水管理等措施节约水资源的，可在取水许可有效期和取水限额内，经原审批机关批准后，依法有偿转让其节约的水资源。在保障公共利益、防汛安全、灌溉面积、灌溉保证率和农民利益的前提下，建立健全农业和工业用水水权转让机制。

3)培育水利经济市场。充分发挥政府引导作用和水市场的主要配置功能，把水利经济作为一个重要的农村产业加以扶持。积极发展水产养殖、水利旅游、农副产品、水电开发和其它行业供水的高附加值产业。发展水利产业，把农村水利工程的各种经营产业组装打包，在一定期限内租赁或者承包，租金用于工程再建设，循环使用，滚动开发。在水利经营市场，社会资本投资建设或运营管理农村水利工程的，与国有、集体投资项目享有同等政策待遇，可以依法获取合法的经营收益，不另设附加条件。社会资本投资建设或运营农村水利工程，可依法继承、转让、转租、抵押其相关权益。征收、征用或占用的，要按照国家有关规定给予补偿或者赔偿。在严格清产核资、落实项目建设与运行后续方案的情况下，允许社会资本退出，确保工程的顺利实施和安全运行，维护社会资本的合法权益。

3保障措施

深化农村水利改革，政策性强，涉及面广，情况复杂，必须在各级人民政府领导下，各级相关部门密切配合下组织实施。要做到既维护广大群众的利益，又要保证国有、集体资产不流失，同时也要保证参与改革者的合法权益。

1)加强组织领导。各市、县(市、区)人民政府应加强组织领导，落实工作责任，把改革列入重要议事日程，纳入年度目标考核内容。根据当地实际情况，制定切实可行、针对性强、可操作的改革实施方案，明确改革的范围、目标、原则、年度计划、工作流程、组织方式以及相关职责划分等。各级水利、财政、发改、物价、农业等相关部门要建立有效的工作机制，加强指导，精心组织，密切配合，协调推进。

2)严肃改革纪律。农村水利体制改革要在法律、法规的框架内开展，不能违背现行法律和有关规定。应注意与已经出台的相关政策相结合、相统一。要坚持公开、公平、公正原则，严肃改革纪律，完善相关公示制度，充分发扬民主和群众监督，对改革中徇私舞弊违反工作纪律的实行责任追究。

3)加强监督指导。各级水行政主管部门应加强业务指导，有计划地组织技术培训，不断提高管护人员素质，增强基层工程管理单位、农村集体经济组织、新兴农业经营主体和农民用水合作组织的管护能力。加强对农村水利工程管理与运行维护的监管和技术指导，保护农民用水权益，依法承担防洪、抗旱、水资源节约保护等责任和义务，服从政府防汛抗旱、水资源统一调度，保障工程安全长效运行，有效防止水资源浪费和掠夺式经营。

4)做好信息公开。做好信息公开，水利、农业、发改、财政、物价等部门要及时向社会公开发布水利规划、行业政策、技术标准、建设项目等信息，保障社会资本投资主体及时享有相关信息。加强项目前期论证、资金保障、建设管理等方面的工作，为工程建设和运营创造良好条件。积极培育和发展为社会投资提供咨询、技术、管理和市场信息等服务的市场中介组织。

5)加强宣传发动。各地应采取多种形式大力宣传农村水利改革的政策、方案和措施，宣传农村水利改革的重大意义，为社会资本参与工程建设运营营造良好社会环境和舆论氛围。

编者按：“政策”和“策略是党的生命”。文章提出的农田水利体制机制改革的总体思路，即省水利厅现今的政策，所提的基本原则，即相关政府部门实施此构想应持的策略；可以说属于省一级的顶层设计。文中所及改革的主要任务及通过保障措施完成提出的任务，是着力加快农村水利建设，推动我省农村水利实现跨越式发展，为农业生产提供有力的水利支撑与保障的现实需要和可持续发展的必需，此文确实值得全省各级水利部门和涉及的农业部门决策者一读，并返馈其看法。

文章编号：1007-7596(2016)04-0001-04

[收稿日期]2016-04-19

[作者简介]王铁(1962-)，男，黑龙江肇东人，硕士，教授级高级工程师，现任水利厅副厅长，曾任省水利水电勘测设计研究院副院长，本刊董事会董事长。

中图分类号：TV93

文献标识码：A