少数民族骨干计划研究生招生、培养与就业整体性治理研究

2016-03-05汝绪华

学位与研究生教育 2016年3期

汝绪华

汝绪华

摘要：运用整体性治理理论，在梳理国外少数族裔高等教育优惠政策实践的基础上，全面系统地剖析了我国少数民族骨干计划在研究生招生、培养与就业三大关键环节以及各环节内部政策与制度的碎片化问题，并据此提出整体性治理对策。首先必须实现招生、培养与就业环节的整合和协调，同时还必须实现三大环节内部各责任主体“逐渐紧密与相互涉入”问题的整合和协调。

关键词：少数民族骨干计划；民族地区；整体性治理；碎片化；研究生教育

少数民族高层次骨干人才计划（以下简称“少数民族骨干计划”）作为培养少数民族高层次人才的重要举措，是民族高等教育政策的重要组成部分。迄今为止，已经完成两个五年计划，实施十年来成就斐然，为西部和民族地区培养了一大批经济社会发展亟须的高素质专业人才，逐步缓解和扭转了西部及民族地区高层次人才匮乏的状况，改善了少数民族人才的层次结构。然而，少数民族骨干计划在实施过程中也产生了诸如培养模式同质化、违约现象严重等问题，追根究底，产生这些问题的根源就在于该计划的研究生招生、培养与就业三大关键环节以及各环节内部政策与制度的碎片化，形成政策与制度区隔，不仅制约了少数民族骨干计划目标的实现，也必然对其可持续性带来一些值得忧虑的影响。目前，少数民族骨干计划“已完成了试点建设、经验总结、逐步扩大规模的过程，……正转向以质量提升为主要任务的‘内涵式发展’”[1]。因此，积极治理少数民族骨干计划研究生招生、培养与就业三大关键环节以及各环节内部政策与制度的碎片化，无疑是完善少数民族骨干计划的善治之策。

一、整体性治理理论与国外少数族裔高等教育优惠政策实践

整体性治理理论发端于1997年英国的“整体政府”改革，是针对新公共管理模式政府治理过程中日益严重的碎片化问题而提出的一种新型政府治理模式，是对传统公共行政和新公共管理运动所导致的与部门主义、视野狭隘和各自为政及碎片化体制的战略性回应。“所谓整体性治理就是以公民需求为治理导向，以信息技术为治理手段，以协调、整合和责任为治理机制，对治理层级、功能、公私部门关系及信息系统等碎片化问题进行有机协调与整合，不断‘从分散走向集中，从部分走向整体，从破碎走向整合’，为公民提供无缝隙且非分离的整体型服务的政府治理图式。”[2]以协调、整合、逐渐紧密与相互涉入为核心内容的整体性治理理念，以跨部门协同为核心价值的协同政府模式迅速在世界范围内兴起与发展，已然成为现代政府治理改革的普遍诉求。

政府管理体制碎片化根源于官僚制的内在特性。一方面，基于专业分工、层级节制的政府组织结构体现了效率原则与理性价值；另一方面，从功能上讲，碎片化治理也造成转嫁问题，重复、相互冲突的目标，在对需要做出反应时各自为政等诸多负面问题。如果不同的职能部门在面临共同的社会问题时各自为政，缺乏相互协调、沟通和合作，致使政府的整体政策目标无法顺利达成，碎片化政府就难以避免[3]。在国外少数族裔高等教育优惠政策上，同样普遍存在政府治理严重碎片化现象。一般来说，招生、培养与就业是高等学校培养人才的三个关键环节，招生是基础，培养是关键，就业是保障，三者相互影响、密不可分。然而，实践中少数族裔高等教育优惠政策在招生、培养与就业三个环节中确实存在形式上的碎片化，招生政策由中央政府制定，培养方案由高校制定与实施，就业政策由中央政府或地方政府制定与解释。分裂的管理体制极易造成部门之间的隔阂与冲突，使得部门间的目标和资源难以有效整合。纵观国外少数族裔高等教育优惠政策的制定与实施状况，如果一个国家注重少数族裔高等教育优惠政策在招生、培养与就业方面的协调和整合，其政策效果就较好，如美国的“肯定性行动计划”补偿优惠政策与印度的保留制政策都取得了较好成效；反之，如果一个国家不注重少数族裔高等教育优惠政策在招生、培养与就业方面的协调与整合，其政策效果就较差，如欧盟国家的罗姆人“社会融入”政策效果就不尽如人意。

美国对少数族裔的补偿性优惠政策主要体现在20世纪60年代制定的“肯定性行动计划”，主要内容是在升学、就业和晋升等方面给予少数族裔某些照顾和优先，目的是帮助历史上长期受到歧视的少数族裔等弱势群体。高等教育是“肯定性行动计划”实施的主要领域，贯穿招生、培养与就业全过程。具体来说：在招生环节，为少数族裔留出一定的招生名额，增加少数族裔学生的入学机会。在培养环节，开展补偿性教育，提高少数族裔学生的学习能力；聘用少数族裔教师，开设少数族裔研究课程；教学内容尊重各族裔的文化传统，教授多样化的内容。华盛顿州立大学“针对这些学生入门标准低的问题，学校设有一个专门的教育服务中心，协助他们选课，直到完成学业，并帮助那些有志于进入研究生阶段学习的学生实现自己的梦想”[4]。在就业环节，“肯定性行动计划”最初的目的就是消除就业领域对黑人等少数族裔的歧视，实现平等就业，就业领域是该政策的起点。“肯定性行动计划”效果明显，“拿加州大学伯克利分校来说，黑人和西班牙裔美国学生与具有同等入学分数的白人和亚裔美国学生相比，前者被录取的可能是后者的二十倍”[5]。大学课程设置在尊重各族裔的文化传统前提下，更加多元化。少数族裔的就业状况也得到极大改善，1970～1980年，非洲裔美国人官员和经理、专业人员和技术工人增加了70％，是这些职位全国增长率的两倍[6]。当然，围绕该政策也争议不断，20世纪90年代以来，随着少数民族学生社会地位和教育程度的提高，一些州也纷纷出台替代方针，最有名的是“百分比计划”，同样为改善少数族裔教育、就业等问题做出了巨大贡献。

印度少数族裔的优惠政策主要是针对表列种姓、表列部落的保留制政策，即在公共部门就业和主要教育机构里为表列种姓、表列部落设立保留名额以便逐步将其纳入经济和社会发展的主流。印度1951年的宪法认定表列种姓、表列部落和女性群体是社会弱势群体，且长期受到不公正待遇，需要给予特殊的支持。具体来说：在招生环节，政府管理的高校为表列种姓和表列部落保留一定比例的名额。在培养环节，政府大规模地为表列种姓、表列部落学生提供奖学金补助计划、住宿资助计划，“在1994年又启动了新的补救性训练计划，使进入大学本科与研究生阶段的弱势群体学生能够提高学业水平”。在就业环节，所有公共部门为表列种姓（部落）保留接近四分之一的职位，其中15％给表列种姓，7.5％给表列部落。1990年，辛格政府采纳了曼德尔委员会报告建议，制定了在公共部门为落后种姓保留27％职位的政策。“值得肯定的是，保留制政策使得表列种姓、表列部落接受高等教育的机会有所提高，就业状况也得到一定改善。”当然，“政府的各种制度与计划的实施中存在效率问题，……通过保留制进入大学的表列种姓和表列部落学生往往难以达到这些学校的学术要求，淘汰率极高”[7]。

相较于美国和印度，欧盟的少数族裔保护政策主要体现在针对罗姆人等少数族裔的“社会融入”政策上。2005年初推出的中东欧九国“2005～2015年罗姆人融合十年倡议”就是在欧盟影响下实施少数族裔保护的重要成果，它要求各国主要着力于罗姆人在教育、就业、住房和健康四个领域的融入问题，同时根据各国国情制定行动计划并付诸实施。客观地说，“罗姆人融合十年倡议”取得了一定成绩，比如各相关国家均建立了负责罗姆人事务的机构，并在逐步完善罗姆人保护制度和法律体系，但问题比成绩更多。在教育方面，“对于各国普遍存在的罗姆人‘教育隔离’的做法，各国政府基本上持默认态度”；在培养方面，“在塞尔维亚，罗姆学生经常遭到学校官员、工作人员和同学的歧视，甚至教师也歧视他们”；在就业方面，“一些国家为了完成某些数量指标，只做表面文章，……但是事实上他们得到的只是临时性工作,经常是2～3个月后就又失业了”[8]。欧盟各国普遍缺乏整体治理思路，缺乏真正关心罗姆人问题的政治决心，在教育、就业等政策领域彼此缺乏协调与整合，是中东欧九国“社会融入”政策执行效果不尽如人意的主因。2011年，欧盟出台“罗姆族融入2020战略”，强化“社会融入”政策力度，但阻力重重，效果不彰，截至目前来看，任重而道远。

二、我国少数民族骨干计划研究生招生、培养与就业的碎片化现象

依据五部委《关于大力培养少数民族高层次骨干人才的意见》、《培养少数民族高层次骨干人才计划的实施方案》的相关规定，教育部负责该计划的协调并制定招生、教学、管理以及有关政策措施，中央部委所属院校和有关科研院（所）承担培养任务，生源地区省级教育行政部门负责每年向全社会发布人才需求信息，在此基础上制定人才需求规划和提出年度培养需求计划。从责任主体与职能看，少数民族骨干计划似乎要素完备、环环相扣、交叉勾连，但从运作情况来看，实则不然。由于各环节具体政策的制定、解释、执行掌握在不同部门手中，如果某些部门政策制定不到位、缺乏可操作性，或在政策执行过程中只做表面文章，没有具体措施，政策间的摩擦和冲突以及政策间的不衔接和空白就难以避免。利伯索尔与兰普顿认为，中国的公共政策一般由政府各相关部门共同参与制定，制定公共政策的过程实际上就是部门之间相互博弈的过程[9]。碎片化的决策不仅使得公共政策各环节无法实现无缝对接，也造成了公共政策的扭曲与异化。少数民族骨干计划在实施过程中也产生了诸多问题，根源就在于该计划的研究生招生、培养与就业三大关键环节政策与制度的碎片化以及各环节内部的碎片化。

1.招生环节

（1）部分生源地区省级教育行政部门与招生单位责任心不强，政策执行力度不够，致使考生对该计划的培养对象、生源范围、报考条件等信息缺乏清晰了解，导致大量招生名额被浪费。据统计，少数民族骨干计划实施的第一年，即2006年的招生名额仅完成了34.4％，第一阶段结束的2010年才达到76％[10]。同时，部分在职考生所在工作单位设置报考门槛也阻碍着考生的报考热情，造成在职考生参与度低。

（2）硕士研究生招生培养类型单一，均为学术学位研究生，这既不符合民族地区对高技能、实用型人才的需求，不符合部分考生学术水平的实际情况，也为后续培养工作造成困境。

（3）录取考生的专业分布严重失衡。实施方案明确规定要为西部和民族地区培养一大批具有较高科学人文素质和创新能力的少数民族高层次骨干人才，重点确保上述地区和单位教育、科技、医学和特色文化艺术、信息技术以及经济、公共事业管理等领域对少数民族高层次人才的需要。这些规定是符合西部和民族地区经济社会发展实际的，然而，从近年的实际录取情况看，录取专业却是以人文社会科学类专业为主，而应用型的理工类专业招录的考生相对较少。以西南大学2009级少数民族骨干计划基础培训班专业分布为例，“年级共分为12个班，每班平均80人。其中，1～10班为文科班，仅11～12两个班为理工科班。文科班几乎涵盖了所有人文社科类专业，而理工科班人数较少且专业相对单一”[11]。管中窥豹，可见一斑。

（4）一些招生单位为完成任务把关不严。有些招生单位为完成任务，对于报考或调剂考生网开一面，不管本、硕专业是否对口，不论是否具备一定的专业素养，无视面试委员会的面试意见，一概照单全收，也有违“在考生综合素质达到基本要求前提下”“择优录取”的精神。

2.培养环节

（1）基础强化培训基地培训模式落后，培训质量难以保障。按规定，少数民族骨干计划研究生必须在培训基地进行一年的基础强化培训，“在民族文化、教育背景、专业背景等方面存在较大的差异，采用统一的培养模式对民族骨干生进行为期一年基础强化培训，对提高整体培养质量是十分必要的”[12]。然而，全国七大高校基础培训基地却普遍存在师资力量薄弱、课程设置不合理、管理松散等问题，更未对学生的基础与专业水平因材施教，基础强化培训与报考专业脱节。

（2）培养单位对政策不重视，贯彻执行力度不够。实施方案规定，培养单位要多为学生创造实践教学和课题研究的机会及条件，选配优秀的专家、教授授课和担任导师，确保教育、教学质量。然而，事实上，很多培养单位并未下功夫探索适合少数民族骨干计划研究生的特色培养模式，反而是统统采用与普通研究生同质化的教育模式；在严抓研究生培养质量、实行答辩末位淘汰的背景下，选配优秀导师也成难题，鉴于骨干计划研究生学术水平的局限，一些水平较低的学生成为指导教师眼中的“烫手山芋”也是不容忽视的尴尬事实。至于参与课题研究的机会就更少了，根源就在于直接面向少数民族骨干计划研究生的课题极少，导师的课题他们又往往做不了。

（3）学习期间，一些少数民族骨干计划研究生自我约束能力不强、学习意识较差、纪律松散。有些学生专业基础薄弱，本身就是本、硕专业不对口录取的，却不努力打牢基础；有些学生兼职过多，学习精力被大大分散；有些在职学生，一边上班一边学习，还要顾及家庭，难以兼顾；有些学生把研究生阶段当作未来优质就业的跳板，要的是文凭而非真才实学，大部分时间用来兼职赚钱、找工作，真正用于学习、科研的精力极为有限；在一些学校，更多的时候不是学生找不着导师，而是导师找不着学生，令人忧心。

3.就业环节

（1）就业协议本身问题重重，或者弹性空间大，或者一刀切没有回旋余地。虽然少数民族骨干计划实行“定向招生、定向培养、定向就业”模式，毕业生不按协议就业者，要支付培养成本和违约金。但违约金的弹性空间大，为频频出现的违约现象埋下了伏笔。从教育部办公厅下达的关于历年来“少数民族高层次骨干人才”研究生招生计划的通知看，2006、2007年规定“全部回定向地区和单位就业”，其后规定“按协议回定向地区和单位就业”，2014、2015年又规定“必须按协议回定向地区和单位就业，不得违约”，但这些通知都未规定相应违约的惩罚。“如果违约的行为没有外界的严格约束，或者是有一定的约束但在主体违规之后并没有绝对硬性的惩戒措施时，主体不良行为出现的频率将得到增加。”[13]且2014、2015年招生计划通知一刀切，没有回旋余地，试问假如研究生阶段因恋爱等特殊原因发生的违约如何处理呢？

（2）少数民族骨干计划研究生违约现象严重。自2006年首次招生以来，不少毕业生宁愿付高额违约金也要违反入学时签的协议，不回生源地就业。对此，储朝晖认为：“在计划方式下，当然会有一些人履约回到生源地就业，而违约现象的深层原因在于人才成长逻辑与计划逻辑之间的冲突。”[14]相关问卷调查也显示出少数民族骨干计划研究生较高的违约意愿与比例。

（3）一些高校疏于对少数民族骨干计划研究生进行就业指导。师徒如父子，指导教师更多的是尊重学生的职业决定，多持默认与支持态度。

（4）一些生源地地方政府对待少数民族骨干计划研究生的态度不端正，只是硬性要求他们按协议回来，至于工作安排、工作环境、福利待遇等并不上心，导致少数民族骨干计划研究生不愿回归；即使大部分生源回去了，他们就业意向却都是优质民族地区与热门领域，实际上，真正去落后地区、艰苦部门的甚少。

少数民族骨干计划的碎片化现象既体现在招生、培养与就业三大关键节点的政策与制度方面，又体现在招生、培养与就业各环节上，比如就业就涉及教育部、培养单位、生源地党政机构等多部门，如果这些相关部门不能协同执行，不能消除政策摩擦与冲突，就业环节也就碎片化了。少数民族骨干计划的碎片化不仅会影响当期招生、培养与就业工作有序开展，长远看，更会严重影响该计划的政策效果。

三、少数民族骨干计划研究生招生、培养与就业整体性治理对策

针对少数民族高层次骨干人才计划碎片化的症结，打破招生、培养与就业工作条块分割状态，明晰每一环节相关部门的责权利，实现各环节之间、环节内各责任主体之间跨部门整合、协调，逐渐紧密与相互涉入无缝对接，整体性治理无疑是善治良方。

1.整体性治理首先必须实现招生、培养与就业环节的整合和协调

少数民族骨干计划招生、培养与就业三个关键环节是紧密联动的：无法招录到高素质生源，就无法培养出高素质骨干人才，骨干人才素质不高，就业也就无法保障，就业状况不佳，反过来又会影响生源的质量。因此，必须紧紧围绕五部委《关于大力培养少数民族高层次骨干人才的意见》与《培养少数民族高层次骨干人才计划的实施方案》所确定的指导思想、培养目标、职责分工，加强管理，明确责任，相关责任部门与单位要围绕“招生、培养与就业”三大环节紧密协同，确保任务的完成。建议五部委成立专门的少数民族高层次骨干人才计划监督评估委员会，对每年的少数民族高层次骨干人才计划实施情况进行监督评估，并出具权威性评估报告；每一个五年计划结束时，出台一部总结与展望报告，对五年计划内的成绩与问题进行总结，对实施效果进行评估，对下一个五年计划的发展进行展望，提出对策建议。

2.整体性治理同时也必须实现招生、培养与就业各环节内部各责任主体“逐渐紧密与相互涉入”问题的整合和协调

（1）在招生环节，生源地区要根据当地国民经济和社会发展需要，加大紧缺高层次人才调研力度，采取科学方法分析当前紧缺人才并预测未来紧缺人才的需求走向，特别是重点行业、重点领域以及基层紧缺人才岗位的需求，制定本期五年计划少数民族高层次骨干人才需求远景规划和年度培养计划并大力宣传，制订方案细则引导学生报考。根据少数民族和西部地区对高层次人才的需求，教育部下达指导性定向培养专项招生计划时，要适当保持人文社会科学与自然科学学科专业之间、在职考生与应届考生之间以及各民族地区招生指标之间合理的比例；要丰富少数民族高层次骨干人才计划研究生的培养类型，适当增加专业学位硕士生的招生，专业学位硕士生是现在市场紧缺的应用型人才，考虑到民族地区对人才需求的实际、骨干人才的学术基础以及部分在职考生的状况，一定比例的专业学位硕士生招生更具合理性；要根据民族地区少数民族人口分布、经济发展与生存环境，制定相应的指标分配倾斜政策，如“2009年西南大学培训基础极少有28个人口较少民族的学生”[15]。招生单位既要依据招生政策对新疆、西藏及四省藏区等地区少数民族考生以及报考理工科类和少数民族语言类考生给予适当倾斜，又要择优录取，把好入口关。在职考生所在工作单位也要为考生创造宽松的报考环境，定向招生、定向培养、定向就业，对于本单位未来发展也是有益的。

（2）在培养环节，基础强化培训阶段重点是强基固本，强化规定课程的教学，使学生的基础综合水平接近或者达到攻读硕士学位的基本要求。因此，必须加强基础强化培训基地建设，增加资金投入，充实师资力量，优化课程设置，在重点补修英语、大学语文（汉语）、计算机、高等数学等基础知识的同时，兼顾民族特色，打牢专业基础，加强马克思主义民族和宗教理论的学习，严格基础培训管理与考核，做好基础培训与专业学习之间的接续工作，对于少数民族骨干计划研究生阶段的学习生活极为关键。培养单位要加大政策执行力度，多为少数民族学生创造实践教学和课题研究的机会和条件，选配优秀的专家、教授担任导师和授课，尤其是充实一定数量的少数民族师资，下功夫探索适合少数民族骨干计划研究生和民族地区实际的特色培养模式，确保教育、教学质量。针对少数民族骨干计划研究生专业基础薄弱的情况，可以制定相关辅助计划，帮助他们提升专业素养；针对一些少数民族骨干计划研究生学习懈怠、纪律松弛现象，要加强监督与管理，特别是要强化导师责任制，督促导师认真指导、严格督察。在职考生所在工作单位要给予本单位在职研究生足够的学习时间，让其有足够时间在培养单位充实自己，同时，也可以引导在职考生结合本单位实际进行选题，学以致用，早出成果。

（3）在就业环节，目前，少数民族骨干计划毕业生违约现象是不容忽视的，这固然有毕业生自身原因，民族地区相关政府部门更无法脱责。依照少数民族高层次骨干人才计划相关文件，一方面，少数民族骨干计划实行“定向招生、定向培养、定向就业”模式，毕业生一律按定向培养和就业协议到定向地区或单位就业，不得违约，否则要向培养单位和定向地区、单位支付违约金。然而，违约金额可以承受，违约后可以以较小的代价安全逃脱惩罚又进一步强化了违约的行为，因此，民族地区教育行政部门要加强对政策实施效果的实时监控，避免三方协议流于形式。另一方面，文件又规定，西部和各民族地区党政部门要高度重视人才培养工作和十分珍惜人力资源，按学以致用的要求，为这批高层次骨干人才在当地充分发挥作用创造必要的生活、工作条件，力求避免人才浪费和闲置；对违约拒绝接受或安排毕业生就业的地区和单位要相应核减招生计划。在经济不振、就业不景气的背景下，缺乏具体实施细则的“核减招生计划”是无法有效约束民族地区政府的，因此，对于不认真贯彻、执行少数民族骨干人才计划的民族地区政府必须制定具有可操作性的奖惩措施。同时，要督促民族地区政府制定完善少数民族骨干人才计划就业的相关政策，尤其是针对前往边远地区、落后地区、基层单位的少数民族骨干人才的待遇政策，引导骨干人才回归；“只有民族地区整体的工作环境改善了，毕业生才有回得去、留得住、用得上的更大的可能性，……真正在民族地区为青年人提供了更多更好的发展机会，……就不必担心没人去工作。”[14]当然，培养单位也要对少数民族骨干计划研究生进行择业观指导，鼓励他们回归生源地，为西部和民族地区的发展做贡献。

少数民族高层次骨干人才计划已经完成了两个五年计划，已经从试点建设、经验总结、逐步扩大规模转入内涵式发展阶段，因此，必须按照时代发展、国家大政方针政策的新变化、政策实施情况与需要及时调整并完善，方能在中国特色社会主义新常态下迎来更好的发展机遇，取得更好的实践效果。比如，在少数民族高层次骨干人才计划的第三个五年计划阶段，可以把与“中国梦”重要执政理念、“一带一路”战略规划结合起来重构少数民族高层次骨干人才计划，培养目标不仅要立足于缓解和扭转西部和民族地区少数民族高层次人才匮乏的状况，还要着眼于为“一带一路”战略规划涉及的西部和民族地区培养具有较高科学人文素质和创新能力的少数民族高层次骨干人才，骨干人才就业领域也可以由生源地放宽至“一带一路”战略规划涉及的西部和民族地区，特别是鼓励少数民族骨干人才到民族地区的边远地区、落后地区、基层单位去就业、创业等，从而为我国民族团结进步事业和中华民族伟大复兴中国梦的实现提供强有力的人才和智力支撑。

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