PPP项目中相关财务工作问题研究

长春工程学院管理学院 石英

PPP项目中相关财务工作问题研究

长春工程学院管理学院 石英

PPP模式现在是国内公共服务基础设施建设项目的热点模式，一个完整的PPP项目涉及法律、金融、工程、财务、工商管理等多个学科的专业知识，项目参与者众多，周期长，与之相关的财务工作更是贯穿了项目始终，比传统的财务工作更为复杂、困难。而现有的PPP项目财务工作当中存在很多问题。本文针对这些问题，提出了改进意见。

PPP项目 财务 问题 建议

1 PPP模式的涵义

PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共—私营—合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。

综合考虑国际经验和国内实践，国务院办公厅转发财政部、发展改革委、人民银行《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》(国办发[2015]42号)将PPP模式定义为：PPP模式即政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。

2 PPP项目中财务工作特色

PPP项目由于具有参与者众多、实施周期长、政府与社会资本方共担风险、利益共享等特色，和一般的建设项目的财务工作有许多不同之处。

首先，PPP项目中的会计假设和会计要素确认和传统的会计假设和会计要素确认标准不完全一致。会计主体假设，传统会计要求持续经营，而PPP项目公司是非永久经营；PPP项目的会计分期假设要考虑各期各产权主体的权益和支配权利的多少；PPP项目的货币计量假设要考虑社会效益评价等因素；会计业务确认原则，除了依赖权责发生制计算年度利润，还要依赖收付实现制和折现率来编制测算现金流量表、物有所值、政府承受能力和投资收益率等指标。其次，在PPP项目整个实施过程中，政府、社会资本、金融机构等参与者众多，监督者众多，使财务工作流程及管理比传统财务工作繁杂困难的多。再次，PPP项目主要是建设公共基础设施，除了受公众监督，还要受宏观、微观经济环境等多方面的影响，使得项目的财务管理环境十分复杂。最后，PPP项目是以实现公共利益最大化为目标，与一般企业追求企业价值最大化或利润最大化的目标不同。

3 PPP项目中涉及财务工作的具体环节

PPP项目不同环节对财务工作要求的不同。

(1)在项目识别阶段，首先涉及到财务管理专业知识的环节就是初始物有所值评价。包括确定PPPs值和PSC值，及确定政府股权投资、补贴金额、自留风险成本和配套投入、建设成本、运营成本、增值税等税金中立调整指标和全部风险承担等，还有折现率、社会资本收益率等参数。这些参数应与财政承受能力论证、采购文件编制、PPP项目合同起草等工作中的相关要素和参数一致。其次，初步实施方案中的风险识别和分配，项目全生命周期的具体风险可量化和不可量化全面识别，其中由政府和社会资本共担的风险项目数应不超过风险总数的五分之一。最后，财政承受能力论证，需要算出项目实施前5年一般公共预算支出增长率、运营期政府一般公共预算支出预测值、政府股权、补贴、自留风险等支出占政府年度一般公共预算支出的比率。也就是要根据PPP项目预算支出责任评估PPP项目实施对当前及今后年度财政支出的影响。

(2)在项目公司设立时，需要确定资金来源，有自有资金和债务性资金。自有资金是股本资金，由股东自行出资；债务性资金是通过贷款等融资方式由银行或其他金融机构提供。

(3)在编制项目融资方案时，项目建设期和运营期融资担保设计非常重要，具体设计包括融资主体：借款人、融资方；贷款总额、币种；借款用途、融资模式；借款期限、宽限期；借款利率；建设期担保、运营期担保；借款本金、借款期限、年度利息、可用来归还借款的资金及还款期限。

(4)在绩效监测与支付环节，需要确定利润表各指标：政府付费、使用者付费、运营费用、建设成本分摊、流转税及附加、所得税和利润等指标。现金流量表：各年度现金流入、流出和净流量指标。内部收益率：项目财务内部收益率、社会资本财务内部收益率等。回收期：静态回收期和、动态回收期。投入产出的各项年均指标。

(5)中期评估的物有所值评价在项目开始运营后3～5年内开展，考核物有所值实现程度，是项目中期评估的组成部分。中期物有所值评价可以不包括定性评价。

4 当前PPP项目中财务工作存在的不足

(1)现有的法律法规满足不了PPP项目跨行业要求。由于PPP项目涉及到法律、金融、工程、财务等多个行业。现有的法律法规可以满足单一行业的要求，但不能满足跨行业或多行业的需求。目前我国财政PPP项目很多已经开始建设，但许多PPP模式项目建设产生的问题没有明确的法律法规可以解决，无法明确规定政府和社会资本各方的权益和义务。对于股权转让与特许经营管理条例的矛盾、投资收益率等问题没有明确的法律规定或指导意见，导致社会资本面临投资法律风险。

(2)PPP项目缺乏专业化机构和人才管理。PPP模式是一种新型的公共基础设施建设模式，在我国应用较晚，它需要复杂的法律、财务和金融等方面的专业知识。现阶段，很多PPP项目的具体执行者都是某个行业的专业人士，熟悉本行业的业务知识，但相关的其他行业知识只是经过简单培训，走一步学一步，研究一步，缺少实践经验，也缺乏跨专业的知识和技能。

(3)PPP项目融资难，风险大。PPP管理模式涉及的项目一般均为公共基础设施，投资规模大、期限长，需要大量的社会融资。社会资本方由于PPP项目回收期长较难融资，而金融机构为PPP项目提供中长期融资非常困难，所以导致PPP模式项目财务融资难，风险大。

5 进一步加强PPP项目下财务工作水平

(1)从以下方面完善财务工作细节

第一，在物有所值评价环节，要求财政部门，行业主管部门、实施机构、专家、咨询服务机构等涉及物有所值评价的相关主体持续加深对物有所值的认识。从事物有所值评价工作的相关人员应正确理解和掌握PPP概念、理念和定性评价指标的含义，以及现值、净现值、年金、终值等资金时间价值概念和计算方法。

第二，PPP项目全部风险承担成本应充分考虑各项主要风险出现的概率及其后果，可采用情景分析法、比例法和概率法进行测算。

第三，财政承受能力评估要求每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任占一般公共预算支出比例不超过总预算的10%。

第四，在项目公司股权安排上，要求政府股东在项目公司中持股比例低于50%且不具有实际控制力及管理权。

第五，中期物有所值评价由同级财政部门和同行业主管部门组织实施，委托专业咨询机构和专家按照初始物有所值评价方法和实际建设运营数据对照开展定量评价工作，并确定初始和中期评价的结果偏离幅度。

(2)建立健全和PPP项目相关的法律法规，使PPP项目建设有法可依，有律可循。只有相应的法律法规健全，PPP项目才能从建立、完工到移交顺利进行，既节约了时间又节约了成本。各行业的专业人士对本专业领域都能熟练驾驭，但是一涉及PPP项目具体事宜，就发现专业领域和现有法律法规不配套不衔接。

(3)加快培养出跨专业的复合型PPP运营、管理人材，熟悉相关法律法规、国家政策、融资渠道、财务管理等专业知识，以便在PPP项目实施过程中快速、及时、准确地解决实际问题。

(4)协调好政府和社会资本的关系，确定融资平台的实质性标准，以避免融资渠道繁杂及不规范现象。另外要强化风险识别和控制机制，要时刻注意风险的预防、控制，各方团结合作，实现共担风险、化解风险。

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：2096-0298(2016)12(b)-160-02