群体性事件的法理思考之建立公众利益表达机制

胡锦璐

[摘要]群体性事件是经济发展的产物，也是社会发展中的正常现象。面对群体性事件的频发，在利用各种社会性手段都无法解决的情况下不得不将目光转向法律。法律作为人们最高的行为规范，是控制人们行为的最后一道防线，也是国家治理的有力后盾。那么如何从法律的途径解决群体性事件，将公众利益表达机制纳入解决群体性事件的法律对策中，不管是从理论抑或实践出发，都值得深入探讨。

[关键词]群体性事件；公众利益表达；公众参与；立法听证

随着改革的深入，我国正处在社会转型期，各种矛盾冲突日益加剧，人们的诉求也不断增加。正是各种群体之间的利益不断冲突，才使得各种群体性事件不断出现。转型时期的群体性事件成为影响社会稳定、民主和谐和经济发展的一个重要因素。群体性事件不仅是社会改革带来的负面结果，更是对法律制度的完善、制度改变的个预警和需求。

一、群体性事件的成因

正如前文所说，群体性事件是由于社会改革，经济快速发展，人民间的利益追求不同，相互之间发生了冲突，导致了群体性事件。这是现代经济社会的快速变革综合作用出现的时代产物，也是事物主观内在因素作用于客观外部条件所引发的矛盾。而深究其原因，群体性事件的成因有如下几点，

第一，机制的失衡与制度的缺位。群体的权益受到侵害而得不到保障，权利受损无从得到救济，在很大程度上由于现有的法律法规和制度中的缺失。从现实来看，群体性事件多发生于移民安置补偿、国企转制、环境污染事件、乡镇改革、分流、复转军人安置、劳资关系、违法集资、矿难事故、宗教信仰、校园突发事件等方面。首先，从根本上减少群体性事件的发生，就是国家制定满足民生需求的政策，并且着力解决当前社会上所出现的读书难、看病难等民生问题，治标还需治本，当人们合理的需求得到满足时，便从根本上解决群体性事件问题。因此，制度设置不适应社会现状也是群体性事件频发的深层原因。

第二，法律制度的不完善。当矛盾产生时，有相关法律规定如何处理及相应的程序，那么矛盾首先应是在法律层面上得以解决。但现实状况是，法律并未规定矛盾的发生后的情况应该如何处理，矛盾就没有办法上升到法律途径得以解决。若法律对诸如此类的群体性事件能有完善的规定，当人们的利益遭到侵害时也能寻求法律的途径进行救济。另外司法、行政、信访、治安和基层党政组织等，均不足以提供有效的纠纷解决机制，导致个体、群体享有权利的合法救济途径过于狭窄。

第三，人们法律意识的淡薄。近年来，国家都在大力提倡法治，在众多普法手段的作用下，人们的法律意识有所增强，但是仍旧处在一个较低的水平。我们不期望能一夜赶上发达国家人们的法律意识水平，但是当深入到城镇、中低层市民就会发现，国家的普法的作用并未能充分渗透。而从群体性事件的主体和群体性事件的成因上看，群体性事件往往发生在此类人群中。

二、良好的公众利益表达是解决群体性事件的有效途径

群体性事件的发生，从某个角度而言，是社会、经济发展难以避免的；但是从另一个角度而言，又是可以有效解决并防止多发。唯有从源头出发，建立起良好的公众利益表达机制，让人民的诉求得以畅通表达，利益需求得到有效实现。

（一）公众利益的有效表达是减少群体性事件的有力措施

从群体性事件的性质和成因可知，大多数事件的成因是人们的合理诉求得不到回应，或者正当的利益得不到实现。“解铃还须系铃人”，倘若在人们最开始寻求利益、表达、实现机制时，就能顺畅、有效，那么之后的暴力上访、暴力抵抗等事件的发生就能得到避免。利益表达“是自下而上地输出利益要求的政治行为”。公众利益表达机制，是特定的社会主体，凭借一定的渠道，向政府、机关等部门、组织，提出自己的诉求，其目的主要是为了使自己的利益得以实现。公众利益表达机制不仅是最先接触到民众与社会间矛盾，并且也是解决民众与社会矛盾的中坚力量。当公众的利益诉求诉及相关部门时，该有关部门应该在了解情况的第一时间，协助寻求解决问题的方法。一方面在解决问题的同时起到了及时、有效的作用，另一方面能够清晰掌握社会中存在、可能存在的社会矛盾，引起警醒，统筹规划，未雨绸缪。

（二）公众利益的有效表达是构建和谐社会的关键

和谐社会是人类孜孜以求的社会，并且和谐社会应是全部人的，而不仅仅只是一部分人的和谐社会。在此目标上，就必须以促进人的全面发展为基础，在充实物质的同时，也应丰富文化。除此之外，保障人们充分参与国家的政治生活和文化生活也必不可少。和谐社会目标的实现在很大程度上取决于公众利益有顺畅的表达渠道，使公众有平等的权利与社会对话、协商。应该在立法的基础上，保障公众利益的有效表达，从制度上保护权利的实现。我国正处于经济社会发展的转型期，最迫切需要解决的就是公众的利益表达问题，只有真正知道人民群众需要什么，才能制定出适合社会发展的制度政策，才能有效避免群体性事件的发生，为早日建成和谐社会发挥巨大作用。

（三）公众利益的有效表达是促进经济发展的辅助

“唯GDP论”很容易引起社会矛盾，因为其重心在于经济的发展，而忽视了人民群众的工作环境和社会福祉。耶鲁大学管理学院终身教授陈志武指出，经济增长是一个多变量的函数，决定经济增长的要素包括制度架构（如法制）、自然资源禀赋、土地和劳动力。其中，制度特别是法律制度具有权利保障、实现社会公平正义和推进经济良性发展的巨大作用。美国经济学家诺思认为，经济增长取决于良好的制度安排，制度激励人们“将个人的努力变成私人收益率接近社会收益率”。由此可见，决策者在对市场信息进行整合并作出决策时，并不能完全掌握社会的各方面，做到万无一失。作为决策者本身，在不能完全掌握市场信息的时候作出的决策，有可能比较偏向于本阶级利益，这样就会导致市场资源分配不合理。因此，在公众利益表达机制良好建立的同时，一方面便于整合市场信息，作出正确决策，另一方面可以为民谋利，让社会主义的丰硕成果惠及人民。

三、如何建立公众利益表达机制

依法治国是我国的基本治国方略，在十八届四中全会的决议中也更是强调法治这一治国方略。有效控制群体性事件自然也不例外，也应纳入到依法治国这一方略中。法治是规范社会秩序，解决矛盾纠纷的最好途径就是法治，那么群体性这一人数众多、多样性的矛盾纠纷自然落入法治的途径选择中。伴随着群体性事件爆发的次数愈加频繁、程度愈加激烈，公权力不得不进行干预解决，政府应当运用法治这一思路平息群体性事件。最重要的是深入群体性事件的根基，了解群体性事件爆发的根本原因，从根本上解决群体性事件，不仅做到有效解决，更要做到科学防患。

（一）构建公众利益表达机制的核心是法制保障

正如亚里士多德曾说过：“真想解除一国的内忧应该依靠良好的立法，不能依靠偶然的机会。”法制保障公众利益表达之所以是核心，是因为将这一问题上升到法律层面，不仅在建立公众利益表达机制、解决群体性事件上面更广，而且力度更强。得到了法律的保护，就如同给权利披上了钢铁般的外衣。要以法制保障公众利益表达，应从以下两方面着手。第一，将公众利益表达以制度化、法律化的形式确定下来。明确公民的权利义务，并且这些权利的具体实现途径，以法制的形式明确平等对话的制度平台。第二，工作人员坚持依法执政。若执法人员暴力执政，恶言恶语对待公民的合理诉求表达，或者对公民的咨询、信访置之不理，这都会导致民众出现极端情绪，最后产生群体性事件。反之，工作人员循循善诱、热情耐心，公正严明执法，那么群众的合理诉求可能都会得到解决。另外，应当建立一套完善的工作人员评价、政绩考评体系，明确其责任和义务，起到激励和约束的作用。

（二）构建公众利益表达机制的重点是拓宽表达渠道

拓宽公众利益表达的渠道，可以从以下三个方面着手。第一，引进民间自治组织参与共同构建公众利益表达机制。民间组织是指民间自治组织，主要是指经过在民政部门注册的各类社会团体、基金会、民办非企业单位以及未注册的草根组织等民间组织具有组织性、纪律性、非官方性、非营利性等特点。一方面能够架起民众与政府之间的桥梁，另一方面具有亲民性的特点，能够获取民众的信任，并且进行有条理、非暴力的诉求表达。现在强调简政放权，应当让政府还原其社会功能，让社会成为能够自我运转、自我管理，这其中民间组织的作用不可忽略。第二，完善人民代表大会制度，将竞选机制引入到人大代表选举中。第三，加强人大代表与民众的联系，人大代表深入群众，使其日常工作接受民众的检验和监督。

（三）构建公众利益表达机制的强力是公众参与公共政策的制定

早在12世纪左右的英国普通法，该法律中的“自然公正原则”要求任何权利必须公正行使，对当事人不利的决定必须听取他的意见。也就是说，在制定某项公共政策中，若该公共政策对该当事人或该当事人群体不利，那么就必须听其意见。在20世纪中后期，世界已广泛采纳民众参与公共政策的制定中。我国也应在立足本国国情的基础上借鉴公众参与公共政策的制定。在目前状况彻底覆盖施行有一定难度，但是国家也在一步步慢慢施行。

（四）立法听证制度是公众利益表达的有效途径

立法是指国家特定的立法机关，依照法定程序和方法，制定能反映统治阶级利益的、并以国家强制力保证实施的法律规范的活动。而立法听证则是由代表不同利益的各个主体参加，对立法草案的内容及其内容的合法性和合理性等进行辩解，以达到一致的效果。从这一程序就能充分看得出，立法的实质就是各方利益的协调与平衡，要想让利益得到最大化的平衡，那就是让利益各方都参与到讨论中，并能够平等的发表意见。首先，立法听证是人民利益的制度保障。2000年3月，第九届全国人大三次会议通过《立法法》，正式把听证制度纳入我国立法活动范围。这标志着我国的立法制度改革进入了一个崭新阶段，开启了我国立法转型的新局面——从“关门立法”走向“开门立法”。除此之外，我国《宪法》第二条规定“中华人民共和国的切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”其次，公众参与立法听证有助于和谐社会的建立从而减少群体性事件。当群众利益在立法的过程中都得到统筹和协调，就不会在今后的事件中产生利益的冲突。如2015年12月10日，在武汉某小区，因垃圾转运站选址未经与小区居民商讨，最后引起了剧烈的警民冲突。应将此类事件引以为戒。

（五）舆论媒体的参与是公共利益表达的便民平台

舆论媒体是实现将一手信息传递到受信者手中的媒介，舆论媒体具有传播信息快、传播信息广、阅读主动性、权威性等特点。舆论媒体的这些特点，一方面民众向媒体表达自我的心声较方便，没有阻碍和门槛，另一方面，媒体发出的声音也能得到社会广泛的知悉。因此，舆论媒体应该秉承尊重事实、客观真切的态度，深入群众，了解他们的疾苦，客观反映其诉求，帮助维护合法权益。另一方面，法律法规也应规范新闻媒体并积极引导，避免发布不实新闻或者煽动人民群众的行为。群众利用媒体表达诉求，让相关部门听到，最后能得到回应或者妥善解决，都能很大程度上减少群体性事件的发生。

四、结语

综上，群体性事件的频发绝不是某个地方的个别案例，而是人们权利意识的增强而法律意识并未深入人心的一种表现。群体性事件的爆发，不仅存在社会因素，更重要的是看到其本质存在的制度问题和法律的不完善。我国在十八届四中全会的决议中提出法治中国，目标是实际的，途径也是正确的，但是法治建设还有很长一段路要走。面对国情中的种种问题，如何让十几亿人民都懂法用法？如何让民众都参与到社会热点案件的讨论中来？这些都是急切且必须解决的问题。