自治州立法现状简评

胡可

摘要：自治州在我国民族自治地方中扮演着重要角色，在此次《立法法》新规中对民族立法的规定形成新的契机，如要充分利用民族立法权、要有强烈的时代感、要包含区域特色和民族特色、要具有时代的超前性等。但是，目前自治立法在立法质量等方面普遍存在问题，为了适应并实现立法法的要求，也将会对自治州带来一次空前的考验，本文主要从公众参与，部门立法和立法质量三个方面讨论自治州立法问题并提出解决对策。

关键词：立法法；自治立法；部门立法；公众参与

中国民族区域自治制度是少数民族权利保护的重要政治制度，它承载了民族自治和地方自治双重特点。民族区域自治地方立法权是具有双重性质的立法权，首先它是民族区域自治权延伸的自治立法权，其次是民族区域自治地方享有的地方立法权。[1]自治州立法是民族立法的基石，其立法影响更广泛、更直接，所以对自治州立法的关注就是对最广大基层民族群众的关注。

一、自治州“自治立法”存在的问题

（一）“公众参与”的问题

公众参与立法的程度不够，民主立法、科学立法有待加强。公众参与是指公共权力在作出立法、决定公共事务或者进行公共治理时由公共权力机构通过开放的途径，从公众和利益相关人的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动来影响决策和治理的过程。[2]恩施自治州目前立法活动主要是通过在政府网站、恩施日报等平台向民众传达立法信息，征求广大人民群众的意见，但是，多年来得到的回馈几乎没有。实践中如何保障公众参与是个普遍性难题，因为，一方面，“每一个个人所喜欢的政府计划，不外是与他自己的个别利益有关的计划”[3]，公民权利意识淡薄，大多时候持事不关己的态度。另一方面，立法信息公开渠道不便民、政府不够重视公众参与。导致公众参与的主要方式是通过人民代表来实现，这种单一表达利益诉求的方式无法满足新《立法法》对公众参与的要求。

（二）“部门主导立法”的现象

根据人民主权的理论来看，享有立法权的机关只有民意代表机关，中国的民意代表机关为人民代表大会，所以地方人民代表大会当然成为地方立法权的享有者。然而在实践中，由于“强行政、弱人大”的现实，行政部门几乎垄断起草、主导话语，人大立法常常沦为为政府行为合法性进行背书。[4]地方政府在立法过程中扮演着不可替代的角色，并且形成了以政府立法为主导、立法机关立法为监督的立法体制。[5]在恩施自治州也是如此，背离立法应有的民主性、科学性要求。为此，应当在加强制度建设的同时强化人大在立法中的主导地位。

（三）“立法质量”停滞不前

“法律是治国之重器，良法是善治之前提。建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”这是十八届四中全会对立法质量的期待与指示。然而自治立法质量普遍存在问题，法律文本用语规范有待提升，恩施自治州也不例外，比如《恩施州土家族苗族自治州自治条例》，第十一条“自治州各民族公民有宗教信仰自由。”；第七十五条“每年8月19日为自治州成立纪念日。放假两天。”这其中的“有宗教信仰自由”、“放假两天”用语过于口语化。

二、恩施自治州“自治立法”的经验

其一，将实践经验上升为法律。法律原本就是对生活经验的总结，法来源于社会生活。恩施自治州始终坚持实际出发立法，针对问题立法，注重“有所立、有所不立”。在立法实践中也取得过成功经验，例如，2003年以来，州政府针对州城规划管理存在的问题，对规划管理体系作了一些调整，形成了“州管规划、市管实施”的格局，取得了较好的效果，于是为了巩固改革的成果，恩施州将这种做法写入了《恩施土家族苗族自治州城乡规划建设管理条例》中，在全国首开先河，将城市的规划、建设、管理一体化。

其二，对专家参与立法的运用。当前，恩施州法规起草工作主要由相关部门承担，为尝试打破这种部门垄断格局，《恩施州清江保护条例》的修订采取州人大专门委员会和州政府法制办联合进行修订。同时充分发挥科研院所、专家学者的智囊作用，一方面更深入了解民情民意和社会需求，集聚智慧；另一方面使立法起草工作者、理论工作者和实际工作者相结合，既从实践和专业的视角深度把握社会发展的需要，又可以充分发挥人大立法的主导作用。

三、自治州“自治立法”存在问题的对策

（一）公众参与的保障

保障立法过程中的公众参与实质是保障公民的知情权。缺乏实效的公众意见表达是没有任何意义的，无法实现的公众参与权利其实等同于没有权利。[6]少数民族公民有序参与立法活动有利于少数民族政治权利的实现，这同时也是解决民族问题的基本途径之一。对于恩施州而言，立法过程充分注重公众参与有利于其政治、经济、文化各方面的和谐发展。因此，在实践中除了常见的论证会、听证会，目前完善公众参与机制可以从几个方面着手：

第一，充分发挥代表的作用，加大与人大代表的沟通交流。在提出立法议案建议、参与研究起草、参加审议等环节，使人大代表更多地参与立法。确定列入立法规划和立法计划的立法项目，主要以代表提出的议案为基础和依据；法规起草过程中，充分征求提出议案的代表和相关领域代表的意见和建议；召开座谈会、研讨会和进行调查研究，吸收人大代表参加；常委会审议的法规草案，视具体情况将草案发给有关代表征求意见，审议时邀请相关领域的代表列席会议；常委会审议法规案的情况向有关代表通报，及时向代表提供信息，让代表知情知政，既了解民意，又了解全局情况，为代表依法履行职权，更有效的参与立法创造条件。第二，丰富参与渠道。信息公开是公众参与的前提与基础，信息不公开不可能实现公众参与。目前仅仅是在政府网站、州日报全程公布立法情况当然是不够的。时代在发展，应与时俱进，充分利用新兴网络媒体的平台，拉近与老百姓的距离。一些地区的政府部门建立的微博公众号，发布利民信息与当地民众的互动情况得到大家的赞许。恩施州大可在微博微信平台占一席之地，及时发布各种利民、便民信息，加强互动，收集获取整理繁杂的信息变为可用的宝贵意见与建议。另外，有条件的部门，起草初期可以制作调查问卷，向立法涉及影响较大的地区和民众发放调查问卷。虽然这是最费力的一种方式，但是这也是可控性最强的方式，带着一定目标去调查，往往能够更接近想要达到的预期目标。

（二）“部门立法”问题的对策

第一，加强制度建设，进一步健全立法工作体制。实行科学立法的前提首先是要理顺立法的体制机制。十八届四中全会提出“健全有立法权的人大主导立法的体制机制”，这是直面当前我国立法实践中“行政主导”、“部门本位主义”的突出问题而做的重大决策。恩施自治州在立法工作中一直探索立法体制机制的建设，健全立法工作体制，正逐步构建党委加强领导、人大及其常委会发挥主导作用、“一府两院”大力支持配合、社会公众积极参与、专家学者建言献策的“五位一体”立法工作格局。这种立法工作格局一旦成熟，“部门立法”自然就不再唯我独尊。

第二，加强人大在立法工作中的主导作用。立法权是宪法赋予人大及其常委会的一项重要职权。党的十八届四中全会决定提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。人民代表代表广泛的利益集合，我们认为，在依宪赋予自治州立法权的同时，要强化自治州人大对立法的主导，健全地方人大和社会公众的沟通机制，开展有效的立法协商，畅通民众有序参与立法的途径。《立法法修改的决定》要求更多发挥人大代表在立法中的作用，例如：编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议；全国人大常委会审议法律案，应当通过多种形式征求代表的意见，并将有关情况予以反馈；专门委员会和常委会工作机构进行立法调研、召开听证会和论证会等，可以邀请有关的代表参加；常委会会议审议法律案，应当邀请有关的全国人大代表列席，等等。在实践中，我们还可以尝试明确规定自治州的地方性法规必须由其人大而非常委会通过，这既能控制自治州人大立法数量，本着“少而精”的原则，更注重地方特色凝练和质量提升，抑制政绩式立法、景观立法、重复立法，同时也能在一定程度上抑制立法的部门化。[7]这样的立法机制可在一定程度上遏制地方立法被行政力量操控、听不到其他方面声音、反映不出其他主体利益诉求的倾向。

（三）提高立法质量

第一，设立专门的立法机构。约翰·洛克（JohnLocke）在其《政府论》中提到：“立法机关既不是经常有工作可做，就没有必要经常存在”。[8]从国家层面来看是这样的，就如同我们的人民代表大会制度，但是在地方，由于立法专业队伍不够强、不够精，很难完成规定的立法任务，此时如不设立专门立法机构，很难保证立法质量。2012年恩施自治州第七届人民代表大会常务委员会通过的立法规划计划完成的立法项目包括：制定六部法规和修订三部法规。目前已完成的立法项目是：《恩施土家族苗族自治州行政执法条例》、《恩施土家族苗族自治州司法援助条例》、《恩施土家族苗族自治州重点项目职务犯罪预防条例》。已完成的修订项目：《恩施土家族苗族自治州人口与计划生育条例》、《恩施土家族苗族自治州乡村公路条例》。虽然负责制定与修改的责任单位中自治州政府法制办仅需负责2项，但立法实践中，自治州政府法制办是全程参与的部门。然而自治州负责立法事务的法制办仅2名工作人员，工作任务非常重，可喜的是，赋予自治州人大常委会地方性法规立法权以后，自治州计划成立单独的法制委员会，与之前的宗教委员会分离，专门负责立法工作；另外，法工委拟增加5人负责立法工作。机构设置得当，人员配备合理，才有望在立法质量上有所突破。

第二，拓宽立法起草渠道，尝试“部门+专家”起草模式。由于政府部门立法工作人员紧缺，部分立法工作也会委托第三方。在立法实践中，法规起草的质量决定最终的质量。众所周知，部门起草的优势在于该部门最清楚哪些方面需要立法，怎样立法有利于法规的实施和管控，而且部门立法有快速及时、节约立法成本的效果，而弊端在于部门起草偏向利益动机化。而专家起草的优势在于其专业性，而弊端是过于学术化，通俗来说就是不接地气，让人难以信服。如果将两者相结合，邀请专家团队实地调研，与相关部门相互切磋，应该会有更好的效果。（作者单位：中南民族大学）

参考文献：

[1]张娟.中国民族区域自治地方立法权的理论与实践[D].中国政法大学，2011.

[2]熊文钊.民族法制体系的构建[M].北京：中央民族大学出版社，2012：484.

[3][法]卢梭著，何兆武译.社会契约论[M].北京：商务印书馆2014：53.

[4]庞凌.依法赋予社区的市地方立法权应注意的若干问题[J].法学研究，2015，（4）.

[5]李瀚琰.论地方人大与地方政府的立法权限划分[J].山西农业大学学报（社会科学版）第14卷（第5期）.

[6]毛利奇，夏雨.论政府立法公众参与机制的完善.中国立法学研究会年会文选，2015.

[7]庞凌.论地方人大与其常委会立法权限的合理划分[J].法学，2014，（9）：16.

[8][英]洛克著，叶启芳、瞿菊农译.政府论（下篇）[M].北京：商务印书馆2014：91.