重要条款单独表决制度探析

2016-03-03许伟杰

邢台学院学报 2016年2期

关键词：立法法

许伟杰

（华东政法大学法律学院，上海　200042）

重要条款单独表决制度探析

许伟杰

（华东政法大学法律学院，上海200042）

摘要：在本次《立法法》修改中明文规定了重要条款单独表决制度，这一制度对于提高立法质量，推进科学立法、民主立法具有重要作用，通过对该制度具体规定的探析可以促进该制度的进一步健全和发展，从而使我国的法律表决制度更加健全与完善。

关键词：立法法；单独表决；重要条款

在中国共产党第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干问重大问题的决定》中指出要建立重要条款单独表决制度。此次《立法法》的修改也对这一决定作出了回应，在《立法法》第41条对该制度作出了具体的规定，这也是在我国法律上第一次明确规定了单独表决制度。重要条款单独表决制度的建立对于我国促进法律表决程序的科学性和民主性具有重要意义。但对于该制度仍然需要进一步的探究。

一、重要条款单独表决制度的定义及内涵

现代立法过程，实质上是在不同利益冲突和平衡中体现民意的动态过程。作为一个法治国家，最重要的标志就是不同意见、观点、看法等能够在一个平台上平等的进行展示和博弈。这对于目前正处在社会转型期的我国更是如此。

一个法案只有在经过了表决程序才能判断其通过与否。表决对于法案的意义可谓起着基础性作用。［1］在对表决进行分类时，一般依据表决对象不同，可以分为以下两类：整体表决和单独表决。这里的单独表决，在新修改的《立法法》规定下，即重要条款单独表决制度。需要注意的是，这里所说的单独表决不同于部分学者所说的单独表决，因为在一些关于单独表决的论述中，其单独表决是指由表决者对法案表决稿中有争议的条款或对整个法案逐条、逐章、逐节的先行表决，再就整个法案进行表决的方式。［2］从该内涵上看，其范围远远大于新《立法法》所规定的单独表决制度。因此，本文所指单独表决仅指针对于重要条款的表决，不包括逐步表决的内容。因此，重要条款单独表决制度，是指对法律案中个别条款有重大分歧且重要的条款，就该个别条款先进行单独表决后，再对法律案进行整体表决的制度。

重要条款单独表决制度的主要涵义包括以下几点：首先，这种制度的适用对象是个别条款，且应是意见分歧较大的重要条款。这说明并不是每个有分歧的条款都会适用这种制度。而如果争议条款过多，同样不适宜采用此种方式。因为过多的争议条款说明这一法案本身存在着不少问题，在这些问题上各方意见尚不能达成一致，此时一般依实践是不宜交付表决的。而是待对法案采取进一步的修改和完善后，再提交常务会会议审议。其次，从时间上的先后顺序上看，单独表决在对重要条款的表决在前，在该结果出来后才进行整体表决。最后，表明了单独表决与整体表决的关系。单独表决是对整体表决的补充，只有在出现重要条款争议僵持不下时才会进行单独表决。一般争议较小的法案采用整体表决即可。

二、重要条款单独表决制度的价值定位、取向和功能

（一）价值定位和价值取向

从对表决的分类来看，可以看出单独表决与整体表决的关系。单独表决作为整体表决的一种补充形式，是对其价值定位的一个首要的基本判断。这种判断是立足于以下几点：我国目前主要仍然实行的是整体表决制度。这种制度下，常委会组成人员往往会由于对争议的重要条款陷入两难局面。所谓两难局面，即要么得为了整个法案能顺利通过，而放弃自己的独立意见，要么为了自己的独立意见的表达，而对本来整体不错的法案投出反对票。这种两难局面，实际上都违背了民意的真实表达。因此，为了解决这种两难局面，重要条款单独表决制度应运而生，这是当整体表决不能很好反映真实意思表达时一种解决方式。因此，从价值定位来看，单独表决是整体表决的补充，其作为我国表决制度的重要组成部分，共同构成我国完整的表决制度。

在目前经济与社会迅猛发展的背景下，在多方利益调整加剧的情况下，该制度从价值取向的角度来看，主要有以下两点：

第一，充分体现了对民主性的追求。这里所说的民主性并不单单包括少数服从多数，更包括使少数意见拥有表达的权利。这正是该制度价值取向的首要立足点。通过对各方分歧巨大的重要条款单独进行表决，这就使得少数意见者得以摆脱上述两难局面，得以表达真实的意思表示。这种真实意思表示的表达使得即便少数意见者最后未能改变该条款的表决结果，但由于该表决程序的民主，依然能认可该表决结果，从而使该条款的民意基础更加充分。

第二，充分体现了对效率性的追求。重要条款单独表决制度避免了因为个别争议条款使得整个法案久拖不决。虽然从本质上看，单独表决更侧重于民主，但通过这种程序设计，实际在客观上也促进了效率的提高。通过对重大分歧的重要条款先进行表决，使得在法案进入整体表决前，先将分歧展现出来，使得分歧各方能够更好地检视自己的观点及相应的依据，并在此基础上促进争议解决方案的提出，使之达到各方所能接受的程度，最终促进分歧的解决。这使得后续整体表决由于前面分歧已经先行解决，在法案表决的效率上得到保证，避免了在法案久拖不决中造成的巨大的社会资源的浪费，这也能更好的及时回应社会问题，促进法案所涉及的社会问题的解决。

（二）功能

重要条款单独表决制度的功能主要有以下几点：

第一，该制度的实行有利于提高表决的民主性和科学性。恰如上文所说的，这项制度有利于避免两难局面，这就能弥补整体表决制度下有可能会带来的意思表示的扭曲表达，有利于保证组成人员的真实意思表达，同时有利于防止出现法案因为某些条款而被搁置或暂不付表决的现象，这对于立法效率的提高不无好处。

第二，有利于低成本、高效率保证立法质量。法案表决是立法过程中极为重要的一环，由于社会经济发展迅速，对于立法机关的立法工作也提出了与时俱进的要求。从制度设计的角度来看，法律修正案与重要条款单独表决制度都是为了提高立法的科学性与民主性，尽可能融合多方意见和平衡各方利益。然而，考虑到修正案往往需要在法案表决前提出，而且要经过提出者在全体会议上作出说明，并在审议讨论后再进行单项表决，而单独表决则是对争议条款直接在全体会议上进行表决。所以，从该角度看，与立法修正案相比，单独表决立法成本较低、更有效率。［3］

三、重要条款单独表决制度存在的问题

本次《立法法》的修改弥补了重要条款单独表决制度在法律上处于空白的局面。以往由于《全国人大组织法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》、《立法法》等均未明确规定重要条款单独表决制度，仅存在于地方性法规等，如上海、海南、重庆等地的地方性法规，导致无法在全国层面上形成统一、完整一套相关规定。这对于该制度发挥其制度功能、实现其价值定位和取向极为不利。具体而言，该制度目前存在以下问题：

（一）适用对象难以界定

虽然此次《立法法》第41条规定了重要条款单独表决制度，但关于何为“重要”却比较难以界定。对于何为“重要”，曾经有部分省市对此作出了规范，如规定了“涉及全省经济、政治、社会发展和个人权利义务或对公共利益有重大影响。”因此，对于重要条款的范围应该采取何种方式进行界定，是一个急需解决的问题。是采用列举的方式，还是反向排除的方式，又或者是其他方式进行范围界定并未得到解决。可以说，这一问题如果得不到解决，这一制度的合理运用也就成为了空谈。

（二）未规定单独表决动议的提出主体

虽然本次《立法法》修改对重要条款单独表决制度作出了法律上的规定，但对于单独表决动议的提出主体却未进行规定，这不能不说是一种遗憾。缺乏单独表决动议的规定，则对单独表决制度的程序而言，是不完整的。因为缺乏了其启动的前置部分，也即如果无动议的提出，又如何决定启动与否呢？正是在附带充分理由的动议的讨论过程中，决定启动单独表决才更加具有合理性和说服力。

（三）单独表决的基数范围和通过比例未明确

虽然该制度在《立法法》上有了规定，但由常务委员会会议进行单独表决，必然会涉及到表决的基数范围和通过比例。究竟应该以常务委员会组成人员还是以出席会议组成人员为基数，究竟应该以相对多数还是绝对多数为通过比例都是需要进行研究的问题。可以说，上述两个问题的解决，对于该制度的运行和体现民主性和科学性具有至关重要的意义，必须及时予以解决，才能使该制度真正发挥其功用。

四、重要条款单独表决制度的完善

健全重要条款单独表决制度，从本质上而言是一个逐步对其进行细化和补漏的过程，也是一个对其中所涉及的概念、环节进行明晰的过程。因此，针对上面所发现的问题，提出自己看法，以其促进该制度的完善。

（一）对于“重要条款”的界定方式

如果从文字上看，我国目前一些省市对于重要条款的界定大多包含“涉及全省经济、政治、社会发展和个人权利义务或对公共利益有重大影响。”这些文字上的相关表述，从字面上看基本是属于一般认为的重要条款的范畴。笔者认为，基于我国国情比较特殊的情况，在对“重要条款”进行界定时，宜采用列举式的方法，同时，在列举中的最后一款采用兜底式进行界定会相对比较合适。理由在于，我国民众目前对法律的理解程度水平还不够高。我国民众目前对于法律目前仍然比较倾向于从字面上对法律明文规定的理解和运用，列举式的方式便于适应我国国情，使得民众得以从社会监督的角度监督立法机构的立法工作。同时，采用兜底方式，有利于避免列举的不足导致其滞后于社会发展，同时可以通过对兜底条款的解释对重要条款进行扩大解释，从而应对不断发展的社会需要。另外，不采用排除方式进行规定，还在于对“不重要”的认定往往比较困难。而且，对于重要条款的界定，在目前立法体例日益简化的情况下，“重要条款”的意义更多在于告诉我们在运用单独表决时一定要考虑立法成本问题。［4］对于运用其他方式进行立法的成本明显高于单独表决时，则宜将该条款认定为重要条款。另外，当一个条款属于一个法律案或者其他重要章节中的核心性、支架性的条款时，因其所引起的影响较大，也宜认定为重要条款。［5］

（二）单独表决动议的提出主体

关于提出主体，由于全国人大法制委员会在统一审议的过程中，往往对于法规审议中的争议条款和争议各方的意见掌握的比较全面，在信息源把握上具有较大的优势。同时，由于法制委员会在争议条款中并非处于争议一方，而是处于相对中立的一方，比较具有客观性，因此法制委员会作为单独表决动议的提出主体是比较合适的。这也是比较符合实践上大多由法制委员会提出单独表决提议的情况。

此外，全国人大专门委员会及其常委会组成人员五人以上应当也是有权就某项条款提出单独表决的动议。另外，提出单独表决动议的权力应该从属于立法提案权，有权向常委会提出议案的团体和个人集合也应该有权就某项议案的个别条款提出单独表决动议的权利。［6］

需要特别提及的是，虽然委员长会议也拥有立法提案权，但由于在新《立法法》中规定了“法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前，委员长会议根据常务委员会会议审议的情况，可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。”，这使得委员长会议已经具有是否通过该动议的权力，如果再将单独表决的动议权赋予委员长会议，则会出现“又当提出主体又当表决主体”的情形，这可能会丧失表决的博弈性，不利于动议提出过程的公正性。这也是单独表决制度的应有之义。

（三）单独表决的基数范围和通过比例的界定

由于单独表决制度本质上还是表决的一种方式，本来一般可以参照法规案通过的条件，即常委会全体组成人员过半数通过，但是单独表决毕竟具有特殊性，因此，不宜直接参照一般规定。由于单独表决的适用对象是争议较大的重要条款，也即该条款的表决结果将造成较大的影响，因此，将表决的基数范围界定为全体组成人员有利于体现其相对较充分的民意基础。同理，为了民意基础的扩大和更好的协调各方意见，在通过比例上宜采用三分之二多数，这样也表明了该争议条款的重要性程度，同时使表决的结果更具有说服力，也有利于后续的整体表决进程的顺利开展。