高校机构编制管理存在的不足及其对策

2016-03-07福建江夏学院福建福州350108

湖南科技学院学报 2016年6期

刘倬（福建江夏学院，福建福州 350108）

高校机构编制管理存在的不足及其对策

刘倬
（福建江夏学院，福建福州 350108）

摘要：高校机构编制管理作为高校内部管理体制的核心组成部分，直接关系到学校的未来发展前景。近年来国家虽然已经出台若干关于高校机构编制改革的指导意见，但是整体而言缺乏比较强的操作性，特别是对于部门保护主义、机构臃肿、制度设置一刀切等现实突出问题没有给出具体的解决方案，影响高校机构编制管理的科学性和改革的效率。对此，高校在探索机构编制改革的过程中应当找准方向，要前瞻性地以市场化为导向完善编制管理，制定出灵活机动的编制管理方案，从而保障学校的发展能够顺应时代变化的需求。

关键词：高等学校；机构编制；改革

一高校在编制管理上存在的主要不足

不同阶段、不同层次的高校在编制管理中面临的问题虽然各不相同，但是大部分依然存在着大量的共同点，主要问题集中在以下几个方面：

1.编制管理的宏观指导方针，以及具有较强可操作性的实施意见十分欠缺。虽然国家有关部门已经制定了相关的编制管理文件，但是依然处于比较模糊的状态。自20世纪80年代以来，尽管教育行政机关始终试图出台一套系统、科学、权威的指导意见，但因编制牵一发而动全身的复杂特性，至今仍只是试行办法和草案，从而不能有效解决高校因编制管理工作而造成的诸多问题。[1]总体而言，高校普遍存在要求调整人员编制的强烈意愿，但由于上级人事主管部门对于编制数管控得过严，可操作空间很小，改革的可选择路径甚少，不利于编制管理改革的开展。因此,急需国家从宏观层面出台政策，为改革寻求方向上的突破。

2.对编制工作的重要性认识不够，存在部门利益回避的现象。就目前高校的现状而言，编制管理是高校内部管理工作的基础,是高校岗位设置、核定收支和财政补助的依据，也是能否科学合理配置人力资源的关键。然而当前许多高校对于编制改革的重要性认识还不够,仅仅简单地将定编理解为通过生师比来核算总人数,未能从高等教育事业发展的高度，系统性地对看待编制工作的重要意义。许多高校没有遵循规范的方式方法进行定编,或虽然进行定编，但只往往凭借经验进行编制管理，主观性、随意性很强，从而造成编制工作粗放且效率低效，无法形成管理制度的导向性与激励性。另外，机构编制改革会触动某些部门尤其是行政部门的利益，因此在编制改革办法的制定上往往有所保留，未能真正落实到实处。

3.近几年创办的新本科院校普遍存在着机构臃肿，管理人员过剩的现象。十多年以来，全国新创办了几百所本科院校，其中相当一部分是由原先的大专院校合并而成。合并之后原先的在编人员全部保留，因此整个学校的管理人员就增长了数倍。然而与此相对应的是，合并之后招生人数也随之激增，而相应的教学及科研机构的人员配置却没有随之增加。以福建省某新办本科高校为例，该校由四所高职院校整合而成，虽原四校行政管理人员人数都不算太多，但整合之后队伍就相对比较庞大。根据省委编办对该校及所属事业单位机构编制清理规范方案，该校设置党政管理机构设18个，教学机构18个，教学辅助机构4个，这些核定的机构无法满足一系列的科学研究、服务机构工作需要。经统计，该院现有行政管理人员270人左右，已超过核定227人的管理人员编制数，除去其中部分具有专业技术职务的行政人员可占用教师和教辅人员编制外，仍需要一些编制才能满足现有教学科研人员的需求。

这所学校存在的问题并非个案，许多新建本科院校均存在着类似的情况。然而由于当前我国的编制管理办法对于人员的精简与流动并没有赋予各单位相当的自主权，因此历史遗留问题都比较突出，高校均很难放开手脚依据自身的需要来进行重大的编制调整。

4.各类人员编制核定比例的灵活度不够，存在一刀切的现象。当前高校编制的核定是按照办学层次规模依照统一比例（生师比）进行核定，人员的构成和机构设置的具体情况有差异，而且单纯从招生和人才培养的角度测算，仅强调了高校的教学职能，忽略了其科研和服务社会功能。因此按照同一比例核定编制数不尽合理。而教学岗位则随着每年招生数的不断增加而显得捉襟见肘。当前在核定教学人员编制所采用的“师生比”测算方案具有一定的滞后性，这种以计划经济思维为核心的指导思想很难满足高校具体的办学需要，因此这样一种已经严重僵化的编制管理办法存在着迫切的改革需求[2]。

二高校编制管理改革的改进思路及对策建议

高校机构编制改革存在的问题并不是仅仅通过高校自身就能得到解决的。制度的确定以及审批还需经过上级有关部门的批准。因此，需要政府和高校的紧密合作，先由政府制定具有前瞻性和可操作性的基本改革思路，并赋予高校以充分的自主权，才能切实稳健地推动高校机构编制改革的真实进行。我们可以从以下几个方面入手，分别从意识、机制和操作三个层面来逐步解决当前改革过程中所面临的种种问题。

1.意识方面，首先是要打破计划经济思维，要以市场化的运营方式来全盘考量机构编制的改革问题。从当前的我国事业单位机构编制状况来看，全部取消高校的机构编制份额，采用全面走向市场的聘用制既不现实，且不可能。高校内部依然需要编制，否则整个学校的运行就会瘫痪。目前的工作重点是要将有限的编制释放到高校运行的重要职能部门中去，绝对不能统包统揽。在这一方面，各高校已经在后勤管理部门普遍做到将安保、保洁、食堂等公共服务事务外包给劳务公司或机构，从而精简了人员编制，也有利于提高效率，改进服务。然而在行政、教学和科研部门，却依然是铁板一块。因为编制问题的确是牵一发而动全身的敏感问题，在僧多粥少的状况下，编制管理上的任何变革，必然在高校中引发巨大的震动。因此当前在编制机构改革问题上，确实存在改革的意愿和复杂的现实相冲突的问题。然而，从近几年中央出台的一系列文件来看，高校机构编制将面临着一场巨大的变革，以社会需求为主导，管理上的“弱行政化”[3]必将成为今后改革的重点。因此政府部门及各高校必须充分认清这个形势，尽早地做好思想的转变，要敢于接受激烈社会竞争的挑战，通过多种方式来逐渐改变广大教职员工长期以来业已形成的“体制依赖”思维，才能为进一步开展机构编制改革做好充分的思想准备。

其次，要正确认识“弱行政化”所带来的积极意义。目前学术界及媒体普遍采用“去行政化”一词来表达高校减少官僚化，提高学术自主性的迫切要求。然而认为这样的提法并不贴切，高校不可能不存在行政管理，我们所要做的其实是“弱行政化”。从建国伊始，我国的高校机构设置就效仿政府机构，在设置众多部门的同时，也将这些部门与行政级别挂钩，高校各部门的各级领导都与政府部门的各行政级别相对应，这样的体制运行了几十年，成为了今天我国高校管理的基本状态。这种体制的优点在于政府主管部门对于高校的管理比较方便，政府机构与学校部门之间可以进行“无缝”链接。然而这种体制的弊端也是十分明显的。由于学校的行政部门与政府部门关系密切，因此就拥有了更多的行政资源和决策权。尽管对于高校而言，真正理想的办学模式是专家治校，行政部门作为必要的辅助，然而由于教师和科研人员缺乏行政支配的权力，因此在很多方面都受到局限。虽然能在专业领域发挥所长，但是在学校的规划制订以及行政审批方面并没有太大的话语权，这就造成了许多高校学术能力一般但是“衙门”气息浓厚的消极局面[4]。要改变这样的局面，就必须转变思路，以高校的长远发展作为出发点，切实减少行政权对于教学及科研的过多的不必要的管制，尤其是在编制管理方面，要充分考虑到院系今后发展的远景需求，在政策和资金上要予以更多的倾斜。

2.机制设置方面，政府部门要率先制定具体完善的编制管理的法律法规，切实推进高校机构编制管理的制度化建设。目前国家在编制管理领域尚未制定相应的法律法规，因此高校编制管理的具体规定更是无从谈起。目前各高校所遵循的都是教育主管部门制定的编制管理办法和指导意见，这些只能算是行政文件而并非法律法规，从内容上看，针对性比较弱，操作性比较模糊。这就要求必须设定一个纲领性的编制管理指导法规，从根本上对编制的设立、管理和监督进行明确的规定，从而使政府部门和高校能以此为依托扎实牢靠地开展机构编制改革的工作。

与此同时，政府部门也要转变对高校编制管理的指导思想，从细化管理转变为宏观管理。目前政府部门对于高校的编制管理过于细化，只要是人员超编就不允许再增加人员。这样僵化的规定对于高校的办学十分不利。因为编制的存在并不能反映该校真实的师资配比。譬如某个高校缺乏年富力强的青年教师而临近退休的老教师偏多，那么就只能等老教师退休之后才能补进新的录用名额。这样的耽搁对于任何高校而言都是无法忍受的。[5]因此要考虑建立起一种动态的编制管理方式，譬如以每三学年作为一个核算周期，将该周期内各院系的办学情况以及师资结构做一个充分的评估，根据实际的业绩以及未来的需求制定下一周期的人员编制计划，这样做既有利于稳定教师队伍，又便于促进人才的合理流动。

3.在具体操作层面，要重视将原则性与灵活性相结合，特别是针对高层次人才的引进，要不拘一格适当地放松编制额度的要求。对于高校的发展而言，最重要的财富就是人才，尤其是对于众多新成立的本科高校而言，办学的定位以及未来的发展，都与人才的数量与质量息息相关。高校在引进高层次人才时，可以考虑设置相应的“绿色通道——特殊编制管理办法，赋予各院系充分的自主选聘权，简化引进程序，在择优录用的基础上实行严格的选聘，决不能让编制成为引进高层次人才的绊脚石[6]。

除此之外，还要加强对现有编制规模的摸底清算工作。高校人员的流动和变迁是普遍存在的现象，然而现行的编制管理办法重在制定配额,却对之后各部门的人员变化并没有予以更多的关注，经常出现某些部门编制冗余而某些部门却捉襟见肘的情况。高校要优化编制管理的具体办法，就必须在一定的周期内对各部门的编制需求情况做彻底的摸底排查，弄清该部门下一周期内可能存在的人员配置情况，再根据实际需要做出相应的调整。比如对于教学和科研部门应该充分预留其可能的编制份额，而对于后勤等已经走向市场化的部门则应考虑减少其编制配额，要真正做到将宝贵的编制配额的运用最大程度的合理化和科学化。