论城市森林管理与制度创新

周大庆

(湖南第一师范学院 资产管理处，湖南 长沙 410205)



论城市森林管理与制度创新

周大庆

(湖南第一师范学院 资产管理处，湖南 长沙 410205)

城市森林是重要的社会资源，具有公共性、公益性和非营利性特征。我国现行的城市森林管理存在以下问题：管理理念陈旧，职责划分欠明确；法制规则不健全，管理效率低下。应通过推进专项立法程序、实施公共财政补贴、建立多方管理机制等途径有效创新城市森林管理规制，实现城市森林的有效保护和永续利用。

城市森林；公共产品；财政补贴；制度创新

发展城市森林，是人类文明进步的重要体现，是近半个世纪以来世界城市建设的一大潮流[1]。在21世纪，城市森林已成为我国林业工程的有效补充和森林生态网络建设的重要部分，也是城市生态文明建设的重要手段和体现城市竞争力的重要标志。经过8年的探索和实践，我国城市森林建设呈现出蓬勃发展的态势，取得了可喜的成绩，并赢得了广大人民群众的衷心拥护，为促进经济社会的可持续发展，提高人民群众福祉作出了重要贡献[1]。

国外在城市森林建设上的生态主导驱动、经济主导驱动和社会文化驱动的模式给我国城市森林管理带来启示[2]。国内学者对城市森林管理进行过一些探讨，张建国就城市森林概念、规模、绿地生态建设与效益、统一管理与加强经营以及融资体制等提出了解决意见[3]；成都市林业与园林管理局总结了成都市城市森林建设模式，提出发展休闲经济、吸引民间资金、科技护绿、健全地方法规和管理制度以实现管理创新[4]；贾治邦认为建立健全机制、突出建设重点、规范创建活动是城市森林建设的重点工作[1]。除了关注城市森林的自然生态保护外，张颖认为城市文化生态保护是未来城市森林发展的灵魂，将其保护纳入森林立法和管理，会促进物质财富生产与精神财富生产的有机结合[5]。上述工作为指导城市森林管理产生了积极意义。

一　城市森林公共品属性

公共产品指具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性的产品，是指产品和劳动的利益由社会成员共同享有[6]。城市森林是非竞争性的。居民享有对城市森林各种效益的消费权利，任何群体或个人都能从消费中受益。城市生活中的森林公园、城镇绿地、名胜古迹风景林、森林文化产品、古树名木、森林文化主题活动、四旁树和林业科普基地等有形或无形的森林产品所具有的生态价值、文化价值与社会价值都应为城市居民平等提供。城市森林是非排他性的。非排他性指城市森林产品在消费中产生的利益不为某人或某些人专有，其提供的综合价值应该为全体社会成员共享，将部分人排斥在消费过程之外而不让他们享受城市森林产品是不可能的。

城市森林公共品的公益性特征决定了城市森林产品消费的公平性和机会的均等性。在市场经济体制下，它不能以追求利润最大化为生产目的，而要通过有效管理和科学建设，最大程度地满足城市居民对城市森林的各种消费需求。作为公共产品的森林公园、森林生态博物馆应当免费向公众开放。

城市森林在数量与质量上对城市居民产生影响。城市森林覆盖率与城市绿化水平是体现城市森林资源数量的重要指标，具体应包括城郊森林、市内团状绿岛、各种绿色覆盖、绿色隔离带、环城防护林带等[3]。城市人均绿地面积拥有量、林木认证水平等数量水平影响到城市的科学发展、城市居民幸福指数的提高和全社会生态文明建设水平。城市森林质量是一个综合性指标，它指城市森林的历史价值、艺术价值、美学价值、社会价值等对居民形成的影响力和感染力。它要求近自然林、城乡森林统筹、鲜明的地方城市森林特色和林水相依、林城相依、林路相依的体系布局等生态理念的融合。总体上，城市森林对城市居民需求的影响都是正的，产生正外部性。

二　城市森林现行管理制度

(一)法律法规

法律法规是各国政府解决外部性问题最基本、最常用的管制政策[6]。城市森林法制规范内容涉及林业资源和保护区域，如风景名胜区、自然保护区、森林公园、城市绿地、景观遗址、历史园林、自然遗产等。它规定了森林的保护主体与对象以及在该区域内的行为活动，明确了社会主体的权利与责任以及惩罚条款等。涉及森林管理的规制可划分为三块：一是具有强规制功能的法律规范，如《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国自然保护区条例》《森林法实施细则》《森林防火条例》等；二是具有较强规制功能的行政法规，如《全民义务植树条例》《中华人民共和国自然保护区条件》《风景名胜区管理暂行条例》《城市绿化条例》等；三是具有较弱规制功能的部门规章，如《森林公园管理办法》《地质遗迹保护管理规定》《林业行政处罚听证规则》《城市绿线管理办法》等。

截止2012年7月，我国共授予贵阳等41个城市“森林城市”的称号。这预示我国在推动和改善城市生态环境，倡导城市生态理念，实现人居环境的全面改善中跨出了可喜的一步。然而，我国相应的城市森林法律法规建设与森林城市发展要求并不相适应。但令人惊喜的是，2004年全国绿化委员会、国家林业局启动“国家森林城市”评比时推出的《国家森林城市建设标准》为倡导中国城市森林建设，树立城市生态建设典范提供了具体标准。它从综合指标、覆盖率、森林生态网络、森林健康、公共休闲、生态文化、乡村绿化等方面规定了城市森林建设的具体内容，加快了我国城市森林法制建设步伐。

(二)经济规制手段

经济规制是公共政策的表现形式，是一项具体的制度安排。它是运用经济补贴政策管理和保护森林资源，克服和完善市场机制内在问题，政府通过制定对抗性立法程序协调森林经济中的各种经济冲突，规范和制约经济主体而产生正外部性的行为。城市森林的正外部性，对其经营与管理的行为主体，政府理应给予一定程度的财政补贴。城市森林是城市生态环境的主要成分，是增加城市绿色GDP的有效途径。它有利于带动城市产业，尤其是第三产业的发展；也是体现政府政策支持率与有效性的重要方式，具有公共物品的公共性质和边际收益、边际成本等经济学属性。经济规制是促进公共品发挥其功能的重要保障。

林业补贴主要有林产品价格支持、面积补贴、营销贷款、实施有补贴的贷款计划以及种子、肥料、管理等成本投入补贴。政府参与对林业生产者的补贴活动，为林业生产者提供与生产者不挂钩的直接支付、生产者退休补贴、政府财政参与的收入保险和收入安全网计划、森林结构调整援助、自然灾害救济补贴等服务。林业补贴可分为造林成本补贴、生态效益补偿、税收和信贷优惠政策3种类型[7]。从补贴方式看，可划分成4类不同价格级差形式：全额补贴，如自然保护区、生态性公益林、国家级森林公园等；差额补贴，如风景名胜区、省级森林公园、林业科普基地等；持平补贴，如城市绿地、景观遗址、历史文化园林等；微利补贴，如四旁树、森林文化产品、古树名木等。补贴数额由森林活动的边际外部成本决定，受社会需求水平影响的城市森林面积与补贴额密切相关。

三　城市森林管理存在的问题与创新路径

城市森林公共品属性决定了城市森林管理是政府主导下的市场化运作。只有尊重城市森林自身规律，立足城市森林建设与管理现状，优化城市森林结构，才能实现城市森林效益最大化。

(一)存在的问题

1.管理理念陈旧，职责划分欠明确

城市森林公共品特征明显，在管理中出现多头管理的现象。其管理理念的陈旧主要是不同管理主体的思想认识与行为差异。园林部门对城市森林的认识主要基于城市美化、绿化的生态角度，着重于城市森林植被类型、多样性林与景观廊道的管理；城管部门注重城市综合治理与市容风貌，对城市森林管理力度相对偏弱；城建部门在城市基础设施和配套设施建设管理上更多地对城市森林产生了次生伤害，忽视了城市森林管理的长期效益显现；城市活动举办方基于城市宣传或城市活动的必要，容易滋生城市森林伤害与短期行为；社会公众基于私人利益有效与最大，产生城市森林管理逆向行动，参与和保护意识较差。城市多方管理与社会个体对城市森林诉求差异和理念认识有限，加大了城市森林管理的难度。在现实社会中，虽有部门制定了一些规制与管理措施，但往往受制于部门利益，出现政出多门、权责不清的现象，使得城市森林的公共职能得不到有效发挥。

2.法制规则不健全，管理效率低下

目前，我国尚无城市森林管理的专门法律规范。在现有森林管理规制中，如《中华人民共和国森林法》《中华人民共和国自然保护区条例》《森林法实施细则》《森林防火条例》等，执行力弱，针对性不强，达不到应有的管理效果。即使是具有较强规制功能的行政法规，如《全民义务植树条例》《中华人民共和国自然保护区条件》《风景名胜区管理暂行条例》《城市绿化条例》等，因政出多门，在执行中大打折扣；又如《森林公园管理办法》《地质遗迹保护管理规定》《林业行政处罚听证规则》《城市绿线管理办法》等部门规章，因其较弱的规制力度，不能为城市森林管理的现实问题提供一般性公共服务。目前，开展专门性的城市森林科学研究、林业病虫害防治、森林防火防灾、行业培训、林业技术推广与咨询、林产品检验检测等科技服务或公益活动的机制建设仍需进一步摸索。我国虽认识到财政补贴是城市森林经济规制的主要手段，但因手段单一，不能有效解决城市森林管理的负外部性。诸如行政规制、法制规制、社会规制等多样性制度建设仍需进一步尝试与创新。

(二)创新路径

1.推进专项立法程序

与城市森林有关的城市绿化、城市树木等内容的法律法规数量较多，标准不一。如《森林法》等综合性法律、城市绿化管理条例、花园城市建设、义务植树活动等法规相互衔接较差，在实践中没得到很好的贯彻与实施。为规范全国城市森林管理工作，充分结合城市和地方特点，应加强城市森林管理的专项立法工作，使城市森林管理有据可循、有法可依，减少因分权带来的管理效率低下。面对我国森林城市建设的大好形势，应加快城市森林管理的专门国家法律文件建设。2004年，《国家森林城市建设标准》的推出，明确了森林城市建设的组织领导、管理制度，强调了城市森林建设的规划、法规建设与科技支撑的重要性，其突出贡献是规定了城市森林的体系、内容与要求，这在新时期城市森林立法上迈出了可喜一步。但在加快推进城镇化建设中，城市森林管理的理论研究与发展实践尚显薄弱，从而要求对城市森林管理方法、体制机制、森林文化等进行不断创新，解决一些重大课题。诸如，在特大型城市或城市群如何设立“城市森林生态文化管理特区”，如何实现城市森林近自然林建设和自然生态遗产的整体保护，如何推进城市森林生物多样性保护与城市森林文化的社会影响评价等。这要求在城市森林管理上展开立法程序，推进城市森林法制建设，保护城市森林资源与生态环境，造福城市居民。

2.实施公共财政补贴

城市森林是一项公共福利事业。城市所在地方政府通过非市场化手段，克服市场机制无法有效提供城市森林公共物品的障碍，促使城市森林经济活动或分配活动能极大地满足城市居民的公共需要。弥补市场失灵的财政规制，是政府提供森林生态公共产品的主要手段。通过价格补贴、亏损补贴、职工生活补贴、利息补贴和不通过国家预算的其他补贴等方式，可以有效实现城市森林社会效益、生态效益与经济效益的最大化与最优化。在公共财政框架下和当前的生态文明建设中，政府财政支出首先应当使用于教育、国防与森林环境等公共区域建设。中央、地区和地方的财政预算拨款，是确保城市森林生态得到保护、城市森林文化功能得以实现和人居环境友好的必要资金。目前，我国公共财政较为紧张，投放面宽，僧多粥少的局面一下子难于缓解。因此，开源节流、实施融资多元化战略是缓解城市森林建设资金不足的有效途径。中央与地方密切配合，既要做好全国层面的统筹，又要发挥地方一级政府的主导性。城市森林管理效益受益者主要是地方的城市居民，在城市森林市场开发并不能给地方带来具体的经济收益时，城市森林的管理收益则更多表现为森林生态保护和文化价值的挖掘、社会主义价值体系的认同和城市居民生态意识的提高。

3.建立多方管理机制

城市森林的受益者是社会公众，社会公众理应成为城市森林管理与建设的参与主体。参与主体包括：一是地方政府，其主要行为是提供城市森林公共政策支持与经营管理，培育包括营利性组织、市民和社会各组织、团体等在内的多元市场主体；二是市场经济实体，其行为主要是参与城市森林经营与开发，通过招标等市场化运作，为城市森林提供资金资助，如出让森林活动冠名权、动员社会力量对古树名木的认建和认养、提供专项资金等；三是第三方，包括非政府组织、非盈利组织、社团、协会、社区、利益团体和基金会等，发挥第三方的参与性与积极性，反映民意、参与管理与政策宣传，如利用大学生志愿者、老年协会等平台，开展森林游憩保健、生态教育和森林法律宣传等活动。具体的多方管理的途径有：建立由各领域专家、政府官员、非政府组织和城市居民组成的监督委员会，定期或不定期地对城市森林管理工作进行评估，提出对森林资源保护不利的管理机构进行惩罚的依据，及时反馈城市森林社会影响评价，形成国家、地方政府、非政府组织和城市居民良性互动的监管机制；建立多方位民意表达途径，强调城市森林的社会参与、执行、决策与实施；建立多方位监督体系，如议事监督委员会，实行财务、政务分开等。

总之，城市森林是珍贵的社会资源和文化遗产。我国正处在从“城市森林开发”走向“城市森林管理”的历史进程中，城市森林在生态价值、经济价值和社会价值上发挥重要的作用。保护和管理好城市森林，是推动社会主义生态文化建设，繁荣城市多元文化，促进城市生态成果共享，提高城市文明水平的积极力量。在我国城市居民日益增长的生态文化需求和生态文明建设步伐加快的同时，城市森林的公共产品属性变得更加鲜明，完全市场化的管理机制，已经不适应城市森林的发展。从公共产品化角度思考城市森林管理与制度创新，提出规制措施应作为未来深化城市森林管理的关注重点。

[1]贾治邦.城市森林建设的基本经验和今后的努力方向[J].生态文化,2011(3):6-7.

[2]章滨森，等.国外城市森林建设历程与驱动模式研究[J].世界林业研究,2012,25(3):38-42.

[3]张建国.城市森林的经营管理[J].中国城市林业,2003,1(2):29-33.

[4]成都市林业与园林管理局.成都市城市森林建设模式及管理创新[J].中国城市林业,2007,5(2):19-20.

[5]张颖，等.我国城市森林文态保护和管理的探讨[J].自然资源学报,2012,27(8):1415-1420.

[6]周大庆.我国文物管理制度研究[J].湖南科技学院学报,2009,30(2):62-64.

[7]俞跃周.对林业补贴的思考[J].黑龙江对外经贸,2009(11):62-64.

(责任编校：杨丽英)

On Urban Forest Management and System Innovation

ZHOU Da-qing

(Office of Asset Management,Hunan First Normal University,Changsha 410205,China)

Urban forests are an important social resource of public,commonweal and non-profitable character.Factors resulting in the current inefficient management of urban forest include outdated management philosophy,unclear roles and responsibilities of managers,and incomplete laws and regulations.For better protection and sustainable development of urban forests,efforts must be made to innovate management through promoting special legislation,providing financial subsidies,and establishing a multi-management mechanism.

urban forest; public goods; financial subsidy; system innovation

2015-08-25.

湖南省科技计划项目“城市森林社会服务功能及其影响评价研究”(2014ZK3116)。

周大庆(1970—)，男，湖南岳阳人，湖南第一师范学院资产管理处研究员，硕士，研究方向：城市林业与生态工程。

S757.1

A

1673-0712(2016)01-0087-04