有偿补课，岂止于禁

2016-03-05孙华东

现代中小学教育 2016年8期

关键词：辅导班有偿课外

孙华东

(华中师范大学教育学院，湖北武汉 430079)

教改论坛

有偿补课，岂止于禁

孙华东

(华中师范大学教育学院，湖北武汉 430079)

为应对在职中小学教师有偿补课问题，各级政府制定了以“严格禁止”为主要内容和特征的政策。课外有偿补课教育需求旺盛和中小学校内有偿补课供给不足是在职中小学教师有偿补课现象“禁而不止”的基本原因。尽管禁止在职中小学教师有偿补课政策合理合法，但该政策仍值得反思，即有偿补课应始于禁、却不止于禁。在提高中小学教育质量、促进中小学教育均衡发展这一关键前提下，在职中小学教师有偿补课问题的解决应率先在义务教育阶段建立公办教师教育公务员制度，实现教师资源管理的明确化。此外，把切实提高中小学教师收入作为教师队伍建设第一要务、鼓励中小学校自主探索“互联网+”校内有偿补课教育供给模式以及积极做好有偿补课的市场监管及加强对该问题的调研与宣传等工作也不可或缺。

在职；中小学教师；有偿补课；禁止有偿补课；政策分析

在职中小学教师有偿补课是政策热点问题。在我国，教育部拟定教育改革与发展的方针、政策和规划，负责各级各类教育的统筹规划和协调管理。2015年6月，教育部印发的《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》明确提出严格禁止在职中小学教师有偿补课是“规范中小学校办学行为、大力推进素质教育、切实减轻学生学业负担”的重要举措；教育部党组书记、部长袁贵仁在“2016年教育系统党风廉政建设工作视频会议”上明确指出，“今年教育部持续保持遏制腐败的高压态势，加大整治和查处有偿补课等突出问题”。[1]在此前后，各级地方政府教育职能部门相应地颁布相关“严禁有偿补课”政策。由此可见，目前及未来一段时期内，与“在职中小学教师有偿补课”相关的政策仍是“严格禁止”。但是，就有偿补课活动的师资力量来看，有研究指出“占比超过47%的有偿补课的教师来自中小学校在职任课教师”。[2]可见，在职中小学教师有偿补课问题形势仍然比较严峻。那么，在职中小学教师为何会参与有偿补课？如何反思对在职中小学教师有偿补课的“禁字头”政策？为解决在职中小学教师的有偿补课问题，政策改进工作应从哪些方面重点着力？本文将依次就上述问题进行分析。

一、对在职中小学教师有偿补课现象的教育供求理论分析

作为一种教育产品，在职中小学教师参与有偿补课的成因可从补课教育供给和需求理论视角加以分析。

1.“有偿补课”教育需求旺盛

经济学上的需求是指一种物品的需求量是买者愿意并且能够购买的该种物品的数量。[3]教育需求是经济学中需求的具体反映，是指“个人投资于教育将使他增进知识技能，进而在未来取得较高的社会地位和获得较高的收入的目的而产生的对教育有支付能力的需要”。[4]

本文中的补课教育需求是指学生在中小学校之外，为提高自己的学业成绩或遵循着其他目的的有支付能力的课外教育需要。经济学按消费的竞争性和收益的排他性将产品或服务分为私人产品、公共产品以及准公共品，学生和家长为提高个人的学业成绩或满足其他需要而进行的补课显然具有明显的机会竞争性和收益排他性，因而补课教育可视为私人产品，即享有这种产品必须进行支付。搜狐教育于2015年11月发布的《2015年中国教育行业白皮书》数据显示：83%以上的家长为孩子至少选报一个课外辅导班，其中，书法、绘画、舞蹈、声乐、体育类等特长科目课外辅导占主流，占比39.07%，排名第二位的课外辅导班是语文、数学、外语等主科。[5]

显然，正是学生和家长为满足个人目的的补课需求充当着由学生和家长以及教师共同组成的课外有偿补课市场的直接且重要推动力。教师是学生和家长补课教育需求的前提和基础，在职中小学教师参与形式各样的课外有偿补课活动在所难免。

2.中小学校“有偿补课”教育供给不足

教育供给的概念同样源自经济学中的供给概念。“经济学中的供给是指在某一价格下，个人或厂商愿意出售的商品和劳务的数量。”[6]相应地，教育供给是指“由各级各类教育机构提供给学生(及家长)的受教育机会”[4]。

为实施素质教育，减轻中小学沉重的课业负担，以及执行各级政府职能部门对中小学校和在职中小学教师的“禁止有偿补课”等有关规定，各地因地制宜地压缩了中小学生的在校时间。在笔者参与的“武汉市义务教育阶段学生课外补习情况”调研的过程中，我们发现：武汉市小学生在校时间为6小时。因此，课外时间如何得到应用，尤其是如何有效地应用于学习上，成为摆在学生及家长面前的难题，包括有偿补课在内的形式多样的校外教育便在学生放学之后活跃起来。此外，在调研过程中，我们的访谈对象还普遍反映“音乐、舞蹈等课程每周只有一节”现象。可见，在“补课”教育供给上，中小学校存在补课教育供给不足的现象。学校放学早，课外作业欠辅导；学生兴趣高，学校课程设置少。学生及其家长为提高学习成绩和培养兴趣而“被迫”参加的校外有偿补课反映出中小学校教育在学生课外作业辅导、兴趣开发等校内补课教育供给的不足问题。

二、禁止在职中小学教师有偿补课合理合法

补课教育既反映出教育需求旺盛的现状，也表明中小学校在课外补课教育校内供给的不足问题。但是，各级政府陆续制定的禁止在职中小学教师有偿补课政策不仅依据充分，而且很有必要。

1.禁止在职中小学教师有偿补课是依法治国的题中要义

十八届四中全会明确了“深入推进依法行政，加快建设法治政府”等全面推进依法治国的重大任务。中小学教育阶段立法进程较快，成效卓著。1986年以来，国家陆续颁布、实施了《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国教育法》等法律。以义务教育阶段为例，《中华人民共和国义务教育法》明确规定：为实施义务教育，不收学费、杂费。此外，“政策是法律的雏形，法律是政策的定型化、规范化。”[7]由中央到地方各级政府教育职能部门亦相继颁布了“禁止在职中小学教师有偿补课”等政策、规范。可见，禁止在职中小学教师有偿补课是国家在教育领域全面推进依法治国的题中之意。

2.有偿补课徒增学生和家长的负担

大学之教也，时教必有正业，退息必有居学。一般来看，课内新知学习、课外新知的强化训练符合学生认知发展的特点。有偿补课多以提高学业成绩或培养兴趣为目的，但是，中小学生所报名参加的有偿补课成效却不容乐观。2016年3月，《光明日报》刊发了有15万名上海市小学生参与的课外辅导班成效调研报告，数据显示：参加过辅导班的孩子在生活自理、主动性、专注和坚持、身体健康、情绪和睡眠适应性上低于没有参加过辅导班的孩子，而没有参加过辅导班的孩子仅仅在知识适应性上低于参加过辅导班的孩子。而且，没上过辅导班的孩子后劲更足。[8]对家长们来说，让孩子有偿地参加各类补课更是一笔不小的经济负担。“以工薪阶层家庭为例，让孩子上辅导班，一堂课最少一两百，一周三四次，一个月就是两三千的补习费。”[9]有偿补课等辅导班不仅对学生的学习提高作用有限，甚至会对学生的健康成长产生消极影响。可见，有偿补课徒增学生和家长的负担。

3.教师队伍师德建设的内在要求

《中小学教师职业道德规范》规定“(中小学教师要)自觉抵制有偿家教，不利用职务之便谋取私利”；《中小学教师违反职业道德行为处理办法》制定“对中小学教师违规有偿补课的处罚办法”；《严禁中小学校和在职中小学教师有偿补课的规定》明确要求“严禁中小学校组织、要求学生参加有偿补课”等6条红线。《中小学教师职业道德规范》等立足于教师队伍建设，涉及师德建设等重大问题。无可否认，教师是学生及其家长有偿补课教育需求的必要组成部分，具有理论上的合理成分。但是，需要指出的是，任何在职中小学教师参与的教育服务都不同于一般商品，在职中小学教师有偿参与补课不仅会对中小学教育的公益产品属性构成挑战，也有损于教师为人师表的公共形象，更不利于国家所赋予教师这一社会角色的公共教育职能的实现。

4.有偿补课危害教育过程公平

教育公平是社会公平的基础。“教育公平是分层次的，既包括宏观意义上的公平，更包括微观层面的教育(过程)公平”[10]，而且就教育教学实践来看，宏观层面的教育公平为微观层面公平的实现提供保障。《中华人民共和国教师法》规定教师要“完成教育教学工作任务”；《中小学教师职业道德规范(2008年修订)》等也有类似的有关规定。但是，2016年3月，新华网报道指出“有些教师存在‘课上不讲课下讲，校内不讲校外讲’问题”[11]，这会严重侵害没有能力或意愿支付有偿补课教育的学生平等受教育权利，进而导致学校教育过程的不公平。

三、在职中小学教师有偿补课问题的对策分析

禁止在职中小学教师有偿补课合法合理。但是，“教育政策是政策实践主体的一种主动的集体选择的过程，不论是政策制定、政策实施还是政策评价都是决策主体主动选择、利益主体主动参与的过程”。[12]可见，在职中小学教师有偿补课问题成效有限的主要原因是代表着公共利益的教育政策忽略了重要利益相关方的在职中小学教师和学生及其家长的主体利益诉求。政策制定方面的利益相关方综合考量的不足、政策制定过程中关涉利益的权责不对等性必然导致政策的执行存在灰色地带，进而导致政策执行难、政策的执行失真变味、甚至失败的新问题。据国内某知名实体课外辅导机构宣传资料显示，该机构在全国有万名在职中小学教师。对于禁止在职中小学教师有偿补课政策而言，这很值得反思。

此外，在“互联网+”已经上升至国家战略层次的时代背景下，有偿补课“穿上”互联网这个“马甲”，而使得在线有偿补课逐步发展壮大成为一个行业，这其中可以看到在职中小学教师的身影。中国之声报道指出，某教师在在线平台开设的课程总收入约8.4万元。[13]但是，遍查各级政府职能部门颁布的有关政策，这一行业却无法受到现有禁止有偿补课政策的监管。退一步讲，即便是将互联网在线课堂纳入政策内容，其他可规避政策监管的有偿补课也会出现。可见，有偿补课问题应该始于禁止，却不止于禁止。因此，对于在职中小学教师的有偿补课问题，不仅要严格禁止，更要因势利导。

1.率先在义务教育阶段建立公办在职中小学教师教育公务员制度

中小学教育在办学层次、办学体制和办学水平等方面差别较大。《中华人民共和国教师法》所规定的“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平”“这一法律条文并没有完全得到落实”[14]，反映出中小学教师资源管理上所存在的“灰色地带”。义务教育是国家教育最大的公益事业，公办教育又是财政必须优先保障的办学形式，在义务教育阶段建立国家义务教育教师公务员制度的目的是推动教师权利、责任与义务的明晰化，更有助于各级政府更为科学、有效地统筹和管理教师资源，从而助力包括“禁止在职中小学教师有偿补课”政策在内的各项教师管理制度的切实落实。

2.把切实提高中小学教师收入作为教师队伍建设第一要务

人类是一种利益群体，因为利益而走到一起，也因为利益而各自为政，对于过于依赖行政主导的基础教育而言，可以将在职中小学教师参与有偿补课视为基于利益最大化的“各自为政”行为。相当部分在职中小学教师参与有偿补课，既是利用业余时间和专业实现利益最大化的理性行为，也深层地反映出教师工资待遇问题。工资待遇影响教师职业的吸引力和稳定，“中小学教师工资水平的外部差异仍然存在，且与全国就业人员平均工资水平的差距越来越大”[15]。没有总量稳定、充足、结构均衡的经费保障，遑论教育存续。为吸引更多更优秀的人才进入、留在教师岗位，各级政府应在进一步明确财政责任和加大经费投入力度的基础上，把切实提高中小学教师收入作为教师队伍建设的第一要务。

3.保障办学自主权，充分鼓励中小学校探索“互联网+”校内补课供给模式

学生和家长的补课教育需求既反映出提高学业成绩的主观目的，更囿于中小学校放学过早、兴趣类课程设置较少等客观现实。为推动禁止在职中小学教师有偿补课政策的切实执行，在中小学校执行国家规定的作息和课程标准的前提下，各级政府职能部门应充分保障中小学校的办学自主权，表现在：允许中小学校组织教师在学校范围内为确实有需要的本校学生开展校内补课，并收取一定的“托管费”；允许学校在课内外适当增加舞蹈、音乐等课程的课时；积极支持学校自主探索“互联网+”模式，并将“互联网+”校内补课实现全校范围内师生的共建共享；对教师的校内补课建立相应的考核配套机制。充分保障办学自主权，鼓励中小学校探索“互联网+校内有偿补课”能够在很大程度上弥补校内有偿补课供给不足、甚至缺位的问题，进而扩大学校教育对有偿补课的教育供给。

4.规范有偿补课教育市场，做好政策宣传

学生和家长补课需求既受到攀比等社会因素的影响，还受到盘踞在学校周围的各式培训机构“赢在起跑线”之类宣传的误导，更受到各级政府“禁止在职中小学教师有偿补课”政策宣传不力的影响。有偿补课，始于禁止，却不止于禁止。各级政府不仅应该制定强有力的政策，规范有偿补课教育市场秩序，严厉打击有偿补课教育的“过度营销”行为，还应积极做好政策及政策问题的宣传。在政策制定的过程中，应充分调查研究各利益攸关方的主体利益诉求，保障政策在执行过程中保真而不变味。

最后，应该指出的是，在职中小学教师有偿补课问题既反映出学生及家长对优质教育资源的过度竞争，也反映出中小学校有偿补课教育供给的不足问题，更在本质上表明中小学教育质量不高且非均衡发展等问题。因此，提高中小学教育质量是解决在职中小学教师有偿补课问题的治本之策，而提高中小学教育质量的关键在于缩小学校教育的校际差距、城乡差距和区域差距，推进义务教育均衡发展，进而普及高中阶段教育，这是解决该问题的关键所在。

[1] 2016年教育系统党风廉政建设工作视频会议召开[EB/OL].[2016-05-06].http：//news.163.com/16/0308/18/BHLG4URJ00014SEH.html.

[2] 汪莉.天津市中小学教师有偿补课现状调查与分析[C].科学发展·协同创新·共筑梦想——天津市社会科学界第十届学术年会优秀论文集(下)，2014：10.

[3] [美]曼昆(Gregory Mankiw).经济学原理微观经济学分册[M].梁小民，梁砾，译.北京：北京大学出版社，2009(4)：73.

[4] 范先佐.教育经济学新编[M].北京：人民教育出版社，2010：160，165.

[5] 搜狐教育《2015年中国教育行业白皮书》全文[EB/OL].[2016-05-06].http：//mt.sohu.com/20151206/n429966498.shtml.

[6] [美]斯蒂格利茨(Joseph Eugene Stiglitz).经济学(上册)[M].黄险峰，等译.北京：中国人民大学出版社，2000：74-75.

[7] 张浩.略论政策与法律的关系[J].北京政法学院学报，1982(1)：61.

[8] 上海15万小学生学习情况调研结果惊人[N].光明网，2016-03-28.

[9] 在职教师有偿补课为何屡难禁止？家长负担重[N].央广网，2015-10-10.

[10] 吕星宇.论教育过程公平[D].上海：华东师范大学，2009.

[11] 如何看待教师有偿在线辅导[N].新华网，2016-03-28.

[12] 刘复兴.教育政策的四重视角[J].清华大学教育研究，2002(4)：12-13.