论立法回避制度对我国环境保护税法的启示

沙苗苗

(北京理工大学法学院，北京　100081)

论立法回避制度对我国环境保护税法的启示

沙苗苗

(北京理工大学法学院，北京100081)

【摘要】目前国务院法制办公室发布了《中华人民共和国环境保护税法( 征求意见稿)》，该举措推动着我国环境保护税法的立法进程。立法是司法活动的起点，立法质量的高低决定司法活动的效果。立法回避制度在我国立法环节运用较少，而环境保护税法的制定因其所调整社会关系的复杂性可能面临征税标准不科学、执行难等困境。本文探析立法回避制度对我国环境保护税法的启示，旨在使该部法律更具有合理性与可行性，充分发挥其对社会的调整作用。

【关键词】立法回避制度；环境保护税法；启示

引言

2016年3月4日，十二届全国人大四次会议副秘书长、大会发言人傅莹表示，环境保护税法已列入了今年的立法计划。在此之前，我国《环境保护税法(征求意见稿)》已向全社会公开征求意见，表明环境保护税收制度已走向立法阶段。环境保护税的征收有着深刻的理论基础与现实基础，随着社会财富总量的扩大，人们逐渐发现仅有社会财富总量的扩大，而社会分配不公、环境污染、劳动异化、人们的主观幸福、社会福利并没有得到提高。①环境污染与生态破坏已成为全球共同面临的问题。保护和改善环境，促进社会节能减排，推进生态文明建设，(是我国环境保护税法的立法宗旨。立法是司法活动的首要环节，其重要性不言而喻。但因环境保护税征收规定所涉及的授体较多，有时甚至会触犯部分社会主体的利益，以及不可逃避的经济增长需要与自然生态环境恶化之间的矛盾，这些因素均会使该部法律的运行受到一定程度阻碍。周旺生指出：“中国法之不行或难行的根源，差不多存在于中国法制和法治的各个基本环节，首先是存在于立法环节，是立法环节的种种症状造成了法的先天不足，使法难以实行，甚至无法实行。”(因此，在立法环节多下些功夫并不为过。

为确保立法公正，减少立法缺陷带来的冲突困扰，最有效地解决方式是诉求于完善的制度设计。我国在立法实践中确立了立法决策制度、立法听证制度等，立法回避制度并未受到足够重视。立法回避制度是指享有立法权的机关或其组成人员在立法过程中，因其与所制定的法案或所处理的事务有利害关系，为保证立法实体结果和程序进展的公正性，根据当事人的申请、立法人员的请求或有权关的审查决定，一定的职权机关依法终止其职务或职权的行使并由他人代理的一种法律制度。④回避制度的法理基础是自然公正原则与正当程序原则，这就要求立法者应处于中立地位，不能既做运动员又做裁判员。环境保护税法调整的主体之间因利益诉求不同不可避免地造成该部法律执行难。但这项改革是大势所趋，我们应在立法这个源头处就尽量做到公平公正，从而保障后续司法任务的执行与开展。因此，本文期待从立法回避制度找到启发。

1立法回避制度的主体范围界定

为保证立法决策的科学性与民主性，立法回避的范围主要体现在听证阶段，所针对的主体为主持听证及调查人员。对于环境保护税法的立法进程中，立法回避制度应适用于整个立法主体。该部法律涉及以下主体间的关系：中央政府与地方政府、地方政府之间、税务部门与环保部门、民众与政府部门等。税收具有法定性，由环境保护费到保护税的变革在于地方政府的收入由收费变成收税，地方政府为实现自身利益最大化不会支持这样的制度改革。为了追求地方经济的增长，地方政府对环保指标的执行与控制并不是太感兴趣。环保部门与税收部门之间执行权的交叉，民众环保意识与环境质量要求增强及其对政府积极采取治理措施的意愿与要求等。

通过分析可得，我国环境保护税的征收除受技术性因素的制约与影响，既定利益的分配格局是又一大症结所在。因此，在对环境保护税进行立法起草时，涉及不同主体之间利害关系，影响立法公正程序与结果的主体应实行立法回避。回避的方式可以依所及主体自行申请，也可依对该主体享有监督权的国家机关决定。目的是为了防范参与立法主体的利己利益倾向，在一定程度上可以使立法更公平。

2立法回避制度与立法博弈机制并不矛盾

立法博弈机制是不同主体之间的相互交互、制约、抗衡最终达成相对平衡的制度。很多人担忧在环保税征收的立法进程中引入立法回避制度会损害不同利益主体意见的有效表达。以立法起草为例，有学者提出立法起草权应对外开放。作者赞同这一观点。为了减少部门利益对环境保护税征收的渗入与干扰，立法起草工作应向社会开放，有利益关系的主体不得参与涉及其自身相关的法律条款的起草工作，由其他部门或者委托专家起草。当然，这并不意味着完全将利益部门拒之门外，其提出的相关立法建议应充分考虑并讨论研究，依旧保证不同主体间观点的博弈与交锋。立法回避制度的适用根基在于我国国情，使其具有可操作性，使环境保护税法不受利益干扰，真正发挥保护生态环境的功能与效用。

3相关专家学者的有效参与

《环境保护税法》是一部极具特殊性的法律，其涵盖内容不仅包括法学原理，还涉及很多自然科学领域的内容，需要多门学科知识作为理论背景。为保证立法公平，立法回避制度的采用更应重视专家学者的有效参与，被回避的部门主体可以委托专家学者对其利益诉求进行分析，提出具有客观性、科学性、专业性的建议报告，可以有效避免征税标准不合理等问题，使立法真正建立在民主基础之上，不使任何相关主体的意见被忽视。这样的法律才更具备民主性、规范性、合理性与可行性。

4研究小结

目前国务院法制办公室发布了《中华人民共和国环境保护税法( 征求意见稿)》，该举措推动着我国环境保护税法的立法进程。立法是司法活动的起点，立法质量的高低决定司法活动的效果。立法回避制度在我国立法环节运用较少，而环境保护税法的制定因其所调整社会关系的复杂性可能面临征税标准不科学、执行难等困境。

本文探析立法回避制度对我国环境保护税法的启示，旨在使该部法律更具有合理性与可行性，充分发挥其对社会的调整作用。研究指出，在对环境保护税进行立法起草时，涉及不同主体之间利害关系，影响立法公正程序与结果的主体应实行立法回避。回避的方式可以依所及主体自行申请，也可依对该主体享有监督权的国家机关决定。目的是为了防范参与立法主体的利己利益倾向，在一定程度上可以使立法更公平。为了减少部门利益对环境保护税征收的渗入与干扰，立法起草工作应向社会开放，有利益关系的主体不得参与涉及其自身相关的法律条款的起草工作，由其他部门或者委托专家起草。为保证立法公平，立法回避制度的采用更应重视专家学者的有效参与，被回避的部门主体可以委托专家学者对其利益诉求进行分析，提出具有客观性、科学性、专业性的建议报告，可以有效避免征税标准不合理等问题，使立法真正建立在民主基础之上，不使任何相关主体的意见被忽视。

参考文献：

[1]郭伟和.福利经济学[M].经济管理出版社，2001，10，第11页.

[2]2015年6月10日国务院法制办公室公布的《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》第一章总则第一条.

[3]周旺生.论法之难行之源 [J].法制与社会发展，2003，3，17-18.

[4]汪全胜.立法回避制度轮[J].山东大学学报，2004，4，120-121.

On the Challenge System in Legislation and its Enlightenment to China′s Environmental Protection Tax Law

SHA Miaomiao

(Law school，Beijing Institute of Technology，Beijing 100081，China )

Abstract：Legislative Affairs Office of the State Council has released the revision of the draft of the Law of the people's Republic of China on environmental protection in recently，this move pushes the legislative process.Legislation is the starting point of judicial activities.The effect of judicial activity is determined by the quality of legislation.The challenge system in legislation is used less in legislation，environmental protection tax law may face the challenges such as unscientific tax dividends and difficulties of execution.The article studies on the Challenge System in Legislation and its Enlightenment，with the purpose of making it more rational and feasible that can fully play its role of social adjustment.

Keywords：the challenge system in legislation；environmental protection tax law；enlightenment

作者简介：沙苗苗，在读硕士研究生，主要研究方向为法学理论

中图分类号：X21

文献标识码：A

文章编号：1673-288X(2016)03-0139-02

引用文献格式：沙苗苗.论立法回避制度对我国环境保护税法的启示[J].环境与可持续发展，2016，41(3)：139-140.