国内外公共危机管理研究现状及评述

□蒋宗彩

[河南财经政法大学 郑州 450046]



国内外公共危机管理研究现状及评述

□蒋宗彩

[河南财经政法大学 郑州 450046]

[摘 要]当前对公共危机管理的研究引起了社会和学术界的广泛关注。为梳理和归纳当代公共危机管理的研究现状及演进趋势，利用系统的文献分析方法，从国外和国内两个视角对公共危机管理研究进行缕析。首先，阐述了国外公共危机管理发展的三个阶段。然后，从危机管理机制的构建、危机管理评价和危机管理方法研究三个方面对国内公共危机管理研究进行分析。最后，指出了当前我国在危机管理方面存在的不足和今后发展的方向。

[关键词]公共危机；危机管理；研究综述

公共危机指的是对一个社会系统的基本价值观和行为准则架构产生严重威胁，需要以政府为主体的公共部门在时间压力和不确定性极高的情况下做出关键性决策的紧急事件或紧急状态。公共危机管理是相对于企业等私营部门危机管理而言的，是一种有组织、有计划、持续动态的管理过程，政府针对潜在的或者当前的危机，在危机发展的不同阶段采取一系列的控制行动，以期有效地预防、处理和消弭危机[1]。“9·11”事件及“非典”事件的发生，使公共危机引起了世界范围内的极大关注。目前，公共危机管理已经成为学术界的一个焦点和热点问题。为梳理和归纳当代公共危机管理的研究现状及演进趋势，本文利用系统的文献分析方法，首先，阐述了国外公共危机管理发展的三个阶段。然后，主要从危机管理机制的构建、危机管理评价和危机管理方法三方面对国内公共危机管理进行缕析，以利于我们更好地了解与把握最新的研究动态和发展趋势。

一、国外公共危机研究概述

国外学者关于公共危机的研究主要分为三个阶段。其研究范围从政治、自然灾害等事件向整个经济社会领域扩展，并且危机事件类型日益多样化，跨领域跨边界危机成为新世纪的主要危机，对公共危机管理系统的建立和公共危机管理能力的提升提出了更高要求。

第一阶段（20世纪90年代以前）：主要研究政治危机

20世纪60至80年代，受古巴导弹危机、中东石油危机以及苏联解体等事件的影响，学者们主要以研究政治危机为主。美国学者Allison以古巴导弹危机为例，对国际公共危机管理中信息沟通的影响因素以及信息沟通在化解古巴导弹危机中的重要作用进行了分析，为以后解决危机冲突提供了良好的借鉴范式[2]。美国政治学家Hermann的论文集《国际危机：行为研究视角》是对危机管理研究比较早的著作之一[3]。Fink在著作《危机管理——对付突发事件的计划》中首次对危机管理进行了比较系统的研究[4]。美国在1979年成立的联邦应急事务管理署（FEMA）是最大的一个危机管理组织。该组织的主要职能如下：一是建立一个以风险管理为基础的危机管理体系；二是在危机前、危机中和危机后的全过程管理中，做好支持和指导工作。

第二阶段（20世纪90年代）：主要研究自然灾害和人为灾害

20世纪90年代，国外公共危机管理从政治危机管理转向灾害危机管理。随着经济的迅猛发展、科技的日新月异，自然灾害日益频繁，尤其是1999年发生在伊朗和土耳其的大地震引起了学者们对自然灾害的高度重视。另外随着政治经济全球化进程的加快，人为灾害也越来越普遍，如海湾战争、亚洲金融风暴、以及电脑病毒的广泛传播等。这期间的研究主要涉及突发自然灾害时大规模疏散过程中的行为模式和社会支持系统、灾难事件中的大众传媒的研究、从社会学角度对突发灾害概念的研究等。例如，Tiedemann利用灾害概率函数对洪水、风暴、地震等灾害进行风险评估[5]。Goulielmos等探讨了在处理船舶火灾时要考虑到港口的环境问题[6]。Pearson等提出要借助于跨学科理论融合法和先进技术手段相结合的方法来研究危机管理[7]。

第三阶段（21世纪之后）：公共危机多元化阶段

进入21世纪，国际公共危机事件涉及领域呈现多元化趋势，无论是自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件还是经济危机、事故灾难全面爆发。如“9·11”事件、SARS、甲型H7N9、卡特里娜飓风、汶川大地震、日本核泄漏、菲律宾台风、马航事件、韩国沉船事件等。公共危机涉及领域的多元化，使得学者们更加注重危机前预防以及运筹学、复杂性理论等在危机管理中的应用。德国著名学者乌尔里希·贝克认为“人类所处的社会充满了风险，社会组织对风险的态度很不负责任[8]”。Larson等通过对俄克拉何马州爆炸事件、佛罗里达飓风等重大灾难的分析，认为需要加强开发面向决策和运筹学的模型，以提高对重大突发事件的准备和响应[9]。美国著名危机管理学家Green和Kolesar对30多年来发表在《Management Science》上有关危机管理领域的运筹学模型和应用进行了回顾，并阐述了随着恐怖主义的猖獗，运筹学在危机管理中新的应用方向[10]。Altay等通过对109篇文献的系统分析，总结了运筹学与管理科学在危机管理中应用研究，并提出了未来潜在的研究方向，也即：Multi-agent 研究、数据包络分析、模糊系统、系统动力学等方法论、数据采集、通讯、遥感等通信技术分析、灾害损失评估与恢复计划研究、企业在灾害情景下的业务持续管理、关键基础设施研究等[11]。Galindo 和Batta对Altay 和Green的文献综述进行补充和完善，认为在以下5个方面还有待进一步研究：危机管理参与主体之间的协同性、通过应用性研究来引入新技术、通过正规的统计方法来加强假设的合理性、柔性运作管理以及危机管理政策绩效评估等[12]。Comfort等对危机管理在公共管理领域的研究与实践过程进行综述。部分学者将复杂性理论引入到危机管理研究中[13]。如Kapucu等论述了在危机管理中协同管理的重要性并且构建了危机协同管理网络[14]。Bagheri等构建了地震灾后重建阶段的城市水危机系统动力学模型[15]。Ibri等把多主体建模应用到应急车辆分配中[16]。Vasavada等运用社会网络分析工具检测印度古吉拉特邦灾害管理网络的影响因素[17]。

二、国内公共危机研究概述

随着“9·11”事件、汶川地震、日本核泄露等特大公共危机事件的爆发，我国学者对公共危机的研究逐渐升温，重心也由企业危机转向公共危机，研究内容涉及到危机管理的体制、机制、法制、管理能力评价、管理过程、管理方法以及不同类型的公共危机，如群体性突发事件、学校突发公共危机、农村公共危机等。本文重点从三个方面，也即：危机管理机制、危机管理评价和研究方法来对我国学者在公共危机研究方面的现状进行阐述。

（一）公共危机管理机制的构建

公共危机管理领域中一个非常重要的问题就是如何构建合理有效的管理机制。在2004年前，学者们从“制度论”、“公共关系论”、“经验论”、“全面整合论”等视角提出了我国公共危机管理的四种基本观点[18]。近几年，部分研究者又提出了“协同治理论”，提倡多元主体共同协商合作来提高公共危机管理的效率。第一，在协同主体方面的研究。如刘奕等采用多主体（Multi-agent）方法对雪灾中的典型多部门协同进行了建模与分析[19]。杜磊等针对突发事件处置过程中的多组织协同问题，定义了基于多Agent的应急协同Petri网模型，并给出了协同检测算法[20]。第二，在危机信息协同方面的研究。赵林度等利用Multi-agent技术的优点，运用黑板理论和模型，对城际灾害应急管理的信息协同机制进行了研究[21]。Li等构建了一个以社区为基础的应急协同信息系统[22]。第三，在危机协同路径选择方面的研究。学者们从壮大非政府组织力量、培育民间组织、加强国际间合作等方面提出了构建我国公共危机协同治理的对策[23]。第四，在危机协同治理困境方面的研究。目前在纵向主体间的协同以及协同机制方面的研究还较薄弱[24]。

（二）危机管理能力评价研究

危机管理能力评价是在危机发生之后，对以政府为主导的组织使用、管理与配置社会资源来处理危机事件效果的评估。通过建立科学、合理的危机管理能力评价体系，不仅可以考察政府的危机管理能力，及时发现管理中可能存在的薄弱环节，而且可以完善管理流程，优化管理系统。目前，我国学者在危机管理能力评价方面的研究主要有以下三点：

第一，在评价指标体系方面的研究。如田依林等将专家估测法和AHP法相结合，构建了突发事件应急能力评价指标体系[25]。凌学武设计了一套三维立体的政府危机管理能力评估指标体系[26]。朱正威等运用平衡计分卡方法构建了社区公共安全管理绩效评价指标体系[27]。

第二，在评价方法上的研究。学者们运用问卷调查法、Delphi法、可拓评价法、模糊多属性决策等方法来对危机管理能力进行评价[28~33]。

第三，在评价模式方面的研究。如张海波等澄清了应急能力评估在功能设定、层次确定、内容选择、方法运用等四个层面的理论问题[34]。佘廉等提出了我国灾害应急能力建设的基本思路、主要目标及重点内容，并提出了国家应急救援基地的建设模式[35]。吴勇等基于“一案三制”思想，提出了完善我军应急管理能力的建议[36]。

（三）研究领域多元化和研究方法的多样性

从总体上看，近年来我国学者对公共危机管理的研究，是以政府危机管理为核心，以城市危机为主要研究对象。这几年少数学者把笔墨扩展到了农村、城市群、学校、图书馆、医院等其他对象。陈鹏等分析了农村公共危机产生的原因及对策[37]。符礼勇和于丽英等分析了城市群公共危机的内涵、诱因和形成机理[38~39]。高小平等分析了学校危机管理的特点、机制和策略[40]。刘兹恒等对国内外有关图书馆危机和危机管理的研究现状进行了综述[41]。李敏通过对2012年的恶性袭医事件的分析，提出医院公共危机管理的政策建议[42]。

由于公共危机形态的多样性与复杂性，决定了该领域的研究需要结合安全科学、管理科学、信息科学、计算机科学、心理学等多学科与领域的研究成果，需要不同学科间开拓、交叉、渗透与融合[43~44]。为解决此类问题的关键技术提供新的思路、理论和方法，学者们将复杂系统理论、博弈论等方法应用到危机管理中，并构建出基于中国问题的灾害分析框架。

张立荣等基于复杂适应系统（CAS）理论，构建了公共危机治理的新模式[45]。钟琪等运用自组织理论分析公共危机治理网络自组织演化机制、条件和动因，并借用生态学中的Logistic模型构建了公共危机治理网络的系统动力学模型[46]。陈秋玲等将突变理论应用到上海市的安全度评估中[47]。李本先等分析了社会网络分析在反恐应用中的主要成果[48]。杨青等运用复杂系统元胞自动机（CA）原理和多Agent 理论，研究突发传染病事件的演化机理[49]。朱正威等基于“脆弱性-能力”视角，运用复杂系统和复杂网络理论对突发事件扩散机理进行研究[50]。刘嘉等构建了非常规突发事件个体决策行为的系统动力学（SD）模型[51]。刘新庚等研究了公共危机爆发时的协同治理问题[52]。

危机管理中的博弈研究主要是危机管理的主体和客体，以及不同层次主体之间的博弈分析。于丽英等建立了基于不完全动态博弈的危机决策模型[53]。丁继勇等基于贝叶斯和动态博弈理论分析了城市暴雨内涝应急决策方案的动态生成过程[54]。刘尚亮等构建了政府监管下的群体性突发事件的两阶段动态博弈模型[55]。刘德海等将演化博弈理论应用到重大突发公共卫生事件情景预测与防控中[56]。霍良安等构建了基于Stackelberg博弈模型的展会人员应急疏散模型[57]。

我国知名危机管理专家童星和张海波从应急管理功能定位、应急预案绩效分析、治理结构优化、突发事件问责和群体性事件治理5个角度构建了基于中国问题的灾害管理分析框架[58]。吕孝礼等分析了公共管理视角下的中国危机管理研究——现状、趋势和未来方向，他们认为统一的话语体系、国外理论对中国的检适、数据的获取和合理使用三方面有待进一步研究[59]。Yi等从原则性、制度框架和法制建设三方面分析了中国的灾害管理问题[60]。

三、研究现状评述

本文收集、整理了大量的资料文献，从国外公共危机管理发展的三个阶段和国内公共危机管理机制、评价、方法三方面对公共危机管理的研究现状进行了分析和总结。结论显示，目前国外对危机管理的研究已经达到一种较高的水平，学者们在危机管理研究方面，由最初单纯探讨自然灾害或政治危机发展到对危机管理的全方位研究。从研究内容来看，危机管理研究跨度已从现场救援过渡到危机事件全过程，涉及要素从单一层面过渡到危机体制、法制、机制、心理干预等多个方面。从研究趋势来看，由定性研究逐步转向构建危机管理的数学模型等定量化问题的研究，国外学者在危机管理研究中运用数学规划、统计、仿真、多属性决策等方法来解决危机响应过程中的资源调度、分配等问题，国内学者在公共危机管理体制、机制、法制的构建，危机管理能力评价、研究方法以及群体性突发事件和高校突发事件上进行了深入探索。

当然，在目前的研究中也存在着一些有待进一步解决的问题。一是在公共危机管理体系研究上，宏观层面的分析较集中，微观层面的关注不够，如预防与准备、监测与预警、危机响应与救援、恢复与重建等内容的具体研究很少。二是在危机管理评价上，研究评价体系内容的较多，而构建系统的评估指标体系的较少；评价方法上多采用理论、主观方法，如AHP法，专家评分法等，在评价过程中对模糊不确定的因素和决策特征缺乏考虑。三是在研究方法上，虽然建立了大量的定量模型，但是随着外部环境的变化，这些定量研究尚需与时俱进。四是在研究对象上，现有的研究多数都仅从单个城市的视角切入研究公共危机，而很少从区域或城市群体系的视角研究城市群的公共危机。

纵观公共危机管理的研究现状和发展趋势，根据我国现实国情和危机管理发展阶段的实际要求，我们需要在以下几个方面做进一步的研究：

第一，加强对公共危机管理脆弱性方面的研究。解决公共危机最好的方法是防患于未然，而脆弱性分析是危机防范的前提。我国著名危机管理专家童星、朱正威、刘铁民、张小明等在危机的脆弱性分析方面虽然形成了一系列的研究成果，但在脆弱性的评估指标、评价方法等方面尚需深入研究。

第二，加强新媒体视阈下公共危机管理的研究。伴随着网民规模的日益壮大以及新媒体的普及，使得信息的传递异常迅速，尤其是一些不实信息或谣言的传播很容易造成公众的恐慌心理，成为引发公共危机的一个重要诱因。目前，在新媒体视角下研究公共危机的文献还相对较少或比较薄弱，有待进一步深入研究。

第三，加强对危机管理中国际国内合作、跨区域合作的长效机制研究，提高危机协同防范和控制能力。随着信息技术的发展、交通条件的改善，相邻国家、城市之间的经济联系越来越密切、相互影响也越来越大，由于危机的扩大效应和连锁效应，使得在某个区域发生的危机很容易扩散到其他区域，进而使得危机的影响范围和危害程度加大，因此要加强国家间、城市间的危机管理的协同合作研究，尽可能地将危机消灭在萌芽状态。

总之，随着我国改革开放的深入和进入后工业化社会，危机管理实践和研究必将有更大的发展空间，危机管理学科体系一定会更加完善，并逐步形成中国特色的危机管理学科群。

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Research Summary of Domestic and International Public Crisis Management

JIANG Zong-cai
(Henan University of Economics and Law Zhengzhou 450046 China)

Abstract The current study of public crisis management has caused extensive concerns of the society and academic circles. For carding and inductive research present situation and the evolution trend of the contemporary public crisis management, this paper makes a detailed analysis of public crisis management research from the perspective of foreign and domestic by using the method of literature analysis. First of all, this paper expounds three development stages of international public crisis management. Then, it analyzes the domestic public crisis management research from the construction of crisis management mechanism, crisis management evaluation, and crisis management methods study. Finally, it points out the current deficiency existing in the crisis management and the future development direction.

Key words public crisis; crisis management; research summary

编辑 何 婧

[作者简介]蒋宗彩（1979- ）女，博士，河南财经政法大学数学与信息科学学院教师.

[基金项目]河南省科技攻关项目（152102310089）；河南省教育厅人文社会科学研究项目（2014-qn-103）.

[收稿日期]2015 - 01 - 15

[中图分类号]C936

[文献标识码]A [DOI]10.14071/j.1008-8105(2016)02-0023-06